「朕即位以來所為狂悖，使天下愁苦，不可追悔，至今事有傷害百姓，靡費天下者，悉罷之。」
——漢武帝《輪台罪己詔》
在後世，桑弘羊是一個評價極端兩極化的人物，有人讚之為「興利之臣」，是中國歷史上最傑出的理財大師，也有人斥之為「亂國酷吏」，連提到他的名字都會口臭三日。
桑弘羊出生於洛陽城裡的一個商人家庭，自幼善於心算，是一個算術天才。考據者認為，他十三歲時靠「入羊為郎」的辦法，進皇宮充當「侍中」，此後六十多年間，一直身處內廷之中，從未須臾離開，幾乎參與了武帝時期的所有經濟決策。正是在武帝和他的共同謀略之下，中國從此形成了一套完備的、基礎於中央集權之上的經濟治理模式。桑弘羊的經濟思想與管仲、商鞅等人一脈相承，所不同的是，管、商兩人治理的齊、秦都不過是人口百萬的諸侯之國，桑弘羊操盤一個空前的帝國－－武帝時全國人口已達5000萬，其難度顯然更大，情況也更為複雜，所以他的經濟思想顯得更加的系統，制度安排更加的縝密。
自武帝親政之後，國家支出大幅增加，要解決財政問題，勢必需增加稅賦收入，可是當時農民的賦稅徭役已非常沉重，據《漢書》和《鹽鐵論》的記載，從十多歲的少年到六十多歲的老人都必須服役，已到了無以復加的地步。所以，必須另思新途，既不增加農民負擔，又能提高國家收入能力，於是，通過實行國營化政策以獲取專營收入，成了必然之選擇。總體而言，武帝和桑弘羊從產業、流通、稅收和貨幣四個方面，推行了嚴密的整體配套體制改革，打造出一個高效、嚴酷的國營經濟體系。
就產業改革而言，首要之舉，當然就是從利益最為豐厚的地方切割下去，於是，三個最重要的製造業－－鑄錢、煮鹽和冶鐵相繼被國營化。
為了改變私人鑄錢的現狀，漢武帝從登基的第一年起，就進行了幣值改革，在執政期間先後改了六次。公元前119年，頒布「盜鑄金錢者死罪令」，從此杜絕了民間鑄錢的陳俗。第二年，廢舊幣，改鑄五銖錢，這種小銅錢外圓內方，象徵著天地乾坤，在下面用篆字鑄出「五銖「二字，從而奠定了中國銅錢的孔方格式。五銖錢形制規整，重量標準，鑄造精良，前後沿用了740年，直到唐代才被廢止，是中國歷史上鑄行數量最多、時間最長、也最為成功的長壽錢，後世便把金錢俗稱為「孔方兄」。
與杜絕民間鑄錢相比，對鹽鐵兩業的國營化回收，難度要大得多。歷七十年的「文景之治」，民間在鹽鐵兩業所集聚的財富已經非常龐大，並且結成了盤根錯節的利益關係，如何將之收歸國有，是一個很有技巧的事情。漢武帝想出的辦法十分高妙，他發出了一張特別的委任令：任命兩位大商人——大鹽商東郭咸陽和大冶鐵商孔僅－－為大農鹽鐵丞，主管全國的鹽鐵官營事務，內廷出身的桑弘羊協助他們的工作。
這一任命頗有「以商治商」的意味，東郭咸陽和孔僅深諳鹽鐵牟利的奧妙所在，自可以提出精準的策略。公元前117年，兩位大農鹽鐵丞上呈了具體的方案，在鹽業上，實行的是管仲當年用過的辦法：招募民眾煮鹽，而由官府專賣。民眾向官府申請註冊成鹽戶，煮鹽費用全部由鹽戶負擔，官府提供煮鹽的鐵鍋－－「牢盆」，煮成之鹽完全由官府收購。鐵業，則完全由官府徹底壟斷，按規定，凡產鐵的郡裡均設置鐵官，即便是不產鐵的郡裡也要在縣一級設置小鐵官，鐵的冶煉和鐵器的製作與銷售，一律由鐵官負責。這一法令頒布後，民間不得再擅自煮鹽冶鐵，更不得私自販賣，違令者，要在左腳戴上六斤鐵鎖，並沒收其器物。
