其二，城市「熱島」效益增強。北京地區是典型「熱島」，其熱島強度比沿海城市（上海、廣州）強，也比有大江大河穿過的城市（武漢、哈爾濱、蘭州等）明顯。隨著城市化發展，北京地區「熱島」效應也在同步增強。如1960∼1964年，北京西郊與遠郊縣（密雲）的年平均地面氣溫差值為0.94℃，而到1994年就上升為1.82℃，如果考慮到市中心（二環路以內）的地面氣溫一般要比西郊偏高1℃—2℃，市中心區域的「熱島」更加強烈。城市「熱島」增強的直接後果是城市高溫熱浪災害頻繁。如果統計夏天炎熱期舊平均氣溫25℃以上僅數，在60年代，城區只比遠郊區、縣多30天。城區高溫持續時間長，必然使城區供電、供水系統長期超負荷運行，影響設備安全，熱浪高溫造成對居民健康的不利影響和傳染病流行，在人口密度已近3萬人／平方公里的城區更是值得關注的。還應指出，與城市「熱島」增強的同時，城市的雷電災害也是增加的。北京城區年雷暴日數由50年代30天增加到90年代46天。1980∼1996年的北京城區雷擊事件中，有54.8％的雷電造成電子設備損壞，1997年因雷電損壞的電視機、網絡微機共600多台。
　　其三，城市霧害增加。城市化發展，使城市空氣中塵埃、氣溶膠離子等增加，容易形成霧天，降低低空能見度。近幾年每到10∼12月，當大氣溫度層結穩定時，經常出現連續2天以上大霧天氣，給北京公路交通、民航、重大活動及居民健康帶來危害。表2給出了北京城區能見度和霧日（含輕霧）的五年平均值變化。可見，90年代前期與50年代後期相比，能見度減少4公里，霧日數增加42天，70年代後期開始霧日數猛升和能見度銳減，正值北京城市發展起飛之初。1994年11月18∼19日兩天大霧造成首都機場200個航班延誤，40個航班取消，滯留旅客2萬餘人。1990年2月13—17日的連續大霧，造成161起汽車相撞事故，並造成京津唐供電網大範圍「污閃」，51條輸電線中掉閘147次，嚴重影響京津供電。
　　

