第三章：今天所謂的政府管理監督乃是舊制度的一種體制
在法國，城市自由在封建制度崩潰後依然存在。當領主已不再治理鄉村時，城市仍保持自治權。直到17世紀末，還能遇到這種自治城市，它們繼續組成一個個小型民主共和國，行政官由全體人民自由選舉，對全體人民負責，公共生活活躍，城市為自己的權利感到自豪，對自己的獨立無比珍惜。
直到1692年才首次普遍取消選舉制度。城市的各種職務從此可以鬻買，就是說國王在各城市向某些居民出售永久統治他人的權利。
這就把人民福利和城市自由一起犧牲掉了；因為，當問題只涉及法官時，賣官鬻爵往往是有益的，因為好的司法的首要條件即是法官完全獨立；但是當涉及行政制度本身時，賣官鬻爵卻始終是十分有害的，在這裡需要的是責任心、服從和熱忱。舊君主制政府很瞭解這一點，因此它倍加小心，避免將強加於城市的制度用於自身，總督和總督代理的職務絕不出賣。
值得歷史大加蔑視的是，這場偉大的革命在並無任何政治目的情況下完成了。路易十一之所以限制城市自由，是因為它的民主性使他感到恐懼；路易十四之所以摧毀城市自由並非出於恐懼，真實情況是他把城市自由出售給所有能贖買的城市。其實他並不想廢除城市自由，而是想以此為交易，即使他實際上廢除了城市自由，那也決非本意，而僅僅是基於財政目的的權宜之計。奇怪的是，這套把戲一成不變，竟然持續了80年。在這期間，曾向城市其次出售選舉城市官員的權利，當城市重又嘗到其中的甜頭時，這種權利又被收回，以便重新出售。這種做法的動機始終如一，人們對此通常直言不諱。1722年敕令的前言說道：「財政上的需要迫使我們去尋找減輕負擔的最穩妥的辦法。」手段是很穩妥，但是對於承受這奇怪捐稅的人來說，卻是毀滅性的。1764年，一位總督致函財政總監道：「歷來為贖買城市官職而付的錢，其數額之大使我震驚。這筆財政總數用於有益的事業本當為城市謀利，然而結果相反，城市只感受到政府的壓迫和這些官職享有的種種特權。」在舊制度的整個面貌上，我看沒有比這更無恥的特徵了。
今天要準確說出18世紀城市管理情況是很困難的；正如剛才所說，不管城市政權的根源如何不斷變化，每個城市仍舊保留著古老體制的某些殘餘，而且還有各自的運用方式。也許在法國不存在兩座絕對相同的城市；但是這種差異性產生一種錯覺，它掩蓋了相似性。
1764年，政府著手制訂一項治理城市的普遍法規。為此，各省總督須就各個城市當時行事方式寫成奏文。我找到了這次調查的部分文獻，讀過之後，我確信幾乎各個城市都是以同一種方式進行管理的。差異只是表面的，本質則處處相同。
最為常見的是，城市政府被委託給兩個會議。所有大城市和大部分小城市都是如此。
第一個會議由城市官員組成，人數多少視城市規模而定：
這是市鎮的執行權力機構，時人稱之為城市政府。其成員在國王確立選舉制或城市能贖買官職時，經選舉產生，行使臨時權力。當國王收回官職並將其出售時，他們便依賴財政手段，永久履行職權，不過這種情況並不常見，因為這種商品隨著城市政權逐漸從屬中央政權而日益貶值。在任何情況下，城市官員不領薪金，但他們總是免稅並享有特權。他們中間沒有等級順序；行政權是集體的。行政官不能獨自領導和負責市政。市長是市政府的主席，但不是城市的行政官。
第二個會議名為全民大會，在還實行選舉制的地方，它選舉城市政府，在各城市繼續參與主要事務。
15世紀，全民大會常由全民組成；一份調查奏文說，這種習俗符合我們先人的人民特性。那時選舉城市官員的是全體人民；官員有時要咨詢人民的意見並向人民匯報。17世紀末，這種辦法有時還實行。
18世紀，人民已不再作為一個整體構成全體會議。全民大會差不多一直實行代議制。但是必須注意，全民大會不再經民眾選舉，不再聽取民眾意志。全民大會到處都由顯貴組成，其中有些人因其特殊身份而出席會議，另一些人則是由行會或團體所派，每個人都在這裡履行該特殊小社會賦予他的強制委託權。