這一法令中特別值得提出的是鐵業的國營壟斷政策。它與管仲當年的辦法有所不同，政府不但壟斷了銷售和定價權，更直接進入到了製造的環節。真正意義上的國營企業其實是從這裡開始的。
東郭咸陽和孔僅提出的專營政策，在當時的朝廷之上，引起了巨大的爭議，反對之聲喧囂而起，幾乎到了不絕於耳的地步，所謂「沮事之議，不可勝聽」。但漢武帝力排眾議，批准此案。其後三年，政策的成效就呈現了出來，武帝南征兩粵，並平定四川一帶的民眾叛亂，花費大量軍餉，全部靠的是鹽鐵專營提供的收入。也因此，孔僅任職不到三年就被提升為主管全國財政事務的大農令，東郭咸陽的名字在史書中不再出現，很可能已因病去世。
然而接下來就出現了新的情況。在實施鹽鐵專營的過程中，孔僅等人利用主持之便，在製造和專賣環節上安插了自己的親信，上下其手，從中牟利，出現了吏治混亂的局面，鹽鐵官不是通過選拔任命的，大多是由商人出任。國營經濟的官商化及權貴化特徵似乎是與生俱來的。同時，國營化的低效率和低質量弊端也清晰地呈現了出來，各地鐵官監造出來的鐵器質量惡劣，而且非常的昂貴，還強令民眾購買，導致怨聲載道。孔僅就會同御史大夫卜式一起上書，表達了對專營制度的不滿。
武帝很不高興，就斷然把孔僅撤換掉了。接替孔僅的兩任官員－－客和張成，都不能讓武帝滿意。公元前110年，45歲的桑弘羊升任治粟都尉兼領大農令。
從青年時期就在武帝身邊行走的桑弘羊成了專營政策最忠實的執行者，在出任大農令之後，他增設大農部丞數十人對郡國鹽鐵官分別予以整頓，並增加了設置鹽鐵官的地區，使得帝國之內的鹽業管理機構達到三十五處，鐵業管理機構則多達48處，這一管理體系日後不斷修補、完善，一直運轉了一千多年。
在桑弘羊的治理下，鹽鐵專營的成效非常之大，起到了生產規模迅速擴大、技術出現重大突破、中央財政收入大大提高以及沉重打擊了地方勢力等多重效用。
首先，在政府投資的驅動下，生產規模得到了空前的放大－－這是所有國營事業的共通之處。許慎的《說文解字·鹽》中描述，「河東鹽池，袤五十一里，廣七里，周百六十里。」這當然是非常大的規模了，非私人事業所能及。據當代史家陳直等人的研究，漢初從事冶鐵業的人員起碼在五萬人以上，每處鐵官則平均多達一千人，在官營之前，國內最大的私營鐵器商的人員規模亦不過如此。據南陽瓦房莊漢代冶鐵遺址的發掘，其總面積達到了12萬平方米，在三千平方米的已發掘區域，就找到了三個鑄造區和一個煉鋼鍛造區，發現熔鐵爐7座、炒鋼爐數座，還有烘范窯殘跡和大量耐火磚、鐵渣等等。
在主持專營事務過程中，桑弘羊已經非常清晰地意識到，由政府投資的國營事業在規模化生產上比私人企業大很多，他說，「政府把工匠召集起來開展生產，要錢有錢，要器具有器具。如果讓私人來經營，難免格局不大，產品質量參次不齊，現在由政府統管鹽鐵事務，統一用途，平衡價格，官員們設立制度，工匠們各盡其職，自然就能生產出上好的商品來。」在經濟思想史上，這是第一段論述規模化生產優勢的文字。
