第二章：中央集權制是舊制度的一種體制而不是像人們所說是大革命和帝國的業績
從前，當法國還有政治議會時，我聽一位演說家談論中央集權制，他說道：「這是法國革命的傑出成就，為歐洲所艷羨。」我承認中央集權制是一大成就，我同意歐洲在羨慕我們，但是我堅持認為這並非大革命的成就。相反，這是舊制度的產物，並且我還要進一步說，這是舊制度在大革命後仍保存下來的政治體制的唯一部分，因為只有這個部分能夠適應大革命所創建的新社會。細讀本章的耐心讀者也許會看出，我對我的論點作了過分充分的論證。
請允許我先將所謂的三級會議省，亦即自治省或不如說表面上部分自治的省，放在一邊，暫且不談。
三級會議各省地處王國邊遠地區，人口幾乎只佔法國總人口的四分之一，而且在這些省份裡，只有兩個省才有真正生氣蓬勃的省自由權。我打算以後再來論述三級會議省，我將闡明，中央政權強迫這些省服從共同規章，達到了什麼程度。
在這裡，我主要想論述被當時的行政語言稱作的財政區省，儘管這些地方的選舉比其他地方少。巴黎四周都是財政區，它們結為一體，構成整個法國的心臟和精華。
人們乍一觀察王國的舊行政制度，便覺得那些規章和權威多種多樣，各種權力錯綜複雜。行政機構或官吏遍佈法國，這些官吏彼此孤立，互不依賴，他們參加政府是憑籍他們買到的一種權利，誰也不得奪走這一權利。他們的權限常常混雜、接近，從而使他們在同類事務的圈子裡互相擠壓，互相碰撞。
法庭間接參與立法權；法庭有權在其管轄範圍內制訂帶強制性的行政規章制度。有時法庭反對行政機構，大聲指責政府的措施，並向政府官員發號施令。普通法官在他們所居住的城市和鄉鎮制訂治安法令。
城市的體制多種多樣。城市行政官員名目互異，他們的權力來源也各不相同：在這個城市是市長，在那個城市則是行政官，而在其他城市則是行會理事。有些人是國王選定的，另一些人是由舊領主或擁有采地的親王選定的；有的人是由當地公民選舉的，任期一年，另外有些人是花錢買永久統治權。
這些是舊政權的殘餘；但是在這些殘餘中間，卻逐漸建立起一種相對新穎或經過改造的事物，這留待後面描述。
在王權的中央，靠近王位的地方，形成了一個擁有特殊權力的行政機構，所有權力都以新的方式凝集在這裡，這就是御前會議。
御前會議起源於古代，但是它的大部分職能卻是近期才有的。它既是最高法院，因為它有權撤銷所有普通法院的判決，又是高級行政法庭，一切特別管轄權歸根結蒂皆出於此。
作為政府的委員會，它根據國王意志還擁有立法權，討論並提出大部分法律，制訂和分派捐稅。作為最高行政委員會，它確定對政府官員具有指導作用的總規章。它自己決定一切重大事務，監督下屬政權。一切事務最終都由它處理，整個國家就從這裡開始轉動。然而御前會議並沒有真正的管轄權。國王一人進行決斷，御前會議像是發表決定。御前會議似乎有司法權，其實僅僅是由提供意見者組成的，高等法院在諫諍書中就曾這樣說過。
組成御前會議的並不是大領主，而是平凡或出身低下的人物，有資歷的前總督以及其他有實際經驗的人，所有成員均可撤換。
御前會議的行動通常是無聲無息、不引人注意的，它始終有權而不聲張。這樣它自身也就毫無光彩；或者不如說它消失在它身旁的王權的光輝中。御前會議如此強大，無所不達，但同時又如此默默無聞，幾乎不為歷史所注意。
國家的整個行政均由一個統一機構領導，同樣，內部事務的幾乎全部管理都委託給單獨一位官員，即總監。
若打開舊制度年鑒，便會看到各省都有自己獨特的大臣；但是研究一下卷宗所載的行政機構，便會立即發現，省裡的大臣很少有機會起重要作用。日常國家事務是由總監主持的；他逐漸將所有與錢財有關的事務都納入自己管轄範圍，即差不多整個法國的公共管理。總監的角色不斷變換：財政大臣、內政大臣、公共工程大臣、商務大臣。
中央政府在巴黎其實只有單獨一位代理人，同樣，在各省，它也只有單獨一位代理人。18世紀還能看到一些大領主帶有省長頭銜。這是封建王權的舊代表，他們常常是世襲的。