　　（5）城市地質災害
　　我國山地、高原、丘陵占國土面積的69％。在大氣、人類活動影響下，每年都產生大量山崩、滑坡、泥石流等地質災害，雲、貴、陝、川等省是滑坡多發地區，受泥石流威脅的城市有70餘座。上海、天津、常州、無錫、寧波、北京、太原等城市，由於過量開採地下水，造成地面沉降，地下巖溶和採礦空洞也可能造成城市地面的塌陷，危及地面建築物和工程設備。
　　在世界大都市中，北京是發生地質災害較多較嚴重的城市之一，具有災害頻發、災種多、群發性強的特點，並存在著大量的災害隱患。北京地區發生的地質災害種類有：泥石流、滑坡、崩（滑）塌、礦山地面塌陷、地下水污染、地面沉降、水土流失、土地沙化、地方病等多種。１泥石流是北京山區最嚴重的地質災害之一，突發性強，危害性大，損失嚴重。２西山煤礦采空區地面塌陷災害。北京西山煤礦采空區是歷史上形成的，大量的小煤窯采空區地面塌陷已成為礦區一大隱患。據北京市地研所調查統計：截止1993年底，在北京西山已發現礦山地面塌陷坑1232個，地裂縫577條，不均勻地面沉降點47處。３北京西郊地下水源衰竭。北京市平原區地下水資源是華北平原最豐富的地區之一，經多年開採和動態觀測驗證：北京市平原區地下水可開採量達25億立方米／年。近年來，北京市平原區地下水開採量一直保持在25億∼27億立方米／年，占北京市總供水量的三分之二。1980年以來，北京城近郊區及部分衛星城鎮地下水資源過量開發利用，地下水位呈下降趨勢，形成局部地下水位降落漏斗；地下水資源在總量上是超采，北京市平原區截止至1995年底地下水儲存量累計虧損量達38.02億立方米，其中，北京城近郊區地下水儲存量累計虧損量達18.58億立方米。北京西郊地區地下水位一般下降10∼15米，而東郊地區地下水（承壓水）水位一般下降11∼15米。北京城近郊區形成1000平方公里以上區域性的地下水位降落漏斗，並不斷發展擴大。４地下水是北京城鄉供水主要水源，水質好壞也直接影響城市供水和部分工業供水。北京地下水在60∼70年代一般符合生活供水要求，僅在局部（城區淺層地下水）有污染惡化現象。由於北京城市迅猛發展擴大和人口增加，城市生活污染水和工業廢水大量排放，造成部分地層及淺層地下水水質污染與惡化。５大城市開採地下水引起地面沉降是我國城市建設和發展中一個突出的地質環境問題。北京東郊地區從60年代發現地面沉降，70年代末至80年代初是地面沉降最快時期，年均地面沉降量達50毫米，1980年地面沉降量達80毫米，截止至1987年底北京東郊最大地面沉降量累計為619毫米。北京東郊地區沉降面積達800平方公里，其中地面沉降量大於100毫米的面積為260平方公里。
　　（6）城市火災
　　總體講火災的間接損失要大大超過直接經濟損失。一般可將火災造成的直接、間接經濟損失、人員傷亡損失、消防撲救開支、保險費用，以及防火工程費用等稱為火災代價。在我國的城市，過去10年平均發生火災4萬多起，死亡6000餘人，直接經濟損失數億元，而且呈逐年增加趨勢。從全國看，進入90年代以來火情每年進一步惡化。1998年發生14.2萬起，致死2380人，傷4894人，直接經濟損失14.4億元。預計1999年城鄉火災總體上仍會維持1998年的水平。但由於在經濟發展的同時城鄉起火因素日趨複雜，大中型企業轉軌調整期內安全管理上漏洞增多，1999年惡性火災的可能性繼續增加。從火災分佈上看，近年來，沿海和東北地區明顯重於西部欠發達地區，1999年仍將保持這一態勢，但中西部在建設加快的同時，火災亦將趨重。此外，近年來城鎮火災漸佔較大比例，次數約占60％，損失約占70％∼80％。特別是重大火災大都發生在城鎮和工礦企業。北京城市火災發展規律：1950年，報警184次／年，死亡3人／年；1960年，報警785次／年，死亡41人／年；1970，報警819次／年，死亡21人／年；1980年，報警1613次／年，死亡34人／年；1990年報警2234次／年，死亡11人／年；1997。年，報警4955次／年，死亡153人／年。
　　作為城市火災的致災規律可歸納如下：１建國50年來，全市火警接報量呈持續增加態勢。特別是進入90年代以來，每年平均增加380起，增幅很大。２1997年火警數比1949年翻了27翻，達到平均每天14起。實際上在火災高峰期，每天可達30多起。1997年我市火災直接經濟損失佔全國統計數字的十分之一。３90年代，北京市發生的各項惡性火災事故，不僅給人民生命和公私財產造成慘重損失，而且產生十分不良的社會影響和後果。具體講，建築向高層和地下發展，增加了特大火災的潛在危險。北京城區至今已擁有高層建築400棟以上。其中三分之一左右是集辦公、住宿、商貿、餐飲、娛樂等功能於一身的大型綜合性公共建築。大量人員流動分佈於一個封閉的立體空間，用火用電用氣，加上大量可燃物，起火因素十分複雜，一旦起火又極快蔓延形成大火。人員難以疏散至地面而造成群死群傷，因此高層建築和地下建築防火安全是全世界關注的重大難題。
　　（7）城市空氣污染公害
　　從全球看，最典型的城市空氣公害之災為1952年12月發生的英國倫敦事件。英國倫敦，由於化石燃料無節制燃燒，空氣中充滿了大量的CO，CO2，SO2，NO2，NO，PM10。（顆粒度的直徑小於10微米的空氣懸浮物），造成4O00餘人死於非命。英國的研究還表明，城市中呼吸疾病、慢性支氣管炎等是由空氣污染程度增加而造成的。1966年感恩節的這一天，美國紐約的煙霧濃度很大，人們普遍有咳嗽、痰量增多、有喘不過氣來的感覺。醫院就診病人劇增，眼睛受刺激的病人也有增多。紐約市的另一項關於該城市空氣污染、死亡率和氣候流行病學關係的研究還表明，當該市空氣中SO2濃度大於0.4×10-6時，每天就要多死亡10∼20人。城市污染空氣的來源，主要來自城市近郊的燃煤發電廠、遍及城市各處的大大小小的燃油機動車輛、城市立體化發展帶來的空間效應等。我國是一個以燃煤為主獲得能源的國家（70％的電來自燃煤電廠），據調查，我國大多數燃煤電廠遍佈於各大、中城市的近郊。燃煤電廠的燃煤中平均含硫量為1％∼2％，個別高達5％∼7％。1990年，燃煤電廠排放的SO2為150×10的6次方噸。全國互年排泄出煙灰63.2×10的6次方噸。此外，隨著經濟的快速發展，我國各大城市的機動車輛數量的增速一城市綠地面積的擴展一城市立體交通網絡構築一城市興建高樓關係的發展比例嚴重失調。北京、上海、廣州、重慶等大城市年機動車增加量，立體交叉、高架路、橋、高樓增加量與城市年綠地增加量的比例並沒有相應同步發展。世界衛生組織已將北京的城市空氣質量視為「不可接受」。
　　（8）城市高技術事故
　　高技術是一把雙刃劍，在為人類造福的同時也投入了深重的陰影。切爾諾貝利核電站的洩漏事故就是一起使世界震驚的重大工業事故：1986年4月25—26日1時23分，核電站進行試驗計劃停止第四極組工作時，反應堆的功率突然加大，排出大量蒸汽，隨之發生反應生成氫，進而引發爆炸，毀壞了反應堆，並釋放出碘、銫等大量放射性物質，造成了舉世聞名的核洩漏事故。事故發生後短期內造成31人死亡，203人患放射性疾病，方圓30公里內的2萬人受到放射照射危害，預計至2006年將由此造成75000人死亡，事故造成經濟損失13億美元以上。這次事故還造成北歐的瑞典、芬蘭。丹麥、挪威等國家的放射性物質含量急劇增加，其中芬蘭超過正常標準10倍，瑞典空氣中的碘和格含量增大5∼10倍。應該注意，城市高技術事故災害更泛指大量非常規核隱患致災問題。
　　1）用每台普通的采暖鍋每年要燃燒掉6000噸煤。煤和其他天然物質一樣，含有鈾、鈦、鐳、氧等天然放射性核素，以及CO2、SO2、NOx。煤燃燒時，飛灰、煙霧直經煙道排泄，在城市的上空徘徊；煤渣則在城市的周邊地區堆積如山，侵佔土地。一方面中國是一個煤資源大國，用煤發電的大國（煤電佔全國總發電量的70％以上）；另一方面中國的煤平均熱量值低，灰分、含硫量高，經燃燒後，放射性核素部分殘留在煤的煙灰中。如果煤的灰中的核素是可溶性的，則人類骨骼是受影響幾率最大的器官。由於我國煤中的天然放射性核素含量較國外燃煤高，煙氣過濾效率低，耗煤量高，估計排泄的放射性對城鄉居民造成的集體劑量約與聯合國原子輻射效應科學委員會1998年報告書中的典型值相比，高出約1—2個數量級。
　　2）工業自動化、醫療診斷設備、煙霧報警器、輻射滅菌等技術已被城市裡的工廠、醫院、科研院校的實驗室等廣泛使用，為人類的發展和健康作出重要貢獻。然而上述設備中的放射同位素源的正確使用、保管、運輸、維護、報廢、退役不當，就有可能成為城市的又一種獨特的潛伏災害。墨西哥某城發生一起丟失放射源事故，失主無意，而致使全家5人受輻照達4個月之久，其中4人（除父親倖免外，小孩。祖母、母親及妊娠6個月的胎兒）在7個月中先後死亡。前蘇聯某醫院一男性在修理X光機時，違反操作規程，頭部受到照射，結果眼珠被摘除，並且顱內組織壞死，進行了切除手術。1992年我國山西某市，有人誤將一活度為4×10的11次方Bq的鈷放射源拾回家中，結果3人受輻照而死亡。80年代我國牡丹江及對年代河南先後發生放射源丟失、被盜等意外事故，發生傷害人群事件。1969年，首都北京發生了誤將來歷不明的含3.7×10的10次方Bq的60Co放射物澆注在鋼筋混凝土塑像建築底基內的嚴重事故，造成集體傷害。
　　3）意外的和人為的核事件也時有發生，其對城市造成的災害更大。據核工業部門近期在我國東部某特大城市開展檢查工作時發現，該市某化肥廠的進口原料堆料場是一個鈾含量高達120×10-6，佔地面積為1600平方米的潛在核輻射污染源，成為該城市的一個新的災害源。
　　（9）城市生命線系統事故
　　最嚴重的是生命線系統脆弱：現代化的基礎設施是現代化城市的基礎，是防災減災的必備條件，是大城市重新恢復青春活力的根本保證。但是，以交通為例，我國有近三分之一的城市人均道路面積僅2平方米／人，比發達國家低10倍以上，路上車擠車，人擠車狀況給搶險、救災帶來很大的困難。如城市水氣熱三大系統的安全運行十分重要，否則它們都將成為城市的「定時炸彈」。據北京公用局統計：占壓熱力設施934處，占壓燃氣設施807處，占壓自來水設施1840處，因占壓水氣熱管線使本已脆弱的城市公用管線更是雪上加霜。1998年8月6日發生在崇文區東城根2號院因違章房屋長期占壓，使600毫米自來水管線破裂，造成幾十戶居民被淹的城市災害性事故，使成片居民斷水，擾亂了城市的正常活動。管網資料不全事故頻發，1967年復興門地鐵施工切斷電纜，中斷對外廣播10個多小時，1984年9月24日土城工地鑽探切斷專用電話線，嚴重影響了國慶閱兵準備。北京市電網中30％主變壓器屬應淘汰產品，80％的開關櫃應予改造。熱力管線和煤氣管道運行20年以上的分別占60％和27％，1960年建成向中南海和人民大會堂送氣的中壓煤管已嚴重腐蝕，多處接口漏氣。全市使用30年以上的自來水管長度占30％，甚至還有清末修建的。1993年5月白雲觀地下水管爆裂。居民區水害損失近千萬元。1990年以來25毫米以上自來水管和煤氣、熱力管線洩漏事故達2500起。
　　近年來，城市易燃易爆危險品火災事故不少。居民燃氣用戶爆燃致死致傷，生產裝置爆炸起火事故都時有發生，特別是1997年連續發生三起嚴重事件，足以引起我們高度的警惕（5月15日首鋼精苯車間三個苯車間三個苯罐起火；6月27日東方化工廠油品罐區特大爆炸火災；7月14日北京化工廠油槽車爆燃事故）。按照國家關於「消防車應在接警後五分鐘內到達責任區邊緣」的標準規定，北京市城市發展規劃要求全市消防隊站數在2000年應達到87個，2010年達到147個。而目前實際情況是只有40個，其中有4個是建在山上的山林消防隊。二環路內只有6個，比建國初期還少兩個。消防隊伍的裝備狀況也存在較大差距。總體講，反映出大城市防備災害之差距。對城市生命線系統，應系統完善並加強防災能力建設。防災救援是一項「為納稅人服務」的社會公共事業，在全世界各國都是這樣的，政府每年從稅收中提取一定比例資金，由社會求援隊伍免費為社會服務。當前應予關注城市各系統的救險任務。事實上，城市生命線應包括交通事故、通訊事故及供電可靠性問題。現以北京供電電網為例：
　　北京地區1997年最大負荷為468.2kw（夏季），社會用電量264.104億kwh。北京地區發電力僅為地區用電負荷的30％，因此北京的電力大部分由外地區供應。地區供電網架結構：主要通過昌平、房山、安定50OkV變電站經200kV雙環網向市區供電。市電主要由110kV及10kV、380kV配電向用戶供電。電網結構不合理，特別是市區，建設投資大，拆遷難度大，長期以來沒有220kV電源點，形成既不能滿足用電需要，又存在大量事故隱患的狀況。在華北電管實施「9511」工程後，缺電現象相對緩解的情況下，出現有電送不出和用不上的狀況，特別是1997年、1998年、1999年夏季天氣長時間炎熱狀況下，空調用電負荷猛增，大量變壓器過負荷，配電變壓器及其元件由於長時間過載而燒燬、斷電，被迫又拉路限電，給社會生產生活帶來極大的影響，同時電力事故也增多。在供電事故中首先應關注整個城市大面積斷電事故。世界上有許多大城市如美國紐約及西部地區，日本東京、馬來西亞、新西蘭奧克蘭市都曾發生過大停電事故。這些城市事故是主要由於外力引發加上電力網絡結構不盡合理，以及設備老化等原因造成整個電網失穩、垮臺。
　　（10）城市園林蟲災
　　長期以來，我國城市由於三廢造成對城市河流、大氣的污染受到各級政府的高度重視，治理工作取得了很大的成效。但是，化學農藥已成為當今我國城市中的重要污染物卻未能引起注意。分析其原因，主要有以下三個方面：
　　1）投放量大：正當病蟲害綜合防治技術在國內外普遍提倡和推廣，以盡量降低化學農藥對環境污染的同時，我國園林系統為防治害蟲的化學農藥投放量卻十分驚人。如自1989年以來，北京、上海防治園林植物病蟲害每年農藥用量均超過100噸。其中北京每年有機磷農藥占69.7％，生物農藥不足1％。天津市和平區從1983—1986年平均每年有機磷農藥的消耗量為6噸左右，相當於每平方公里面積上噴灑稀釋後的有毒藥液420噸。江蘇南通、四川綿陽等這樣的中小城市園林每年使用農藥也高達7∼8噸。
　　2）農藥施用技術水平低：這是農藥施用的一個通病。園林系統每年有90％以上的農藥用高壓噴霧。將這些化學農藥噴灑在市民集中工作、學習和生活居住區以及行道樹、公園的綠色植物上。這種單一、粗放的噴霧施用方法，噴灑在蟲體及植物上的藥劑常常不足10％（其中真正起到防治效果的不足2％），其餘90％左右的藥液流失到地面或揮發到空氣中，導致整個城市空間農藥瀰漫，嚴重地污染了城市環境，破壞了本來就很脆弱的城市生態系統，殺傷了大量天敵，害蟲抗藥性明顯增強，造成了害蟲越治越多，農藥越用越濃的惡性循環。
　　3）農藥污染直接危害人體健康：由於高樓林立，街道縱橫，城市中靜風率一般年均高達30％∼50％，因而大氣污染係數大，稀釋能力弱。現代有機合成農藥不僅具有較高的揮發度，且多為高度脂溶性品種。據有關資料報道，用1000倍的氧化樂果噴霧，經46小時後測定，大氣中的氧化樂果含量仍達97毫克／立方米，可想長期生活在這樣的環境中，對人體健康不能說沒有影響。農藥除了從呼吸道和消化道進入人體外，還能從健康皮膚侵入機體。城市防治園林害蟲噴灑農藥時間主要集中在春夏至仲秋之間，由於氣候炎熱，市民身體裸露部分較多，外出活動頻繁，因此時時刻刻都有微量農藥經呼吸道和皮膚潛人體內。研究表明，農藥的急性毒性和亞急性毒性通過加強管理和採取安全措施，是可以避免的。