隨著時間的推移，特權顯貴在全民大會中人數倍增；工業行會的代表為數日少，甚至不再出現。在全民大會中只能見到團體代表，就是說，會議只包括資產者，幾乎不再接納手工業者。人民並不像人們想像的那樣輕信徒有其表的自由，當時各地人民都不再關心市鎮事務，而像局外人一樣生活在家牆之內。行政官員一次次試圖在人民中喚起那種在中世紀曾建樹種種奇跡的城市愛國主義精神，但毫無結果：人民不聞不問。至關重大的城市利益看來也不能打動他們。在那些還保留自由選舉假象的地方，若是讓人民去投票，他們堅持棄權。歷史上這種事屢見不鮮。幾乎所有那些曾經摧毀自由的君主最初都想保持形式上的自由：自奧古斯都至今一向如此；他們自以為這樣便可將只有專制力量才能給與的種種便利與公眾認可的道德力量結合起來。這種嘗試幾乎全告失敗，人們很快便發現，要長期維持這些沒有真實內容的騙人假象是不可能的。
因此在18世紀，各城市的政府便到處蛻化為小寡頭政治。某些家族以一己之見主宰城市全部事務，遠避公眾耳目，不對公眾負責：在全法國，這種行政制度都染上這種弊病。所有總督都指出這個弊病；但是他們想出的唯一良方只是使地方權力越來越隸屬於中央政府。
然而要想有所改觀非常困難；儘管不斷有一道道敕令改革所有城市的行政制度，各城市的本身法規卻常常被御前會議的各項未行註冊的規定所推翻，這些規定是根據各總督的建議制定的，事前既未進行調查，而且有時連城市居民自己也未想到。
某一城市遭到類似裁決的打擊，它的居民說道：「這項措施使城市中所有等級震驚，他們絕未料到會有這樣的措施。」
城市不能設立入市關卡，不能徵收捐稅，不能抵押、出售、訴訟，不能租賃城市財產，不能加以管理，不能使用城市收入中的盈餘部分，除非得到依據總督報告而發出的御前會議裁決。城市一切工程都得依照御前會議裁決的方案和預算進行。工程招標是在總督或總督代理面前進行，而且通常由國家工程師或建築師主持工程。這一點將使那些以為在法國所見皆新的人大為吃驚。
但是中央政府涉足城市管理之深遠勝於這項規定所示範圍；它的權力遠遠大於它的權利。
在18世紀中期財政總監致各省總督的一份通告裡，我找到這樣一段話：「你們須格外注意城市會議中發生的一切。你們須提交最精確的報告，匯報會議的各項決定，連同你們的意見一併迅速寄送我處。」
從總督和總督代理間的通信中，我們看到政府實際上控制著城市一切事務，無論鉅細。所有事務都須徵詢總督的意見，他對每件事都有堅定意見；他一直管到節日慶祝問題。在某些情況下，公眾的喜慶活動也由總督主持，由他下令點燃燈火，為房屋張燈結綵。有一位總督處罰資產者民團成員20里佛，因他們在唱《讚美詩》時缺席。因此，城市官員自覺人微言輕。
他們當中的某些人致函總督道：「閣下，我們非常謙卑地懇求您給我們仁慈和保護。我們將遵從大人的一切旨令，以期不負恩愛。」另一些人還堂而皇之地自稱本城貴族，他們寫道：「閣下，我們從來不曾反抗您的意志。」
資產階級要掌握政府，人民要爭取自由，他們就是這樣作準備的。
城市既然這樣緊密地依附中央，那麼至少可以維持自己的財政了吧，但事情決非如此。有人提出，若沒有中央集權制，城市很快會滅亡：對此我一無所知；但是有一點是確定無疑的：在18世紀，中央集權制並未阻止城市走向滅亡。當時的全部行政史充滿了市政混亂。
倘若我們從城市走到村莊，我們便會遇到不同的權力，不同的形式，但同樣是依附中央。
很多跡象表明，在中世紀，每座村莊的居民都曾組成有別於領主的集體。領主利用、監督和統治這種集體；但是它共同佔有某些財產，其產權是屬於它自己的；它選舉自己的首領，通過民主方式自行管理。
這種古老的教區制度，在所有經歷過封建制的國家和帶有這類法律遺跡的國家的所有地區都可以找到。在英國，這種痕跡處處可見；在德國，60年前它還盛行，讀一下偉大的弗裡德裡希法典，就會對此確信不疑。在18世紀的法國，也還有若干遺跡存在。
當我在一個總督轄區檔案中第一次查閱舊制度下教區的狀況時，記得我曾驚異地發現，在這如此貧困、如此受奴役的社區中，竟具有許多美國農村村社的特點，我過去曾為之震驚並誤認為這些是新世界獨有的特點。二者都沒有常設的代議制，沒有嚴格意義的市政府；二者都是在整個社區領導下，由官員分別進行治理。二者都不時舉行全體會議，會上由相聚一堂的全體居民選舉城市官員，決定重大事務。總之，二者彼此相似，就像一個活人和一個死人相似一樣。
二者命運迥異，事實上卻有同一起源。
由於遠離封建制度，完全自己管理自己，中世紀農村教區就變成了新英格蘭的鎮區（township）。由於脫離領主，但被控制在國家的強力之下，它在法國就變成了下面的樣子。