人們仍授與他們一些榮譽，但是他們不再擁有任何權力。總督擁有全部統治實權。
總督是普通人出身，同外省絲毫無關，他年輕，要發跡高昇。他並不是靠選舉權、出身或買官職才獲得手中權力；他是由政府從行政法院的下級成員中遴選的，並且隨時可以撤換。他從行政法院裡分離出來，但又代表行政法院，正因如此，按照當時的行政語言，他被稱為派出專員。在他手中幾乎握有行政法院所擁有的全部權力；從初審起，便行使所有權力。像行政法院一樣，他既是行政官又是法官。總督同所有大臣通信，他是政府一切意志在外省的唯一代理人。
在他手下，並由他任命的，是設置在各地縣裡的、他可任意撤換的行政官員——總督代理。總督通常是新封貴族；總督代理總是平民。但在指派給他的區域內，他就像總督在整個財政區一樣，代表著整個政府。總督隸屬於大臣，同樣，他隸屬於總督。
達爾讓松伯爵在他的《回憶錄》中講到約翰·勞有一天曾對他說道：「我從不敢相信我任財政監督時所見的那些事。你要知道法蘭西王國竟是由30個總督統治的。沒有最高法院，沒有等級會議，沒有省長，各省的禍福貧富，全繫於這30位在各省任職的行政法院審查官身上。」
這些官員雖然權力很大，但在封建舊貴族的殘餘面前卻黯然失色，彷彿消失在舊貴族尚存的光輝中；正因如此，人們在那個時代很難看到總督，儘管他們的手早已伸向四面八方。比起他們來，貴族在社會上更優越，他們擁有地位、財富和敬重，這種敬重總是與舊事物相聯繫的。在政府裡，貴族簇擁著國王，組成宮廷；貴族統率艦隊，指揮陸軍；總而言之，貴族不僅是那個時代最令人矚目的人物，連子孫後代的眼光也常常停留在他們身上。若是有人提議任命大領主為總督，便是對大領主的侮辱；即使最貧窮的貴族也常常不屑於出任總督。總督在貴族看來，是一個僭權者的代表，是資產者以及農民派到政府中任職的一批新人，總之，是一群無名小輩。然而，正如約翰·勞所說的和我們將看到的那樣，這些人卻統治著法國。
讓我們先從捐稅權談起，因為捐稅權可以說包括了所有其他權利。
大家知道，捐稅中有一部分屬包稅：對於這些稅來說，這是由御前會議同金融公司洽談，商定契約的各項條款，並規定徵收的方式。所有其他捐稅，如軍役稅、人頭稅以及二十分之一稅，均直接由中央政府的官員確定和徵收，或在他們無與倫比的監督下進行。
軍役稅和附帶的許多捐稅的總額，及其在各省的攤派額，都由御前會議每年通過一項秘密決議來確定。這樣，直接稅逐年增長，而人們卻事先聽不到任何風聲。
軍役稅是古老的捐稅，課稅基數與徵稅從前都委託給地方官辦理，他們或多或少獨立於政府，因為他們行使權力是憑籍出身或選舉權，或依靠買來的官職。這些人是領主、教區收稅人、法國的財務官、財政區內直接稅間接稅徵收官。這些權威人士在18世紀依然存在；但有些人已完全不管軍役稅，另外一些人即使管也只是將它放在極其次要或完全從屬的地位。甚至在這方面，整個權力也握在總督及其助理手中：事實上，只有他才能在教區間攤派軍役稅，指揮監督收稅員，准予緩徵或免征。
另一些捐稅，如人頭稅，由於近期才有，所以政府不再為那些古老權力的殘餘傷腦筋；政府獨行其事，不受被統治者的任何干擾。總監、總督和御前會議確定每項納稅額的總金額。讓我們從錢的問題轉到人的問題。
在大革命及隨後的時代，法國人是那樣順從地忍受徵兵的桎梏，這常使人感到吃驚；但是必須牢牢記住，法國人完全屈從這種制度由來已久。徵兵制的前身是自衛隊，後者的負擔更重，雖然所徵兵員少一些。有時人們用抽籤決定農村青年入伍，在他們當中挑選若干名士兵組成自衛軍團，服役期六年。
由於自衛隊是比較現代的制度，所以舊的封建政權無一能夠管理；一切事宜只能委託給中央政府的代理人。御前會議確定總兵額及各省份額。總督規定各教區應徵人數；總督代理主持抽籤，裁決免征比例，指定哪些自衛軍可以駐守家中，哪些應開拔，最後將這些應開赴者交與軍事當局。要求免征只能求助於總督和御前會議。