　　　　　　　　　　　 5.2　中國城市減災問題分析

　　（1）中國城市減災面臨的管理缺陷
　　「三分建設，七分管理」。城市管理對城市運轉的保證作用、動力作用，已日益為人們所認識。但是，何謂「城市管理」，人們的認識卻不完全一致。有的將城市管理局限於對某個城市問題，如人口規模、住宅、環境污染等問題的管理；有的「見物不見人」，將城市管理主體局限於對城市管理目標的正確確定、管理方法的科學選擇、管理質量的有效提高，進而影響到城市的正常運轉。因此，科學的界定城市管理的涵義，對於調動城市管理主體的積極性，提高城市管理水平，發揮城市管理的龍頭作用，以確保城市長期健康發展，無疑具有重要的意義。城市是社會生產力發展的產物，是複雜的多因素綜合體，是經過幾十年、幾百年，以至上千年人們不斷努力而構築成的開放性大系統。所謂城市減災管理是城市管理的一個方面，它是以城市為對象的、對城市的運轉和發展所進行的控制行為，其本質是綜合管理和治理。它包括社會減災管理市政管理和減災經濟管理。這三者構成了完整的城市減災管理對象。
　　災害管理在減災事業中有著非常重要的作用，它可以動員各方面的力量，協調各方面的因素，使之各司其職，各盡其能，互補互助，從總體上提高減災效益。災害管理是這樣一種技術及行為，它通過法律的、行政的、文化的、經濟制約的或其他有關的手段，來控制、約束人們對於災害的反應，用以協調有關減災的各個區域及部門，改善並影響公眾及社會群體的減災觀念及文化素質，規劃並調整減災事業的發展目標並參與減災預案決策等。中國城市專門減災的內容雖可追溯到本世紀20∼30年代，但真正起步則是近20年的事，然而必須看到，災害管理雖有成績，但與發達國家相比差距很大。主要的缺陷是：１減災管理的物質準備不足。如交通、信息、能源等現代減災過程中的物質流，但事實上城市缺乏緊急救災搶險期的交通管制，缺乏防災專用信息網建設，最佳整體運行的能源系統也未考慮應急狀態條件；２由於減災立法的不全面，導致減災重要決策及其執行管理不到位，公眾對於大災破壞力的恐懼感，往往導致迄今正常的城市「災害國情教育」開展不下去；３減災管理中的經濟作用機制尚未理順，因為減災過程既是財力的消耗過程，同時又是財力的再創造過程；４綜合減災管理機構亟待建設，迄今分別獨立的單災種管理機構不僅作用機制重複造成浪費，同時也會因為缺少統一管理而造成混亂，城市減災是綜合減災，所以綜合性的協調與控制是減災管理的希望走向；５城市科技減災亟待加強，科技減災管理系統要避免建造不利於災害發生的人工環境，如抗災（通過建築物設防而避免其在大災時倒塌破壞）、防災優化（城市綜合防災體系的設計與建造）、人的行為失誤致災管理（通過立法管理、減災文化教育等途徑）。
　　總之，城市綜合減災管理要求凡對城市運轉中出的一系列問題，不能採取單打一的辦法，不能只依靠某個部門去管理，而應從城市整體人手，長遠著眼，從多個層次、多個部門的結合上，採取綜合管理和治理的方法，這樣才能取得事半功倍的效果。城市減災管理的綜合性要求正確處理專業管理和綜合管理的關係；城市管理體制要科學合理，體現「小政府、大社會、精幹高效」的原則；在管理主體的發動上，既要注意調動各級政府的積極性，又要注意調動廣大市民的積極性；管理方法的選擇上，要注意運用多種手段的綜合使用，行政、經濟、法律、咨詢、宣傳教育等方法多管齊下，在這方面我們的任務還十分艱巨。
　　（2）中國城市減災可持續發展應持的觀點
　　對城市可持續發展規劃強調能力建設，即：１城市區域空間的正確劃分；２確定區域可持續發展的戰略目標；３制定區域可持續經濟發展評價指標體系；４進行城市區域發展潛力的評估；５開展城市與城市間重大自然與人工項目的專門評估，尤其關注自然改造工程的生態平衡及致災因素研究；５進行城市區域詳細規劃設計；１估計城市區域可持續發展的綜合效益；３建立城市可持續發展的預警監控系統等。1998年國務院批准的中國減災規劃研究，從宏觀戰略高度提出了中國國家減災目標與戰略，其要點是：
　　國家減災目標：減輕自然災害造成的損失。人員傷亡及對國民經濟和社會發展的影響；制定國家和重點地區的綜合減災規劃，增加投入，並部署實施；建立國家綜合減災管理與協調機構，改善災害管理體系；建立國家和重點地區的災害監測、預警與通訊系統，提高災害應急能力；建立國家和重點地區自然災害綜合分析、評估系統；改善、提高災害信息收集、處理、傳遞能力；完善國家、地方和行業自然災害數據庫的建設。
　　國家減災戰略：中國國家減災戰略的基本指導思想是：充分考慮中國的國情，從維護經濟與社會持續穩定發展出發，最大限度地減輕自然災害損失和人員傷亡；增加減災投入，加強政府對減災的綜合調控能力，並從組織上和財力上予以保證；以對國民經濟和社會發展有重大影響的地區和將會造成嚴重損失的災害為對象，建設一批重點項目和減災綜合示範項目；依靠現代科學技術減災；進一步普及災害教育和擴大減災宣傳。
　　《中國減災規劃》提出中國城市化減災管理行動應體現在如下方面：１中國減災規劃的制定，標誌著中國社會和經濟發展規劃中開出了「減災」這一重要「窗口」。對城市減災而言，哪些災種最重，哪些地方災情最重，哪些領域最欠安全，哪些工程應首先啟動，而哪些項目又是可以緩些建設的。其要點是：逐步提高工業基地、高風險區域城鎮、基礎設施和高風險源的抗災設施建設，增強企業防災能力，建立企業安全生產保障系統，確保工業與工程建設安全度。到2010年，完成全國各級城鎮的減災規劃，進一步提高減災設防標準，完善各類企業的防災體系，基本控制因災造成的次生災害。２必須研討市場經濟條件下的防災減災對策。防災減災對城市工程發展無疑非常重要，但明確市場經濟條件下的對策則為有效實施提供幫助，經濟建設與防災應相輔相成。從根本上歸納有幾個管理點：其一，災害的破壞性和頻發性使防災工程具有社會效益和經濟效益的巨大性和長期性；其二，災害的突發性不僅要求防災工作必須具備超前性，更帶來其經濟效益的隱形和滯後性；其三，災害本身的不確定性及減災的非盈利性、災害的社會性和區域性帶來防災的公益性和協同性，而所有這些在一定程度上為防災減災在人力與人力、資金與投入、示範工程等方面形成障礙。可持續發展問題作為世紀末人類社會最為關注的話題之一，已成為世界各國邁向新世紀的行動綱領，也是我國現代化建設的一項重大戰略。安全是人類生存和發展的基本需要之一，資源是人類生存的基礎，環境是人類賴以生存的條件，安全生存環境對社會經濟的可持續發展有著極其重要的作用。運用安全科學，控制技術災害，減少對環境資源破壞，保證人類安全健康，對促進社會經濟的可持續發展有重要意義。目前人類所關注的社區安全、城市安全、小康安全都是這種層次上的關鍵詞。

