一、查謨和克什米爾土邦的法律地位
英國在印度建立的殖民體系被稱作英印帝國，它是英國最大最重要的海外非移民殖民地，大致包括現在的印度、巴基斯坦、孟加拉和緬甸。這一體系分作英屬印度和印度土邦兩部分，兩者雖然都以英國國王為最高元首，卻是不同的政治實體。到1947年，印度的王公議院已經由562個土邦代表組成。在英國統治印度逐步擴張的過程中，通過談判或強加的條約或協議，眾土邦與英國政府建立了多種多樣的關係Ali，ChaudhriMuhammad杄TheemergenceofPakistan，Lahore:ResearchSocietyofPakistan，UniversityofthePunjab，1967，p杄222杄。
1846年的《拉合爾條約》和《阿姆利則條約》確立了查謨和克什米爾土邦的主權地位，其中也充滿了英國政府對多格拉王室權力的限制和制約。例如，《阿姆利則條約》第二條規定，要著手劃明克什米爾與中國西藏之間的邊界線，第四條規定多格拉王室不得隨意擴張領土。英國政府之所以如此，是因為條約簽訂時，英國在第一次鴉片戰爭中已經取得勝利，並且通過1841年5月27日的《廣州和約》和1842年8月29日的《南京條約》，實現了當時侵略中國的主要目的。
而且，英國人對古拉伯·辛格勢力壯大也頗為忌憚，加之此時英國已經與中國清政府處於鴉片戰爭後的和平時期，不願因為古拉伯·辛格挑起衝突而妨礙自己向中國內地的滲透。所以，當時英國擔心：「掠奪的希望和復仇的願望也許會引誘他重複1841年那樣進攻拉薩的領土，看來這並非不可能的事。這樣的事立刻會停止織圍巾的羊毛輸入我們的領土，使我們諸邦同西藏的一點點商務全部中止。我們同中國皇帝的和平關係，也可能由於中國皇帝陛下不明白印度的統治者和克什米爾的統治者之間有何區別而發生相當的麻煩。……英國政府決定消除在東方一切爭端中最普遍的原因——懸而未決的邊界。」轉引自周偉洲，《19世紀前後西藏與拉達克的關係及其劃界問題》，《中國藏學》1991年第1期，第64頁。
英國希望這段邊界的劃定，應由英國、中國以及查謨和克什米爾土邦三方派人一起進行。因此，1846年8月，印度總督哈定先通過英國駐香港總督德庇時向清朝兩廣總督耆英轉呈了要求劃定拉達克和西藏的邊界和修改1842年多格拉與中國西藏停戰協定中有關全部商品通過拉達克轉賣的條文的信函。同時，英印政府又通過所屬巴沙赫土邦的一名官員，將哈定同樣內容的信交給西藏噶大克噶本，轉呈駐藏大臣轉引自周偉洲，《19世紀前後西藏與拉達克的關係及其劃界問題》，《中國藏學》1991年第1期，第64頁。
1847年2月5日，兩廣總督耆英、廣東巡撫黃恩彤上奏清廷說：「接據英酋德庇時來文，以該夷與西刻（錫克）夷人構兵，據有加治彌爾（克什米爾）山地，交夷酋珴拉升管理。其地及該夷所管之地，均與後藏交界，業經兵頭哈丁備文，派遣夷目前往拉薩城，請中國辦事大臣明定界址。……伏查西藏與加治彌耳等處是否毗連，臣等雖無憑遙揣，但既有相沿界址可循，自應各守舊疆，無庸再行堪定。……臣等已備文照復，將所請定界、通商之處，概行駁斥。」齊思和等整理，《籌辦夷務始末？道光朝》，中華書局，1964年，第3056頁。
此後英國人又多次通過不同方式表達了相同的願望。但耆英等稍後奏稱：「細核該夷酋來文之意，所重者不在定界而在通商，苟使通商之請不行，則定界之議或可中止。」齊思和等整理，《籌辦夷務始末？道光朝》，中華書局，第3057頁。駐藏大臣琦善在奏折中也說：「披愣（註：英國，疑為Britain之音譯）（於英錫戰爭中）戰勝，森巴已經歸附，並將所屬之拉達克、克什米爾分與管轄。又欲想唐古特交易，定有章程，不准再由拉達克轉賣，令派人前往會議等語。」齊思和等整理，《籌辦夷務始末？道光朝》，中華書局，第3061頁。英國人當時的主要目的確乎在於商業貿易。
英國政府雖然明文限制克什米爾大君隨意擴張領土，但實際上是根據本國利益來予以干涉，並不是一味地進行鉗制。1865年4月，阿古柏在喀什建立「哲德沙爾國」，引起新疆動亂。克什米爾大君蘭比爾？辛格看到這是擴大政治影響和更大地攫取印度同新疆的貿易支配權的機會，在當年派遣了一小支軍隊越過喀喇崑崙山口到它北面靠喀喇喀什河下游岸邊的賽圖拉，在那裡建築了一個堡壘。這一行動明顯違背了《阿姆利則條約》禁止多格拉王室隨意擴張領土的約束，當時英國人並沒有正式對他的行動提出抗議，因為他這個行動很符合他們為英屬印度和中亞細亞之間開闢商路而正在執行的政策。然而，到了1885年，印度政府就決定反對克什米爾政府重提它對於賽圖拉的任何企圖。……印度政府在1888年，以後又在1892年，堅定地告訴克什米爾政府，賽圖拉必須被認為是在中國領土之內〔英〕阿拉斯太爾？蘭姆著，《中印邊境》，民通譯，世界知識出版社，1966年，第76－77頁。