同樣可以說，在各三級會議省之外，所有公共工程，甚至那些任務最特殊的公共工程，也都是由中央政權的代理人決定和領導。
獨立的地方當局依然存在，如領主、財政局，大路政官，他們可以對這部分公共管理有所幫助。然而這些古老權力在各處幾乎很少有所作為或全無作為：這點只要稍微考察一下當時的政府文件即可證明。所有大路，甚至從一城市通往另一城市的道路，都是在普遍捐助的基礎上開闢和維護的。制訂規劃和確定管轄權的是御前會議。總督指揮工程師工作，總督代理召集徭役進行施工。留給地方舊政權管理的只有村間小道，這些小道自那時以來一直無法通行。
中央政府在公共工程方面的重要代理人，同今天一樣，是橋樑公路工程局。儘管時代不同，這裡的一切卻出奇地相同。
橋樑公路管理當局有一個會議和一所學校：有督察員每年跑遍整個法國；有工程師，他們住在現場，依照監察官指令，負責領導整個工程。舊制度的機構被搬入新社會，其數量比人們想像的大得多，它們在轉變過程中通常喪失自己的名稱，儘管還保存著固有形式；但是橋樑公路工程局既保留了名稱，也保留了形式：這是罕見的事情。
中央政府依靠其代理人單獨負責維持各省治安。騎警隊分成小隊遍佈整個王國，各地都置於總督指揮之下。正是依靠這些士兵，必要時還動用軍隊，總督才能應付意外的危局，逮捕流浪漢，鎮壓乞丐，平息因糧價上漲而不斷爆發的騷亂。
被統治者從未像過去那樣被召喚來幫助政府完成上述使命，除非是在城市裡，那裡通常有保安警，由總督挑選士兵，任命軍官。
司法機構有權制訂治安條例，並常常行使這個權力；但是這些條例只在一部分地區實行，而且最經常的是在單獨一個地點實行。御前會議任何時候都可以取消這些條例，當事關下級管轄權時，它不斷這樣做。它本身則天天制定應用於整個王國的普遍條例，或是涉及與法院制定的規章內容不同的問題，或是涉及那些內容相同但法院處理不同的問題。這些條例，或如當時人所說，這些御前會議判決，數量龐大，而且隨著大革命的臨近，不斷增加。大革命前40年間，無論社會經濟或政治組織方面，沒有一部分不經御前會議裁決修改。
在舊的封建社會，如果說領主擁有極大權利，他也負有重大責任。他的領地內的窮人，須由他來賑濟。在1795年的普魯士法典中，我們找到歐洲這一古老立法的最後痕跡，其中規定：「領主應監督窮苦農民受教育。他應在可能範圍內，使其附庸中無土地者獲得生存手段。如果他們當中有人陷於貧困，領主有義務來救助。」
類似的法律在法國很久以來就不復存在了。領主的舊權力已被剝奪，因此也擺脫了舊義務。沒有任何地方政權、議會、省或教區聯合會取代他的位置。法律不再賦予任何人以照管鄉村窮人的義務；中央政府果斷地單獨負起救濟窮人的工作。
御前會議根據總的稅收情況，每年撥給各省一定基金，總督再將它分配給各教區作為救濟之用。窮困的種田人只有向總督求告。饑荒時期，只有總督負責向人民撥放小麥或稻米。
御前會議每年作出判決，在它所專門指定的某些地點建立慈善工場，最窮苦的農民可以在那裡工作，掙取微薄的工資。顯而易見，從如此遙遠的地方決定的救濟事業往往是盲目的或出於心血來潮，永遠無法滿足需要。
中央政府並不僅限於賑濟農民於貧困之中，它還要教給他們致富之術，幫助他們，在必要時還強制他們去致富。為此目的，中央政府通過總督和總督代理不時散發有關農藝的小冊子，建立農業協會，發給獎金，花費巨款開辦苗圃，並將所產苗種分給農民。中央政府如果減輕當時壓在農業上的重擔，縮小各種負擔間的不平等，效果會好得多；但是，顯然，中央政府從未想到這一點。
御前會議有時意欲強迫個人發家，無論個人有否這種願望。強迫手工業者使用某些方法生產某些產品的法令不勝枚舉；由於總督不足以監督所有這些規定的貫徹實行，便出現了工業總監察，他們來往於各省之間進行控制。
御前會議有時禁止在它宣佈不太適宜的土地上種植某種作物。有的判決竟命令人們拔掉在它認為低劣的土壤上種植的葡萄，可見政府已由統治者轉變為監護人了。