　　　　　　　　　　　5.3　城市減災規劃及應急預案

　　城市綜合減災作為準軍事行動就要借鑒並應用「預警與應急」的管理模式。通常意義上的城市綜合管理科技觀是城市政府組織城市管理職能部門根據城市總體發展要求，用行政、經濟、法律等手段，對城市的人流、物質流、信息流進行計劃、指導、控制。監督、調節，以達到預定目標的過程。按聯合國救災署頒發的防災減災指南的要求，應急預警指「大家公認，如果在臨災或可能帶來災害性後果的事件之前及時給出計劃，使一切準備就緒，那麼就可能減輕這些後果的嚴重程度」。鑒於此，提出以下幾方面科學觀點：
　　其一，應確立綜合減災的大安全觀與可持續發展理論。安全意味著不出現人體的生理危害或傷害，並盡量減少事故。人們利用自然資源在勞動環境中為人類創造物質財富的生產勞動過程中，各種潛在危險因素（如粉塵、毒氣、污水等化學有害物質及機械、電力、振動、噪音、輻射等物理因素）時時威脅著人類安全健康。以保障人類安全為宗旨而形成的安全科學就是研究人類生存與發展活動中，外界對人的危害的產生、傳播、作用的機理以及控制危害的理論和方法，以達到保護人類的身心安全與健康、財產免遭損失、環境免遭破壞，提高功效，促進生產，增進效益為目的的一門跨門類、綜合性交叉學科。其研究領域主要包括生產領域（如安全生產及勞動保護）、生存領域（如環境及工業污染與控制）、生活領域（交通安全、消防及家庭安全等）。安全科學以人（人的不安全行為）、機（物的不安全狀態）、環境（環境的不安全條件和氛圍）為其研究對象，研究人、人造物、自然物三者協調發展，使得人不受人造物（如機械、工具、工程等）和自然物（如生態環境、氣象氣候、地質地貌等）變化的侵害，使人機環安全系統有機結合發揮最大效益，滿足安全、經濟、高效的目的。從辯證意義上講，我們有理由說：人類安全是社會經濟可持續發展的基礎，安全減災科學技術將促進社會經濟可持續發展，同時社會經濟可持續發展也必然依賴於安全減災科學技術的保障力。從此種意義上講，「大安全觀」不僅包括傳統的勞動保護內容，更包括現代安全減災科技文化的全部內容，即突出以質量、保險、安全、環保、減災等保障技術為一體的科學精神及世界觀和方法論。「大安全觀」強調綜合減災建設，它著重把握現代安全科學技術的功能轉變；它著重倡導現代高科技系統的可持續發展觀念；它著重構造以安全減災為中心的環保、質量為一體的創新網絡觀念。以國務院批准如今已在全國頒布實施的《質量振興綱要》為例，它絕不是僅就質量論質量，而是站在社會穩定、經濟大安全的角度去促進質量發展，質量的安全性重在強調社會質量監督作用，倡導一種國家安全戰略。再如中國是國際上第一個編製《21世紀議程》的國家，在國際上樹立了很好的形象。現在的問題是要將城市減災、人為減災、大安全觀等思想及方法納入其中。
　　其二，應將城市減災確立為跨世紀戰略。從全球看，20世紀90年代「國際減災十年」全球行動已近尾聲，作為各個災害頻發的國家及社區，不應該將自己國家的減災防災的希望完全寄托在聯合國會議的新號召上，而應提前制定國家減災規劃並建立國家管理常設機構。總體講，21世紀的減災科技與管理應變社團型、臨時性的方式成為政府指導下的職能行為，這才有可能形成一個可持續的安全減災局面，因此城市綜合減災管理機構建設應盡快提到議事日程中；同時要全面編製並實施城市減災科技規劃，使之真正納入國家城市的可持續發展戰略中。
　　其三，增加減災投入以強化城市防災能力建設。未來的減災科學亟待學科化，即從構造大安全的意義上講，它應該再充分並完善。因此，呼籲安全減災學科的大聯合，學會大聯合，管理及體制上的交叉交融，這是邁向21世紀的中國安全減災應抓好的首要大事。建議第九屆全國人民代表大會的資源環境委員會應增加城市減災管理職能，以增強綜合減災能力。
　　其四，盡快組建城市綜合減災管理中心。21世紀城市減災涉及多部門多災種，是更為複雜的社會系統工程，現代的水利、地震、氣象、消防、衛生、勞動安全、民政及其他有關部門雖然都承擔了災害監測、預測、災情報告及減災的業務工作，但都不能代替總體的城市綜合減災管理，更無從體現科技減災的思路，所以應借鑒國外經驗，盡快發展完善集管理與科技為一身的城市綜合減災中心。
　　

　　其五，防災工程示範：以唐山市抗震防災園林規劃為例。
　　（1）城市綠地系統規劃建設的抗震思路
　　地震這種自然災害對人類來講仍是不可抗拒的，至少在目前我們應盡可能做好被動防災工作。通過綠地建設來減輕地震災害或避災，從唐山大地震實踐看是有現實意義的。因此，在做一個城市的綠地系統規劃建設時，應當把避震救災（也包括其他自然災害在內）做為搞好城市綠地系統規劃建設的一個重要原則。因為哪一個城市也不能保證永遠不會發生地震或其他自然災害。
　　1）適當提高各類綠地規劃建設指標。一個城市只有具備相當面積的綠地，才能為抗震救災提供基本條件，尤其區級以上的公共綠地面積最好2公頃以上，市級公園面積依城市規模可定在10∼30公頃以上。其他各類綠地如單位附屬綠地、防護綠地、生產綠地是必不可少的。絕大多數地震發生時間、地點無法準確預測，人們滯留地方很分散，因此各處綠地從避雷抗震角度就都有了用武之地。
　　2）居住區專用綠地（此名稱區別了公共綠地）更是必不可少。現代居住區人口密度大、高度集中，樓房林立。如果沒有一定面積（人均1平方米以上）綠地，一旦發生地震等自然災害，人們就不知去何處避災。有了小區專用綠地，居民可應付突發災害就近避害，同時提高了居民之間的自救能力，爭取到時間，就是贏得了生命。
　　3）各類綠地佈局一定要分佈均勻。公共綠地中的市、區級及居住小區內專用綠地，是充分發揮綠地抗震救災功能的一個重要條件。否則儘管各類公共綠地指標很高（遠水不解近渴），也不能有效發揮其避震自救的功能。小區專用綠地服務半徑以100米以內為好，區級綠地服務半徑以500米以內為好。綠地分佈均勻，位置適中，服務半徑適宜，一旦發生地震，人們可迅速疏散到綠地，同樣能為避震抗震爭得了時間。
　　4）水是生存必不可少的物質。人們時刻不能離開水，區級以上綠地都應規劃一定面積的水面，這既是園林造景的需要，也是抗震自救的需要。公園中最好修建備用井，發生災害時，為人們提供生活飲用水。
　　（2）1976年唐山大地震後城市園林綠化的作用回顧
　　1）安全疏散地震災民
　　大地震後，各類建築幾近全部倒塌，大小餘震不斷發生，能加重破壞的大餘震在當天就發生了兩次。這兩次強餘震不僅使各種建築受到進一步損害，也增加人員的傷亡。所以大地震發生後迅速地將居民從震壞的建築物中疏散到空曠地，可有效地減少人員的傷亡。在城市綠地中，建築物少而低矮，綠化面積大，是人們避震的理想場所。據粗略統計，僅鳳凰山公園、人民公園、大城山公園部分地區（總面積約50餘公頃），就疏散了災民1萬人以上。由於震前公園分佈不均勻，服務半徑小，實際疏散的災民只是到三個公園附近的小廣場、學校操場、街頭小空地避震。由於這次大地震的突然發生，人們沒有任何準備，更沒有形成有組織、有系統的疏散，公園中疏散的人口遠沒有達到飽和狀態，因此，綠地的疏散人口作用沒有得到充分發揮。
　　2）作為臨時掩埋震亡人員的場所
　　大地震發生後，道路堵塞，交通中斷，時值盛夏酷暑，氣候炎熱，大量震亡人員的遺體如不及時處理會造成高度腐爛，導致各種疾病的發生和蔓延。在倒塌建築物現場及附近硬化路面、廣場不宜臨時掩埋，而綠地就成了處理遺體的良好場所。人民公園就臨時掩埋了附近西工人新村1∼6街近千具震亡人員的遺體，等到人們生活基本平穩後，市政府統一對各處臨時掩埋的遺體進行了清理、消毒和集中掩埋。
　　3）解決災民的居住生活問題
　　唐山市震前的民用建築多為石炭焦渣屋頂、石牆（少量磚牆）、四梁八柱承重的平房和少量三層以下的磚混結構住宅樓，抗震性能差。房屋倒塌後災民可以較短時間內進行適當清理，並在原地建起防震棚和簡易房。部分災民由於原地塌陷，地震廢墟多和人口傷亡多，無力清理。園林系統職工在三個公園內共搭建了簡易住房670戶，災民在公園中居住幾年至十年，分別於1984年至1985年遷出。唯一的6公頃東工人新村居住區的區級綠地全部被災民搭起了簡易房。地震後一周內，全市斷水，公園內游泳池和人工湖中的水成為附近居民的唯一水源。北寺公園內的一眼廢井中的水，為附近居民供水一個月之久，解決了災民暫時水源的困難。綠地內的各種落葉喬木，大街小巷及各單位庭院綠化的樹木，為災民搭棚避震提供了部分材料，解決了燃眉之急，綠地中樹木枯枝、少量灌木成為災民臨時的燃料。
　　4）作為研究地震的遺址
　　地震造成了地表的斷裂移動，明顯的標誌之一是行道樹的錯位，成為研究地震的重要資料。唐山市岳各莊路東口行道樹被地裂縫錯開；吉祥路與復興路交匯處錯位明顯，水平移動1.1米，樂亭縣趙灘公路地裂縫把行道樹錯開1『2米，吉祥路行道樹錯位已作為地震七個遺址之一而被保留下來。