《阿姆利則條約》第10條還明確查謨和克什米爾土邦為英國的保護國，說：古拉伯·辛格大君承認英國政府的至上權威，並願意每年向英國政府納貢1匹馬、6對產細絨的良種山羊和3雙克什米爾披肩，作為這種承認的確認方式。儘管如此，但卡雅蘭？馬達亞？潘尼迦認為：「和英國與其他印度土邦簽訂的條約相比較，《阿姆利則條約》建立在不同的基礎上。克什米爾大君獨立地擁有移交給他的領土，並被承認為這塊領土的統治者。雖然英國政府的至上權威得到承認，但並沒有同意東印度公司來保證查謨和克什米爾土邦的內部安全，條約的第九條只是限定英國政府向古拉伯·辛格大君提供援助，保護他的領土免受外部的侵略。」Panikkar，KavalamMadhava，TheFoundingoftheKashmirState:ABiographyofMaharajahGulabSingh，1792-1858，London:GeorgeAllen&UnwinLtd，1953，p杄115杄
1857年印度民族大起義爆發之後，英國國王在1858年從東印度公司手中接管了印度政府的控制權。東印度公司對印度的統治轉由英王來實行，此後印度土邦被看作是英王的附屬國，由副王代表英王行使最高權力，具體事務由副王參事會政治部負責。這就把所有印度土邦變成了英王的臣屬，從而確立了英王的最高權力土邦最高權力指的是，英國國王是印度土邦的最高首腦，英國政府是土邦外交事務的最高仲裁者，土邦的軍隊可以由英國政府調遣，英國為它們的防衛提供武裝保護。簡而言之，英國是它們的宗主國。這種關係受到一系列條約的保證，所以該備忘錄的正式名稱就叫關於土邦的條約和最高權力的備忘錄。
例如，《阿姆利則條約》第十條就明確規定，查謨和克什米爾土邦的統治者多格拉王室必須承認英國政府的最高權力。東印度公司與查謨和克什米爾土邦的原有關係也隨之轉移給英國國王。儘管《阿姆利則條約》自身使克什米爾土邦的領導人承認英國的至上權威，英國人對克什米爾的最高權力卻如同印度其他土邦一樣，是通過1876年《英王稱號法》才正式建立起來的，而印度土邦原本是東印度公司的盟國。拉克罕帕爾認為：「依據該法，英國維多利亞女王獲得印度皇帝的稱號，從而成為所有印度土邦的領主，它們反過來也變成了她的封臣。那也就授權英國干涉土邦的內部事務。」Lakhanpal，P杄L杄，EssentialDocumentandNotesonKashmirDispute，Delhi:InternationalBooks，1965，p杄24杄
第一次世界大戰之後，印度的民族主義運動高漲，《蒙塔古－切姆斯福德報告》對設立由各土邦代表組成的協商機構提出了明確的建議。1921年2月8日，英王下詔成立印度王公議院。王公議院是一個協商機構，不是一個執行機構，由各土邦的各階級代表組成，以副王任主席，議長和副議長每年從議員中選任。對於英屬印度與土邦共同有關的印度土邦領土問題等，副王可隨意與該院常務委員會交換意見。但王公議院不能討論土邦的內政和它們的王公的事務，不能討論它們與英王的關係，也不能以任何方式干涉各土邦的現有權利或義務，或者限制它們的行動自由〔印〕B杄C杄馬宗達等著，《高級印度史》（下），張澍霖等譯，商務印書館，1986年，第993頁。
1935年7月，英國議會通過《1935年印度政府法》，8月2日法案獲得英王批准。《1935年印度政府法》為印度土邦和英屬印度建立憲政體制的聯邦關係提供了法律基礎。就英屬印度的各省而言，加入聯邦是自動的，對各土邦來說則是自願的。當某個土邦主簽署了一項加入證書，而且它得到國王陛下的正式批准，則他的土邦就被認為加入了聯邦。該證書將授權聯邦政府、聯邦議會、聯邦法院和任何其他聯邦行政機關，執行《1935年印度政府法》所授予它們的與該邦有關的各項職能；但是，當局的權力受到限制Rao，H杄S杄Gururaja，LegalAspectsoftheKashmirProblem，NewDelhi:MinervaPress，2002，p杄56杄。
印度土邦即使加入了聯邦，也享有與英屬印度各省不同的地位：各土邦享有主權，有自己的政府，只是外交、國防等事務方面受英國政府控制，處於半獨立的地位；英屬印度的各省不享有主權，通過英國駐印度總督受英國政府直接統治，是完全的殖民地。各土邦在立法會中的代表由它們的政府指派任命，英屬印度各省則由選舉產生。因此，從法律角度講，各印度土邦與英屬印度同為英印帝國內自成體系的享有主權的行政單位，它們是地位平等的成員。就好比現在的聯合國裡面，諸多成員國雖有大小強弱之分，但就主權地位而言都是平等的。即便如此，在英印帝國裡面，查謨和克什米爾土邦的地位也尤為特殊，甚至於它在1939年對轄區公民所頒發的護照上，印度與英國、法國、德國等國家一道，被列為外國〔巴〕G杄M杄米爾著，《十九世紀的克什米爾與中亞》，陸水林譯，《南亞研究季刊》2002年第4期，第48頁。由此可見，克什米爾作為一個主權土邦，處於世界地緣政治的戰略要衝，在英印帝國中具有特殊的地位。
二、《內閣使團備忘錄》對土邦政策的闡述