繼英國東印度公司1685年在廣州首設商館後，越來越多的歐洲國家來華通商並在廣州設立商館，法國於1728年，荷蘭於1729年，丹麥於1731年，瑞典於1732年在華設立商館。之後，英商和1732年搭乘「哥德堡」號木帆船來廣州通商的瑞典商人逐漸成為中國的主要海上貿易夥伴。
1736年，25歲的乾隆皇帝繼位。8月，在廣州的英、法、荷大班聯名向大清皇帝申訴徵收1950兩的規禮銀不合理。之後，這項收費被叫停。同年10月29日，荷蘭東印度公司董事會派出兩艘船直接到中國買茶，於是，中荷貿易由原來的中國—巴達維亞—荷蘭的間接貿易形式逐步變成荷蘭—中國的直接貿易形式。
在1739~1756年的17年間，粵海關關稅收入共454.9萬兩白銀，平均每年26.8萬兩白銀，占4個海關關稅總額的61.8%。
「中國通」改變的歷史
1757年是一個非常具有歷史感的年份。就清政府來說，這一年發生了三件大事：一是清政府以詔諭的形式確立了廣州一口通商地位，二是乾隆南巡，三是清政府第二次遠征準噶爾。
三件大事之間是否存在內在聯繫？這之前又發生了什麼？故事要從一位被稱為「中國通」的英國東印度公司駐廣州商館翻譯洪任輝開始說起。
洪任輝，英國人，早年跟著一位船長來到廣州，在中國學了多年漢語，甚至連官話土話都能聽懂，號稱英國第一個中文翻譯。之後，他在孟買等地晃悠了一圈，最終落腳到廣州的英國東印度公司。
1753年8月4日，他打破常規，繞過行商和中國通事，直接將公司擬寫的稟帖譯成漢文，遞交給粵海關監督李永標。稟帖要求，免去僱用的通事和買辦們向官員們獻禮物的負擔。
儘管他沒有在稟帖裡提到其懂漢語，但顯然他有理由認為，東印度公司無須再由海關指定通事和買辦為他們服務。從1750年起，清政府要求，外國商船來廣州同中國進行貿易，必須在廣州十三行洋商中選擇一家作為擔保人，擔保他們按時納稅、守法和照應他們在中國的行蹤，是為「保商」制度。洪任輝的意思，換句話說，無非就是要擺脫行商的束縛。
粵海關設有廣州、澳門等七大總口和其下的60多個小口岸，由此形成一張嚴密的稅網。清朝時關稅主要有船鈔、貨稅和規銀。前兩項為正稅，船鈔按船的大小分等級徵收，一等船納稅1400兩，二等船納稅1100兩，三等船納稅600兩。貨稅亦稱商稅，稅率較低，康熙末年及雍正年間，進出口貨物平均關稅率為4%，其中最高的是生梓，為7.7%；最低的是茶葉，只有0.4%。
問題出在規銀上，它屬於陋規，名目繁多，從放關入口銀到放關出口銀，從簽押人員規銀到驗艙、轎金、繳送規銀等，多達五六十項，上至海關監督，下至書吏巡役都有涉及。結果，外國商人在規銀上的付出甚至遠遠大於法定關稅。
乾隆元年海關正稅是4萬多兩白銀，當年各項「規禮」就達十多萬兩，遠遠超過正稅的數額。對這種陋習的質疑，從一開始就存在，但當各國商船沒有更好的選擇而將貿易集中到廣州時，處於弱勢的外國商人們都選擇了不了了之。
1753年，當洪任輝對規銀陋習提出挑戰時，浙江也發生了一件有關陋習之事：一艘荷蘭商船因海上風浪漂流到了浙江，荷蘭商人通過給浙江大小官員贈送金剛鑽、珠寶等貴重物品，進行了一次貿易。同年，英國東印度公司董事會給它在廣州的商館發去指令，熱望開展對寧波的貿易。
徐中約認為，廣州地方政府蠻橫專斷而又荒誕不經的敲詐勒索，以及昂貴的茶絲價格，促使東印度公司在1753年左右恢復了對寧波的興趣。作為英國東印度公司的一員，洪任輝充當了開拓新航線的先鋒角色。1755年，英國東印度公司的船出現在了寧波定海港，但這一動作，不經意間激發了廣州、寧波兩個口岸之間的博弈。