　　　　　　　　　　　5.4　中國城市減災的能力建設

　　（1）中國減災規劃與城市減災能力建設
　　《中國減災規劃》明確了減災工作的主要任務是：按照國民經濟和社會發展總任務、總方針，圍繞國民經濟和社會發展總體規劃，加速減災的工程和非工程建設，完善減災運行機制，提高我國減災工作整體水平，推進減災事業的全面發展。為完成減災工作的主要任務，需要採取的措施是：
　　其一，進一步確立減災在保障國民經濟和社會可持續發展中的基本地位。各級政府必須高度重視減災工作，將其納入國民經濟和社會發展規劃，結合本地實際，制定減災規劃和災害應急預案，並採取切實有效的措施，積極推進減災工作。
　　其二，明確減災工作的重點，要把大中城市，對國家和社會發展具有全局性、關鍵性作用的骨幹工程，以及影響全國或較大區域的災害作為減災工作的重點，集中力量，減少災害損失，減輕災害對經濟的影響。
　　其三，逐步完善國家減災管理機制。國務院減災協調機構要提高減災綜合協調能力。國務院各職能部門要各負其責，密切配合、搞好協作，切實做好減災工作。明確中央與地方的責任，實行災害分級管理，逐步形成完善的減災管理體制。
　　其四，充分利用現代科學技術，提高國家綜合減災能力。特別要加強對重大災害的監測和預警，提高災害信息採集和快速處理水平，做好災害評估工作。建立減災信息的共享機制；完善救災物資儲備制度，進一步加強綜合減災研究，提高抵禦災害的應急能力。
　　其五，加強減災法制建設。積極開展減災立法的研究工作，健全和完善減災法律法規體系，使減災工作進一步規範化和制度化。
　　其六，拓寬資金來源渠道，增加減災投入。各級政府的減災投入要與國民經濟和社會發展相協調，並隨著國力的不增強而相應增加；企業要加強並積極參與當地減災建設；充分發揮保險對災害損失的補償作用等。
　　建設部《建築技術政策綱要》作為振興建築業、促進建築技術進步的宏觀指導性文件，確定我國1996∼2010年十五年的建築科學技術的發展方向。技術路線和重大技術措施。《綱要》第六方面「提高建築的綜合防災能力」中指出：要根據各地不同災種的風險程度和建（構）物重要性等級提出管理的設防標準；要在建築規劃設計時充分把握災情背景；嚴格按照需求、防風標準及技術規範，推廣有效防災設計技術；城市尤應加強大型公建防火安全設計；重視城市地下空間建築的防災規劃設計；大力發展信息技術，將防災管理提高到動態的。網絡化、智能化水平。我們認為，這是提高城市防災能力的不可缺少重要內容，具體講它們都汲及防災工程學問題。防災工程學指運用工程技術和有關基本科學的原理和方法防治災害的學科。在防災工程中，國內外日益重視運用運籌學科學管理方法進行災害系統工程及綜合減災防治研究，以求安全少災的最大社會及經濟效益。應該說，在防災工程學中可分的學科更多，如城市減災工程、城市生命線防災工程、城市建築綜合防災工程等。實踐證明，當前在城市防災問題上有一系列決策性問題應予以解決，即：
　　其一，災害防治觀念要更新。消極防災，等於受災。積極主動防災的體現是：１實行災害研究的先導性、指令性、實用性和預見性；２要有宏觀防治與具體防治相結合的部署原則；３要建立和完善災害防治體制，災害防治是一個典型的理論聯繫實踐的問題，沒有正確的理論指導和科學方法，盲目防治，只會大量浪費人力、物力和財力等。
　　其二，宏觀防治與具體防治相結合。１環境、災害信息的綜合處理，如國家災害防禦部門應建立現代化信息網絡；２建立災害宏觀研究管理機構，其職能是使研究在先導性。指令性、實用性和預見性方面開創新局面；３災害宏觀研究要分塊抽調力量，集中進行研究，目的旨在提高效率；４宏觀防治決策的科學性、實用性和法規性等。
　　其三，災害防治的法制保障。災害是自然環境因素包括人類活動在內的綜合作用的產物。災害防治強調要把經費投入納入國家預算，重在提高決策者的防災意識。
　　其四，節省防災減災投資的主要思路。１應用投入產出理論、風險效益和決策分析方法，研究工程結構和設施防災減災的合理設計標準；２由於技術經濟性比較的緣故，不能開始就採取頂級防災措施，一般宜在項目產生效益及作用後再增強其承載能力和災害條件下的安全度水平；３大力發展經濟高效及至多功能的防災減災措施，以減少防災的附加建設費用；４在防災工程建設中堅持以「示範工程」開路的原則，引進國外先進科技和高新技術，力爭通過二次開發轉化為可用於其他能產生直接經濟效益的領域，以形成良性循環；５開展建設項目全壽命週期分析，應用工程可靠性及事故分析技術，研究老化、腐蝕、疲勞、蛻變和性能蛻化的損傷機理，以尋找剩餘壽命及防減災能力評價的有效方法。
　　（2）推廣防災減災高新技術
　　目前，世界各國有關減輕地震災害的科學工作者所進行的研究工作主要有以下三方面：一是抑震。就是從研究發生地震的根源著手，使地震盡量不發生或使它逐步地釋放出能量。目前，在這方面還沒有突破性的進展。長遠地看，也難以達到預想的效果。二是地震預報。這個方面雖然取得了不少的可喜成績，但就整體而言仍處於研究的初級階段。震源位置，地震發生時間，地震等級均難以預報準確，最終還是造成極大損失。即使預報準確，也難免建築物不倒塌。三是抗震防災。通過工程和技術措施，保證地震時建築和工程設施不遭受破壞或破壞較輕，以達到從根本上減輕和避免地震災害的目的。
　　以依靠結構本身的強度和延性來抵抗地震作用為抗震設計理論基礎的研究，主要是採取加強建築物的整體性，加大空間剛度，高置剪力牆、圈梁、結構柱，改善支撐體系，改進節點構造，提高建築材料的強度、延性等措施。隔震是建築結構抗震防災的另一種科學的選擇，已引起世界許多國家的關注，它包括基礎隔震和層間隔震。基礎隔震是在建築物與基礎之間設計一層具有足夠可靠性的「隔震系統」，控制地面運動向上部結構傳遞，使得上部結構處於彈性狀態，以達到抗震目的。層間隔震即是在原有建築物與上部所設質量塊（加層、隔熱層及水箱等）之間加裝「隔震系統」，利用上部質量來有效地控制下部建築物結構的地震反應，以達抗震目的。基礎隔震與層間隔震均離不開性能優良的隔震裝置。
　　隔震作為建築物抗震的一項措施來說，早在古代就已使用，儘管不如現在這樣系統、先進。例如紫禁城地下的「煮過的糯米拌石灰」，又如日本的「橫豎交錯的多層圓木」等都是所謂的隔震裝置。近代大規模使用隔震裝置是在橋樑建設方面。在20世紀60年代之前，幾乎全部橋樑支座都是鋼支座。隨著化學工業的發展，出現了橡膠支座、聚四氯乙烯板的平面滑動支座、球型支座及盆式橡膠支座，並相繼得到廣泛的應用。目前新建的公路橋樑，幾乎百分之百地使用板式橡膠支座和盆式支座，跨度在32米以上的鐵路□橋幾乎全部採用盆式橡膠支座。當今我國橋樑文座的加工水平已達到並接近國際先進水平。在上海南浦和楊浦大橋的引橋上均採用最先進的盆式橡膠支座。我國自60—70年代隔震裝置才開始被著手研究，並正式用於建築物的隔震、減震上，80年代至今逐步形成抗震方面的熱點，一方面加強各種隔震裝置的研製開發；另一方面研究如何將隔震裝置有效地應用到抗震工程上。
　　隔震裝置系統由隔震器、阻尼器、地基微震動與風反應控制等部分組成，作為系統必須具備各方面的功能，必要時還要設置安全保險構造，且成本要低。隔震器的作用是一方面支承建築物全部重量；另一方面應有相當的變形能力和良好的恢復力。阻尼器的作用是吸收地震能，抑制地震波中長週期成分可能給僅有隔震器的建築物帶來大的變位，並且在地震終了時幫助隔震器迅速恢復到原位。設置地基微震動與風反應控制裝置是為了增加隔震系統的早期風度，使建築物在風荷載與地震作用下能夠保持安全。
　　考慮到萬一出現個別隔震器失效情況，需要立即、自動地提供支承以替代失效的隔震器工作，保證建築物仍然處於安全狀態，等待替換新隔震器，可設置安全保險構造。
　　一般的隔震器和阻尼器有：
　　

