漢初，鹽鐵為私人經營，國家僅設官收稅而已，特別是文帝時，對鹽鐵經營採取放任政策。漢武帝採納大商人孔僅和東郭咸陽的建議，決定把私人壟斷的冶鐵、煮鹽、釀酒等重要工商部門收歸國家壟斷經營，在全國產鹽鐵的地方設立鹽鐵專賣署，並任命當地的大鹽鐵商為鹽、鐵官，管理煮鹽、製造鐵器和買賣鹽鐵等事務。不產鐵的地方設小鐵官，以熔化廢鐵作農具或用具。鹽鐵官營後，嚴禁私人鑄鐵和煮鹽。自從鹽鐵官營後，漢政府大大增加了收入。但是管理鹽鐵的官吏多為鹽鐵商人，經營不善，往往產品質量低，價格昂貴，貧民購買不起。
漢武帝死後第六年，即公元前81年，郡國所舉的賢良文學，曾議罷鹽鐵官營事。會議的結果，取消了酒的專賣和關內鐵官，對官營政策作了很大的調整。
漢武帝在實行鹽鐵官營的同時，推行了均輸平准政策。公元前110年（元封元年），漢武帝採納大農令桑弘羊的建議，在全國實行均輸平准政策。所謂均輸，就是調劑運輸；平准即平衡物價。原先漢政府各部門常常搶購物資，引起物價上漲，地方上交中央的貢賦，往來煩難，「或不償其費」。而且富商大賈囤積居奇，操縱物價。於是由大農令統一在郡國設均輸官，負責管理、調度、征發從郡國徵收來的租賦財物，並負責向京師各地輸送。又由大農令置平准官於京師，總管全國均輸官運到京師的物資財貨，除去皇帝貴戚所用外，做為官家資本經營官營商業。「貴則賣之，賤則買之」，調劑物價，並獲取收益。實行鹽鐵官營、均輸平准政策後，「民不益賦，而天下用饒」。