浙江省官衙向清政府稟報，「紅毛」船舶多年不至，自應「加意體恤」，但外國商人連續造訪寧波的現象，也引起清政府的警戒，乾隆二十一年（1756年），清政府在給閩浙總督喀爾吉善的上諭裡寫道：
向來洋船進口，俱由廣東之澳門等處，其至浙江之寧波者甚少……今年乃多有專為貿易而至者。將來熟悉此路，進口船隻不免日增，是又成一市集之所在……國家綏遠通商，寧波原與澳門無異，但於此復又多一市場，恐積久留居內者益眾。海濱要地，殊非防微杜漸之道。
1553年，葡萄牙人借口「舟觸風濤」，要晾曬「水漬貢物」，用行賄的手段租佔了澳門。作為海疆重地，清政府擔心寧波會成為另一個澳門。不僅如此，清政府還擔心，外國人與奸牙或通事勾結，以及海上守備清兵，會因為私利而放任外國商船出入口岸。之後，兩廣總督上奏提到，到廣州貿易的船舶日益減少，更加重了乾隆對寧波問題的擔心。
從1754~1757年，英國前往廣州的船舶由27艘減到22艘，又從15艘減到7艘。也就是說，從英國商船轉口到寧波貿易的那年起，到廣州的商船數量就處於下降趨勢。清政府的調查認為，這與寧波「稅額較輕，稽查亦未能嚴密」有關。
對此，乾隆帝直接責令兩廣總督楊應琚和閩浙總督喀爾吉善商議提高寧波關稅的問題。1756年，寧波關稅提高100%。寧波關稅的提高，絕非偶然。1756年，江春領銜下的徽商正在揚州古運河邊的天寧寺西園興建行宮和御花園。第二年正月，乾隆第二次南巡來到江南。
在中國人民大學清史研究所曹雯看來，乾隆之所以下江南，與當年春天清政府派出大軍遠征準噶爾息息相關，這是自1720年來時隔30多年清兵的第二次遠征。當英法在印度開戰時，大清朝也在醞釀著一場惡戰。
曹雯以乾隆十八年（1754年）為例，計算了該年戶部銀庫收入約10480000兩。其中，由江南（江蘇、浙江）輸入戶部銀庫的各項錢款計銀4820000兩以上，約占當年總額的一半。
乾隆目睹了江南商船絡繹不絕的情形，當時的浙江巡撫並不贊同限制商船到寧波貿易，並就此給乾隆吹風。一時間，乾隆對驅使商船到廣州一口貿易的做法有了回心轉意之念。「今番舶既已來浙，自不必強之回棹，唯多增稅額。」1757年，英國商人如期到了寧波。
乾隆在鬆口之時，還將楊應琚由兩廣總督調任閩浙總督，想讓他按照粵海關之例，來浙江署理海關貿易。上任伊始，楊應琚先後上遞了兩份奏折，再次讓官方對寧波港口的態度發生逆轉。
乾隆看重寧波港所提供的稅收，但與稅收相比，乾隆對安防更為在意。楊應琚的上奏就是從海防的角度提出：浙江不比廣東有虎門之險可守，且黃埔設有官兵，而浙江海面遼闊，無險可守，洋船揚帆就可以直達腹地。在奏折中，楊應琚不無擔心地說：「洋船上裝載炮械，雲集天朝商港，這對於沿海清軍水師是個巨大的威脅。」
乾隆當即批示：「所見甚是。」之後乾隆以密諭的形式詔諭楊應琚和兩廣總督李侍堯：口岸定於廣東，洋船不得再赴浙江省。在1757年之後的5年中，廣州港每年來航的商船有所回升，但一直沒有超越之前1752年的25艘和1754年的27艘，然而越來越明顯的一個變化是，英國商船數額增多，所佔的份額也越來越大。
廣州港一口通商地位確定後，凡茶葉、生絲、土布、綢緞大宗出口商品，只能由行商承辦，唯有瓷器和其他雜貨，才允許散商經營。這一年，廣州港洋行數目創下歷史最高，達到26家。
就這樣，英國東印度公司去寧波貿易的想法也變得不再可能。洪任輝並不甘心，他認為他的輿論並沒有被廣州地方當局上達，就以大清子民的名義寫了一份訴狀，於1759年越過東印度公司的保商和廣東地方官員，擅自駕船一直來到天津遞交了這一份請願書。