　　總之，建築結構隔震、減震技術已是當今地震工程研究和實踐中的熱點之一，很多專家將其研究重點從傳統的依靠結構本身的強度和延性來抵抗地震作用，轉向設置隔震、減震機構來消耗地震能量的主要原因有二點：１人們已不滿足「小震不壞，設防烈度不修，大震不倒」的設計思想，渴望使結構具有更高的抗震安全可靠度，在強烈地震中不發生較嚴重的損傷。２由於強震地面運動因有的複雜性和預測工作的高難度，使人們逐漸認識到在結構抗震設計中，以人為確定的地面運動強度和譜特性為設防目標的傳統抗震設計方法，包含著由於地面運動不確定性可能引的風險，為了降低這種風險，除了應加強地震研究以外，更為現實的途徑是使結構具有抗禦不同地面運動特性的能力，使類似於共振的現象在地震中不可能出現。
　　建築結構採用隔震、減震技術的抗震方法有以下特點：
　　1）由於隔震、減震裝置的承重構件與承受水平地震的構件分開，使承重構件受到較小的水平力，避免其在強地震作用下進入塑性狀態，從而可靠地提高了地震作用下結構的安全度和可靠度。
　　2）隔震方法能夠較為準確地控制傳到上部結構的最大地震作用，且受力明顯，從而克服了傳統抗震方法中設計結構構件難以準確地確定其荷載的困難，降低了地震作用的不穩定性。
　　3）隔震方法把結構的變形局限在隔震層上，結構自身的相對變形大大減小，甚至在強震時仍保持在彈性範圍內，可以保護非結構構件（如昂貴裝飾、貴重儀器、設備等）不受地震的損壞，從而適合第三次工業革命對建築的要求。
　　4）隔震、減震裝置即使震後產生較大的永久性變形或損壞，其復位、更換、維修也要比更換、維修結構構件方便、經濟，隔震結構的修復也比修復傳統結構要容易得多。

　　　　　　　　　　5.5城市綜合減災安全風險評估體系

　　現代災害風險分析是對風險區遭受不同強度自然災害的可能性及其可能造成的後果進行定量分析和評估。它涉及到以下三個主要方面：
　　1）致災因子風險分析。在自然災害系統中，災源稱為致災因子。例如，地震、洪水均稱為致災因子。致災因子風險分析的主要任務是，研究給定區域內各種強度的自然災害發生的概率或重現期。
　　2）承害體易損性評價。a）風險區確定：研究一定強度自然災害發生時的受災範圍；b）風險區特性評價：對風險區主要建築物、其他固定設備和建築內部財產，風險區內的人口數量、分佈和經濟發展水平等進行分析和評價；C）抗災性能分析：對風險區的財產進行綜合性能分析。
　　3）災情損失評估。評估風險區內一定時段內可能發生的一系列不同強度的自然災害給風險區造成的可能後果。在國內，通常說的自然災害風險，主要是致災因子（hazaxd）風險，側重於自然系統，因此，在地震工程領域，也叫危險性分析。事實上，致災因子是導致自然災害風險的要素之一，易損性和社會經濟特性決定了是否成災。經濟要素與損失大小關係密切，這方面的工作，國內一直研究得很少。所以，我們傾向於將自然災害風險譯成Risk of natural disaster，這與「國際減災十年」的英文說法International Ten Years for Natural Disaster Reduction相一致。因此，自然災害風險分析應歸結計算出Risk of disaster，而不是Risk ofhazard。這就決定了自然災害風險分析的基本原則是：由各災種的專家提供該區域內自然致災因子發生時、空、強的可能性數值，由防災減災工程師依據致災因子強度，提供人類社會系統各種破壞的可能性數值，由經濟學家和社會學家們依據破壞程度，推測各種損失的可能性數值，最後，由自然災害風險分析人員將三個環節的可能性數值組合起來，給出損失風險。
　　根據國家減災委的部置，在北京市計委的指導下，北京減災協會在1995年上半年組織編寫了《北京市1995—2010年減災規劃綱要》，提出了北京市「九五」和2010年防災減災規劃的基本思路。根據國務院對《北京城市總體規劃（1991年至2010年）》批復的要求，從全國政治文化中心的地位和市情出發，與2000—2010年社會經濟發展的戰略目標相銜接，最大限度地減少災害損失和人員傷亡，保證安全生產，保持社會穩定，保障首都社會經濟的持續發展和現代化城市的建設。
　　１減災與社會經濟發展戰略緊密結合，以防為主。２從國情和市情出發，主要依靠北京市的多渠道投入，同時積極爭取國家對重點減災工程的支持和國際減災技術合作。３根據城鄉一體化的原則，以規劃市區為減災重點設防地區。４充分注意到北京的減災工作對全國和世界的影響，特別注意加強中央領導機關和涉外機構集中地區、人口密集的繁華商業區和集中居民區、重點經濟開發區、重要名勝古跡、科技文化設施以及城市生命線系統的防災保障。５減災總體規劃與行業減災規模結合，減災重點工程優先項目與示範項目、示範區建設相結合，工程項目與非工程項目相結合。３體現科技是第一生產力，減災首先要依靠科技的思想。
　　根據對城市災害指標體系建立的上述總體思路，我們將評價指標集劃分為城市災害危險性評價指標子集、城市易損性評價指標子集和城市承災能力評價指標子集。具體講：
　　其一，城市災害危險性評價指標子集。城市所處的地理位置、地質條件、氣候條件和人為影響程度構成了城市特有的災害環境。不同城市由於災害環境不同，其所可能發生的災害種類和強度都會有所不同；而城市減災管理的直接作用對象是城市災害，只有針對城市實際的災害環境，分析各種致災因子，有的放矢地採取管理措施，才能達到減少災害的目的。因此，對城市災害危險性的評價是必要的。這裡需要指出的是，本減災管理評價指標體系中的「災」，主要考慮對我國城市危害較大的地震、洪水、風災和火災。據此，我們選擇了以下的評價指標：
　　a）自然災害綜合危險性評價指標：自然災害綜合分區等級；
　　b）地震災害危險性評價指標：地震基本烈度；
　　C）颱風危險性評價指標：颱風頻次（次／年）；
　　d）洪災危險性評價指標：年平均大暴雨日數（天／年）；
　　e）火災危險性評價指標：火災發生率（次／年·10萬人）。
　　其二，城市易損性評價指標子集。城市易損性是通過對城市規模、發展狀況的評價，來反映城市在遇到災害時可能受到的損失程度。對於一個城市來說，它的規模越大，發達程度越高，一旦發生災害，它所受到的損失就越大。城市的減災管理工作，必須充分考慮城市的規模、地位及建設水平，這樣，才能建立起一個與城市實際發展狀況相適應的減災管理體系。相應地，要能夠全面地評價城市的減災管理工作，就必須考慮城市的易損性評價問題。易損性評價指標包括：
　　a）城市政治狀況評價指標：城市行政級別（按首都、直轄市、省會、地區級城市一般城市分為5級）；
　　b）城市社會狀況評價指標：人口密度（人／平方公里）；
　　C）城市經濟狀況評價指標：經濟密度（每平方公里面積上的國內生產值）；
　　d）城市交通運輸狀況評價指標：城市年貨運量（萬噸）；
　　e）城市建築狀況評價指標：建築密度（每平方公里上的建築面積）；
　　f）城市生命線狀況評價指標：單位面積上的煤氣管道長度；城市全年用電量等。
　　其三，城市承災能力評價指標子集。城市承災能力是指城市對某一種或多種災害的預測、防禦、救護及恢復能力的綜合，反映了城市抗禦災害整體水平。這種能力，直接決定了城市可持續發展的能力。對城市承災能力的評價是本評價指標體系中最主要的組成部分。其評價指標包括：
　　a）城市災害預測能力評價指標
　　●地震預測能力指標：地震台網監控能力；
　　●氣象預報預測指標：風、暴雨、雪等突發天氣事件的出現概率；
　　●火災報警能力指標：119火警線和火警調度專用線達標率。
　　b）城市防災、抗災能力評價指標
　　●防震能力評價指標：建築物防震達標率；
　　●防洪能力評價指標：單位面積上的下水管道長度，城市防洪標準；
　　●防火能力評價指標：工程消防設施達標率，城市消防站佈局達標率；
　　●減災文化教育評價指標：減災知識教育普及率；
　　●減災立法普及指標：減災法規完善率。
　　C）城市救災、恢復能力評價指標
　　●通訊能力評價指標：電話普及率（每百人擁有的電話數）；
　　●交通能力評價指標：道路面積比例（單位面積上的城市實有鋪裝路面積）；
　　●急救醫療能力評價指標：每萬人擁有醫生數；
　　●防災保險能力評價指標：人均承保額。
　　值得指出的是，在城市防災安全對策中不可忽視GIS（地理信息系統）的作用。如城市規劃與抗震設計中，以往的城市震害經驗表明，城市規劃的好壞直接影響著城市的抗震能力。近幾年來，我國利用GIS實現城市的規劃方面有了很大的進展。在城市交通的優化。基本資源（公共服務設施和市政公用設施）配置、城市選址等方面，開發出許多基於GIS的應用系統。這些都為城市綜合抗震能力的提高起了相當大的作用。例如，場地條件對震害有很大的影響，利用GIS的空間分析功能，結合地震危險性分析的成果，可以容易實現城市的佈局優化，從而避開不利的場地。在惡劣場地中尋找「安全島」，GIS的優點更明顯：城市震後應急制度是建立在震害信息，救災人力、物力供應信息的基礎之上的，根據震害分析和救災力量的分佈，利用GIS的網絡分析功能可快速實現資源的分配。由於受經濟能力、科技水平的限制，目前，對城市所有人工設施都進行抗震加固是不可能的，同時，結構易損性隨結構空間上的分佈而變化。因此，在城市規劃的同時，利用地震危險性和危害分析的結果，借助GIS技術可方便地確定優先抗震加固的地域和人工設施。