18世紀，教區官員的名稱與數量因省而異。從古老的文獻中可以看到，當地方生活更加活躍時，這些官員數量就增多；隨著地方生活趨向停滯，官員的人數也日漸縮小。在18世紀大部分教區裡，官員可分為兩類：一類名為徵稅員，另一類通常名為理事。這些市政官員通常仍由選舉產生，或被認為是選舉產生；但是他們處處已變為國家的工具，而不是社區的代表。收稅員按照總督的直接命令徵集人頭稅。理事在總督代理的日常領導下，代表後者處理有關公共秩序或政府的一切事務。當事關自衛隊、國家工程，以及一切普通法的執行時，他是總督代理的首要代表。
正像我們前面看到的那樣，領主被排除在政府的所有細務之外；他甚至不再進行監督，不加以協助；過去他過問這些事以維持自己的力量；隨著他的力量進一步削弱，他已不屑於這樣做。今天若邀請他參與這些事務，反倒會刺傷他的自尊心。他已不再統治；但是他在教區的存在和他的種種特權卻起著妨害作用，以致無法建立一個有效的教區管理機構，以取代他的統治。一個如此與眾不同、如此獨來獨往、如此得天獨厚的特殊人物，在教區內破壞或削弱一切法規的權威。
幾乎所有富裕而有知識的居民由於他的插手而陸續逃往城市，這點我在下文中還將詳述，教區內除了領主以外只剩下一群無知粗鄙的農民，他們根本沒有能力領導治理公共事務。蒂爾戈說得對：「教區就是一片茅屋和與茅屋一樣被動的居民。」
18世紀行政公文裡充滿了人們對教區收稅員和理事所抱的怨言，因為他們無能、遲鈍、愚昧。大臣、總督、總督代理乃至貴族都對此抱怨不已，但是無人追溯其原因。
直至大革命前，法國農村教區在其管理制度中，還保留著它在中世紀曾經有過的民主特色的一部分。當選舉市政官員或討論某一公共事務時，村裡的鐘聲便召喚農民聚集到教堂門廊前；窮人和富人在這裡同樣有權出席。當然，在召集的會議上，既無真正的磋商，亦無投票表決；但是每個人都能發表自己的意見，為此還特地請來一位公證人，他露天製成證書，收集不同的發言，記入會議紀要。
如果將這些空洞的自由外表和與其相聯繫的真正自由的匱乏加以對比，我們就已具體而微地看出，最專制的政府也能夠與某些最民主的形式結合在一起，乃至壓迫人還要擺出若無其事的可笑樣子。教區的這種民主會議能夠充分表達各種心願，但是它和城市政府一樣，無權按自己的意志行事。只有當別人打開它的嘴時，它才能講話；因為只有在求得總督的明確批准後，並且像人們當時所說的那樣，身體力行「悉從尊願」時，才能召集會議。即使會議意見一致，它也不能自做主張，不能出售、購買、出租、申辯，除非得到御前會議許可。要想修補被風刮壞的教堂房頂，或重建本堂神甫住所坍塌的牆垣，必須獲有御前會議的裁決。距巴黎最遠的農村教區和最近的教區一樣，都得服從這種規章。我曾看到一些教區要求御前會議批准它們有權開支25里佛。
的確，居民一般有權通過普選選出他們的官員；但實際上常常是總督替這小小的選舉團指定候選人，而這位候選人從來都是以全票通過。另有幾次，總督撤銷了自發舉行的選舉，親自任命收稅員和理事，無限期中止一切新選舉。這種例子數以千計。
不可能想像比這些社區官員的命運更嚴酷的了。中央政府最下層的代理人，即總督代理，逼迫他們百依百順，並常常處以罰金，有時還將他們下獄；因為，其他地方仍然執行的保障公民不受專橫侵害的制度，在這裡已不存在了。1750年一位總督說道：「我把私下抱怨的幾個村社負責人關進了監獄，我強迫這些社區支付騎警隊騎兵巡邏的費用。這樣一來，他們就被輕易地制服了。」因此，教區的職務不被視為榮譽，而被看成負擔，人們千方百計地想擺脫它。
不過教區舊政府的這些殘跡對於農民來說還是珍貴的，甚至在今天，在所有的公共自由當中，唯一為農民所理解的，便是教區的自由。真正使農民感興趣的唯一公共事務，就是教區自由。有人將全國的政府置於一個主子之手而心安理得，卻因不能在村政府中暢所欲言而大為不滿：最空洞的形式竟然還有這麼大的份量！
我剛才所述有關城市和教區的情況，差不多可以延伸到幾乎所有獨立自主、具有集體屬性的團體。
在舊制度下，像今天一樣，法國沒有一個城市、鄉鎮、村莊、小村、濟貧院、工場、修道院、學院能在各自的事務中擁有獨立意志，能夠照自己意願處置自己的財產。當時，就像今天一樣，政府把全體法國人置於管理監督之下；如果說這個蠻橫字眼當時尚未造出，至少它在事實上已經存在了。