在這份請願書中，他再次戳穿了禮銀陋規的潛規則，並把行商的積欠問題給揭露了出來，同時要求開放寧波通商。洪任輝的這一大膽舉動讓清政府大吃一驚，在清政府看來，這不再只是寧波通商問題。
作為事件的處理結果，洪任輝被處以在澳門圈禁三年並遣送回國的處罰，牽連陋規問題的粵海關監督李永標被革職，執筆請願書的四川人劉亞匾被處極刑，與洪任輝有密切交易關係的安徽商人汪聖儀則被依照「交結外夷罪」處以杖六十、徙一年的刑罰。除清理規禮外，清政府並沒有如洪任輝所願取消保商制度，相反繼續強化保商這一角色的職責。
同年，清朝官方批准實施《防範夷人規程》等專門措施，第一次明文規定對來華外商進行嚴格控制。此後，約束外商的規定越來越多，如外國商人不得在澳門長期居住；不得乘坐轎輿；不得向官府直接傳送文書；外國婦女不准前來廣州；居住在廣州商館中的外國人只許每月初八、十八、二十八日到附近的花園和海幢寺遊覽散步，每次限10人，平時不准擅自出入商館等，帶有明顯的種族歧視色彩。曾有外商怒指中國待他們如狗，查清朝君臣的詩文，也確有將外商稱為「犬羊」的。當時，外商唯一可以接觸的中國人，就是廣州十三行的行商。
從地理方位上講，廣東遠離中央政府心臟，歷來為華洋雜處之區，而浙江是華夏文明禮教重地，清朝官方不希望西方商人逼近江南漕運財富中心乃至京師重地。也就在洪任輝北上的1759年，清政府正式提出撤銷寧波、廈門、松江等三處海關而由廣州一口通商。
1760年，徽州茶商詹萬榜離開婺源老家，舉家遷往廣州。詹萬榜有一位大名鼎鼎的曾孫——中國「鐵路之父」詹天祐。詹萬榜的遷移是「一口通商」政策下群體遷移的一個個案。伴隨茶葉貿易的興盛和海上貿易的日趨向廣州港集中，一批原來在產茶區經營茶葉的徽州人也來到了廣州。
1760年，進入生產巨富時代
儘管英國東印度公司不願看到在中國這個市場上出現一個與之抗衡的外貿壟斷團體，但這種局面還是再次出現了。1760年，由9家十三行行商共同倡導的十三行公行團體成立。來自福建的同文行行商潘啟，成為復設公行的首任總商。此時，他已經在洋行裡摸爬滾打了18個年頭，並以此為契機，開啟了他人生最為輝煌的篇章。樊封在《夷難始末》中這樣記載：
乾隆間，有閩人潘啟者，熟於洋商貿易事，條陳官辦得失。總督李侍堯請於朝，置戶部總商，每歲保稅保征，除舊額外，正款可加四十餘萬，平羨銀余，可收百萬，奏入許之。
以公行的再次成立為標誌，廣州十三行商人才真正進入生產巨富的時代。這次公行，把十三行的業務框架劃分為外洋行、本港行、福潮行，分別負責辦理外國商人貿易、暹羅貢使及商人貿易事務、本省潮州商人和福建商人來粵貿易事項。一切外國進口貨物，均由十三行承銷，一切中國出口貨物也均由其代售，這在中國對外貿易史上是前所未有的。
在公行制度確立之前，清朝官方相繼出台了一系列制度和措施，以一個體系的形式，奠定了十三行商人的壟斷地位。這一系列制度和措施包括1728年的總商制、1754年的保商制，以及1757年11月廣州成為事實上的一口通商口岸的相關規定。
總商制讓總商也成為官商種類之一。在清朝官方眼中，只有具有官吏品格的總商，才是信實可靠的。清朝官方選擇潘啟充任總商，主要是看重他的資金充裕，不至於「仰外國人鼻息行事」，並可以保證每年訂立的稅收任務的完成。
保商制解決的是清政府進出口稅收的問題。這一制度規定，由十三行總攬一切對外貿易，凡來廣州貿易的外國商船，必須在廣州十三行洋商中選擇一家作為擔保人，擔保人稱為保商。保商向清政府承擔洋船進出口貨稅的責任，保證外國商人在中國守法，並照應他們的生活起居，但保商還被附加了至少兩項義務，即應付南洋各國貢船貿易和解決外國商船的關稅拖欠問題。