　　　　　　　　　　　 5.6　城市綜合減災信息系統

　　（1）地理信息系統概述
　　地理信息系統簡稱GIS，是國際上近些年發展起來的一門新興的邊緣科學，它是利用現代計算機圖形和數據庫技術來輸人、存儲。編輯、查詢、分析、顯示和輸出地區圖形和屬性數據的計算機系統。GIS以數字表示景物的空間位置，將數字和圖形結合起來，支持數字思維並與空間思維同時進行，是一種新型的地理綜合思維工具。GIS將圖形、圖像、屬性及專業模型融為一體。既可以提取空間定量信息，又可以將數字分析的結果表達為空間圖形，可以得到許多不能直接觀察到的空間特徵，為空間特徵之間相關的研究提供了一種有力的工具。GIS從其誕生之日起就受到世界各國的重視，許多發達國家投入了大量的人力、物力和財務對GIS技術進行研究、開發和應用。我國的GIS研究和應用起步於80年代初，經歷了準備、起步和初步發展三個階段，目前已在GIS理論、技術、方法、應用模式、地理模型、軟件系統和專家系統的建立等方面取得了重要的進展。
　　地理信息系統應用於地理研究、區域規劃與決策服務，具有以下三個方面的特徵：１具有採集、管理、分析和輸出多種空間信息的能力，具有空間性和動態性；２以區域研究和區域決策為目的，以空間模型方法為手段，具有區域空間分析、多要素綜合分析和動態預測能力，進而產生高層次的決策信息；３由計算機系統支持進行空間宏觀數據管理，並由計算機程序模擬常規的或專門的地理分析方法，作用於空間數據，產生有用信息，完成人類用手工難以完成的任務。計算機支持是GIS的重要特徵，使GIS得以快速、精確、綜合地對複雜的地理系統進行空間定位和過程動態分析。
　　當具有一定專業知識的人員使用GIS時，他所面對的就不單是毫無意義的數據，而是由空間數據組成的現實世界上的一個抽像模型。它比地圖所表達的自然世界模型更為豐富和靈活，它可以按應用的目的觀察這個現實世界模型的各方面的內容，也可以提取這個模型所表達現象的各種空間尺度指標。更為重要的是，它可以將自然發生或思維規劃的過程加在這個數據模型之上，取得對自然過程的分析和預測的信息，用於管理和決策，這就是GIS的深刻內涵。
　　（2）城市消防信息管理及指揮決策
　　城市火災有別於其他災害，它具有突發性、隨機性等特點。一旦發生火災或撲救不及時，就會給人民的生命財產帶來巨大的損失。因此，搞好城市消防工作，始終是各級政府關注的焦點，並在市政建設中佔有重要的地位。國外一些發達國家把GIS、GPS、遙感技術和通訊系統很好地結合起來，建成現代化的防火體系，在城市消防中發揮了很好的作用。我國現階段在應用這些現代技術手段方面還有很大差距，城市消防系統還存在許多不足，主要表現在：
　　１火警電話的處理基本使用人工記錄的方式，效率低、查找複雜，核實火警信號的「真偽」性存在一定困難；
　　２現行的無線通訊網絡其通訊能力、覆蓋範圍、穩定性均不大理想；
　　３消防車輛的調配是通過有線和無線通訊來實施的，準確性、時實性均較差；
　　４火警處理和指揮需要人工查找有關災情資料、地圖等信息，導致反應速度緩慢，延遲戰機，損失巨大。
　　因此，利用現代化的技術手段，來提高城市消防的現代化管理水平，已經迫在眉睫。城市消防部隊的主要工作是防火監督與建築審核；火警的受理與指揮滅火；火因調查與社會宣傳等。這些工作中的80％以上的業務都不同程度地與圖形有關，而消防設施、設備的大部分數據都具有地理屬性。應用GIS可以把這些龐大的地理信息及相關數據存儲計算機中，建成城市消防系統的空間數據庫。必要時可以迅速檢查到有關信息，把各種信息相互疊加、組合加以利用，可有效地參與城市防火的各種業務與研究工作。
　　應指出：城市消防信息的表達、管理和分析等方面，具有空間性、動態性、定量性和綜合等特點。
　　1）空間性：一般來說，城市火災是在空間發生，災害的影響是在空間上分佈的，緊急呼應、撲救和重建也是在一定的空間範圍內進行的。因此空間特性是城市防火研究的重要方面，然而，國內目前實際的研究工作對空間性重視不夠，防災規劃的各類預案由於缺乏空間性，因此可操作性差。當應用GIS參與城市防火的研究工作後，以上問題將會有很大改善。
　　2）動態性：城市消防的進一步發展，要求各種信息、規劃、預案。措施和對策不斷地變化和趨於完善。目前的實際狀況是，我國大多數城市還沒有建立起城市基本信息庫，曾花費了大量人力、物力、財力進行的各種工作，有些是重複的，有些僅以報告、報表形式給出，一則難以使用；二則不能實現動態管理，隨著時間的推移，作用會越來越小。GIS的應用，對於上述情況會有很大的改觀。它可以對數據進行快速更新，結合各種最新的數據和預測模型，真正實現動態管理。
　　3）定量性：在城市消防中經常需要許多定量數據（如位置、長度、面積等），由於空間指標量等和空間匹配的困難，有些數據很難得到。應用GIS可以快速獲取多種空間指標，實現不同空間特徵的匹配，因而能獲得與屬性信息結合得更為密切的測量結果。
　　4）綜合性：城市消防與空間地域、人文景觀密切相關，涉及到城市建設的許多方面，一處起火可以涉及周圍幾個單位及政府的幾個部門。這些非定量的模糊控制，應用GIS中的一些分析手段，可以較好地得到解決。
　　（3）消防減災決策數據
　　在城市消防信息系統中涉及到的數據，種類繁多，建庫的工作量非常大，實際操作時必須統籌考慮，逐步實施。在建立數據庫的過程中，要考慮到實際管理工作的需要和進一步分析其中信息的可用性。大致包括以下內容：
　　1）重要防火單位信息：包括單位名稱、地址、建築物類型、用途、電話、防火等級、危險品存放、所屬消防支隊等；
　　2）消火栓信息：包括口徑、類型、型號、地點、閥井尺寸、管件組成圖、接軟管口規格、方式及數量等；
　　3）閥門信息；包括閥門類型、口徑、型號、旋轉方向、控制管長度、管件組成圖等；
　　4）供水管線信息：包括管材、管徑、長度、接口、鋪設年代、埋深等；
　　5）消防隊信息：包括級別、地址、電話、人員配備、業務職責、保護區範圍、面積、車輛及設備配備的情況等；
　　6）火災檔案信息：包括單位、地址、電話、報警人姓名、電話、火災類型、著火日期、火災調查措施、損失、傷亡等；
　　7）主要醫療救護單位信息：包括名稱、地點、電話、等級、類型、醫護力量、最大接收人數等；
　　8）電話號碼信息庫：包括檢索號、單位、地址、人員職務、電話類型等；
　　9）城市路網信息。
　　這些圖形及屬性信息很好地組織協調在一起，構成了城市消防系統空間數據結構，確保了數據管理中的協調性、靈活性及可擴充性，是城市消防工作的主要依據。

　　　　　　　　 5.7　21世紀中國城市建築防災的六點思路

　　思路一：加快城市災害學學科體系建設
　　從系統科學及學科分類上講，城市災害能否得到科技界的公開確認、主管部門的主動認可和最終納入國家標準學科分類序列，即取得法定的學科地位，是學科創建成功的最重要標誌。這裡我們按學科分類為基礎進行學科分類的原則，將應用「分類體系的學科遵循從理論到應用；從一般到個別；從抽像到具體；從普通到應用；從簡單到複雜；從低級到高級；從宏觀到微觀的排列順序」的學科分類的方法，提出城市災害的基本理論框架。大量研究表明，看起來孤立的城市災害（事故）事件之間，通過「鏈」而緊密聯繫並構成災害系統。城市災害學作為一門學科至少要回答如下問題才不失學科的科學性及創新性，即：１城市防災減災總構想；２城市災害的特點，如危害性、相關性、多樣性、地區性、突發性、群發性、模糊週期性、社會性等；３城市災害的性質；４城市災害致災機理及形成要素；５災害模型論，如模型概念、系統動力學、風險分析、危機控制、層次分析法等；３城市減災工程決策與減災對策分析，如災害預測與災害經濟學等。
　　思路二：加快《城市防災法》的立法研究與實施
　　建立和健全可持續發展觀指導下的《城市防災法》及其體系研究是日益嚴重的城市災情的客觀要求。實現城市綜合減災法制化，是我國城市減災工作尤其需要的。然而，迄今我國城市減災的法學研究尚未起步，若不加強法制建設，減災規劃有形同虛設的危險。筆者認為，這一主題首先應成為各級決策部門，各級人民代表大會關注的重點。減災進入法律調節的領域，是現代社會的產物。減災是一項十分複雜的社會系統工程，為了減輕災害所造成的損失，除了加強災害預報、預防、應急抗災行動和救護工作外，還要用法律手段統一規範人的行為和活動，限制人的不安全行為。減災是全民的事業，必須充分發揮各級政府在減災中的主導作用，組織發動全民投入減災，另外也需要用法律手段調整和協調國家、企事業單位、社會團體及個人在減災工作中的關係，明確各級政府及主管部門在減災工作中的職能、權限、責任和義務，把減災工作納入法制的軌道。雖然我國已先後頒布了一系列有關減災的法律、條例、規定，對促進我國減災事業的發展、保護公民生命財產安全、調整減災活動中各種社會關係等方面，提供了法律保障，但是從總體上看，我國的減災立法還處於相對落後的狀況。我國的減災法規，根據制定機關和法律形式的不同，可以分為不同層次的法規，根據減災法律規範所包括的內容的不同，可以劃分成不同部門的法規。根據具體國情和實際需要，我國的減災法體系應當包括綜合減災基本法、部門減災法、減災行政法規和規章、地方性減災法規四個層次。作為編研《城市防災法》及其立法研究要注意兩點：其一，強化城市防災管理立法體系研究，並落實在程序及細節上，日常出現的城市建設問題並不都與災害有關，而減災又是特殊的應急行為。因此城市建設防災立法的工作應如消，防審查。安全防範審查一樣，開展以城市重大項目風險評估的立法研究。從某種意義上講，呼喚《城市規劃法》修改及《重大建設項目的風險評估導則》立法已勢在必行；其二，強化編研《城市防災法》等立法體系。
　　思路三：加快城市綜合減災機構建設的思路
　　第九屆全國人民代表大會強調精簡機構，但其實質是建立高效務實的國家公務員隊伍。撤消及合併有關管理機構並不意味著不增加新的具有綜合職能的機構，如新組建的國土資源部是由地礦部、土地局、海洋局、測繪局四個單位組建而成的，但它決不是這四家單位簡單的拼揍。合併，而是要通過改革轉變職能，建立適應社會主義市場經濟體制的統一、協調、高效的國土資源管理體制，使國土資源和自然資源中的大部分，從陸地到海洋，從土地到礦產，總的來說實行集中統一的管理。作為國家最主要的資源管理部門，國土資源部承擔著我國主要自然資源的管理職能。從總體上看，它的核心職能是管理。而規劃特別是通過資源調查、評價而制定的規劃，是政府管理資源的重要手段。保護和合理利用自然資源是管理的根本目的。政府管理自然資源最主要的手段是依法行政。自然資源規劃是實現自然資源合理利用和保護的重要手段。構想中的城市減災管理機構，不是為增加新機構，而是在高效、協調的統一系統思路下按新機制將城市抗震、水利、氣象、事故及危險源、交通、消防、急救等防救災機構重新組織起來，形成互補的、快捷運轉的現代化城市必備的應急機構。
　　思路四：加快落實城市總體規劃中的防災減災內容
　　1993年10月6日國務院在批復北京城市總體規劃中強調：「北京是一個重點設防城市，必須逐步建立城市總體防災體系，確保首都安全。」在北京城市總體規劃中除總則外，共涉及18個問題，第十六方面是城市防災。其中：99條為城市防災指導思想，89條為首都人防建設；90條為抗震設防；91條為城市消防；92條為城市防洪；93條為北部及西部山區泥石流災害。應特別注意，從聯合國「國際減災十年」的要求看，迄今相當部分還有待於深入。因為現在的問題是北京尚沒有開展系統性對照總體規劃的減災活動。建議應加強城市建設的宏觀控制，強化規劃管理並開展防災減災規劃執行情況的檢查。
　　思路五：城市綜合減災呼喚城市安全文化
　　安全文化是一種伴隨社會文明、人類進步而勢不可擋的文明洪流，是通過社會遺傳，代代相承，並不斷注入安全物質及精神的安全文化場。其要點是：１安全文化建設合乎國情。安全文化氛圍的建成，是長遠的，也有很多困難。我們要發動每個領域的人從各自的具體的事做起，才能建成這個氛圍。正是因為中國的國情和諸多因素，才使安全文化成為一個為眾多的人所重視的問題，以致成為改變中國人現狀和走向未來的一種新的思路。２建設安全文化要堅持幾個結合。其一，應按國家的實際來搞安全文化，安全文化建設是社會發展到一定程度的事；其二，安全文化與社會主義市場經濟結合起來，這與我國法律法規有關係，應與我國的經濟管理模式結合，要考慮如何把安全文化與安全管理結合起來；其三，安全文化的推進過程中缺乏安全考慮，這些都是中國的實際及國情。３宣傳城市綜合減災意識和風險觀。21世紀初，全國人口的三分之一集居城市，都市和社區的安全、減災和環保問題必須樹立綜合協調的安全減災風險觀。一般地講，城市住區環境包括宏觀的區域自然環境、中觀的城市環境和微觀的住宅環境三大部分。城市住區的減災生態建設和可持續性對策是：第一，給公眾提供安全保障的住區；第二，加強住區的生態規劃及管理；第三，強化綠色居住建築體系的發展及概念的拓展；第四，關注城市地下住宅空間資源的利用及開發；第五，逐步形成住區安全減災產業等；第六，強化加強民國安全文化應急素質教育。「無知將釀成最大的災害」，所以呼喚社會關注減災及其自身平安建設是國家精神文明及科學普及的重要任務之一。
　　思路六：中國城市綜合減災要兼顧戰備觀
　　1999年3月以來空前的「人道主義」災難降臨南聯盟，「科索沃」成了許多人掛在嘴邊的詞。看看電視中硝煙滾滾、遍地殘垣的南聯盟及1999年5月8日北京時間凌晨中國駐南使館被以美國為首的北約導彈擊中的事實，我們會發現，和平的日子竟是這樣脆弱，宣稱「人權至上」的美國是那樣的虛偽。只要有心留意在我們的不少城市，尤其是大中型城市中，軍事、政治、經濟等主要目標相對集中建築的現象並不鮮見。透過遠在千山之外的硝煙陰霾，我們不能不提出這樣一個問題：在某一天，假如戰爭的惡魔突然出現在我們的上空，這將會造成怎樣的嚴重後果。為此，我們的建言是：
　　其一，強化現代化人防工程建設的管理，要最大限度地恢復人防的備戰功能，不可全盤商業化；其二，城建佈局必須考慮備戰功能。應看到：在我們的不少城市尤其是大中城市，有些重要目標佈局相對集中的問題是較為明顯的。在某大城市，某高級軍事指揮機關與該市最大的商業中心相距不足30米，與這個市的鐵路交通樞紐也就是千米左右。也是在這個城市，在距廣播電視中心僅數百米的方圓之內，不僅有兩所著名的大學，還有一座大型化工廠。在某省會城市，那裡的省政府、省委辦公大樓與駐軍的一個軍事指揮機關相距僅在千米之內。在另一大城市，重要目標佈局集中的現象就更為明顯，在方圓不足千米之內，不僅有交通樞紐，還有電視大樓，更有軍事機關；在這個市，市府機關與指揮機關僅一牆之隔。為什麼會造成這樣的情況？分析表明，過去城市規劃和佈局重要目標時，必須考慮其「隱蔽」性，在設計思想中要有充分體現。具體實施時，要召集軍事和人防專家等反覆論證，充分考慮軍事專家的意見，最後形成決策，這樣城市重要目標的建設佈局就可以較好地貫徹國防要求。現在和平建設幾十年了，似乎早已沒有了這根「弦」。並且隨著科學技術的飛速發展，如今高技術手段在軍事、國防以及眾多領域裡的廣泛應用，人們似乎覺得隱蔽已經不可能了，所以也就沒有隱蔽的必要 既然隱蔽不能成為可能，一些重要目標比如軍事統帥機關、政府辦公大樓、交通樞紐等的佈局是集中還是分散，也就不顯得那麼重要 實踐中發現，在城市重要目標建設方面，也曾通過邀請機關參與研究。論證，形成決策的措施，使城市重要目標佈局不僅相對科學、合理，而且十分重要的是基本達到了符合國際要求；到目前雖然人們依然堅持在重要目標建設時召集軍事機關參與建議和意見，但應該承認，較長一段時間來，人們過多考慮了使用方便、交通迅捷、經濟效益明顯及其易於城市功能發揮，方便居民生活和保護文化古跡等，是否注意國際需求或是防空防災，相對就考慮較少。這樣，重要目標的佈局。配置就有可能出現過於集中或較為「暴露」的現象。
　　因此，必須全面關注城市建設與人防關係，處理好城市防災建設與人防關係。