因為有了規模化的經營，西漢的冶鐵技術也得到了極大的改進和推廣。楊寬在《中國古代冶鐵技術發展史》一書中對此有詳盡的描述，比如鑄鐵柔化處理技術和煉鋼技術，在西漢初年還很不普及，但官營冶鐵後卻得到了迅速推廣，工藝也更為成熟。在當時的世界範圍內，漢人的鐵器製造技術是最為高超的，遠非周邊少數民族可以相比擬，《前漢書》記載，匈奴與漢軍作戰，需要用五人才能抵擋一個漢軍，主要的原因正是，鐵製兵器上的技術落後。漢武帝之所以能夠開疆拓土，無往不利，這也是重要的原因之一。
鹽鐵專營對國家財政收入的貢獻當然是最大的。據計算，當時每人每月平均食鹽在三升左右，以全國人口五千萬計，是一個龐大而穩定的需求市場，宋代司馬光在《資治通鑒》中認為，鹽的專營利益非常之大，估計佔到了財政收入的一半。自此，朝廷又出現了「用饒足」的景象。
鹽鐵專營的最後一個成效，則是全面地打擊了地方割據力量，在經濟上大大地保障了中央集權的重新形成。在管仲、商鞅之時，實施專營的目的只是為了增加收入，提振國力，而到武帝時期，則顯然不僅於此。鹽鐵專營後，擁有上千人規模的私營生產企業不復存在，商賈豪強的隱患去除大半，而地方諸侯則被剝奪了最大的收入來源，與中央對抗的力量自然銳減。《史記·酷吏傳》中記載了一則故事，趙國的冶鐵業很發達，趙王多次投訴中央委派下來的鐵官，張湯把他頂了回去，致使趙王對他頗是怨恨。這便是地方諸侯與中央爭奪冶鐵權的一個佐證。堅決執行專營政策的桑弘羊也自覺地意識到了這一點，他說，「由中央政府把鹽鐵專營起來，不僅僅是為了利益，還為了重歸農本政策，抑制商人，拆散朋黨，杜絕兼併之路。」
除了控制住最為關鍵的鹽鐵產業之外，桑弘羊還創造性地對另外一個高營利性產業－－流通產業進行了國有化改造，其手段有二，一曰「均輸」，就是統購統銷，一曰「平准」，就是物價管制。
根據漢律，郡國都必須向朝廷貢納當地的土特產，由於交通不便，這些貢品的運輸成本很高，而且採購、保存十分煩雜，甚至存在各地商賈乘機哄抬物價的情況。桑弘羊就提出了均輸的辦法，規定所有貢品均按照當地市價，由政府統一採購，然後由官辦的運輸機構再運往其他不出產此類物品的地區高價出售。桑弘羊在大農丞之下設立均輸令，各地設均輸官，建立起一個由中央統一管理的國營商業網絡。
在大力推廣均輸法的同時，桑弘羊配套採取了一項新的物價管理措施，是為平准法。就是由國家來控制全國的物資和買賣，以平衡物價，它與均輸相輔相成，成為中央政府控制市場、從流通領域獲取利益的重要工具。史家吳慧在《中國商業史》中具體解讀說，平準是「坐賈」的性質，是在物價波動時來調節商品的貴賤，購銷差價較小；均輸是「行商」性質，在地區之間調劑物資余缺，較大的地區差價是其獲得巨額利潤的主要來源。兩者，一是管理零售市場，一是掌握批發環節，內容有所不同，但兩者又是互相配合的。平准要靠均輸來提供貨源，均輸而得的商品要通過平准在市場出售。平准等於均輸的總經理處。均輸、平准構成國營商業的統一體系。由吳慧的解讀可見，均輸與平准，其功能等同於物資部和物價委員會，是一種非常典型的計劃經濟運作模式，1949年之後，陳雲等人在中國構築的國營商業模式與此完全類似。
這一國營商業體系的建成，使得中央政府控制了全國的物資流通，其成效在很短的時間內就快速地呈現出來。史載，在一年時間裡，兩大中央糧庫－－太倉和甘泉倉就裝滿了糧食，連邊疆的糧倉也有了餘糧，通過均輸所值得獲得的贏餘就有五百萬匹帛。這一制度使得中央財政收入大增，連司馬遷也不得不給出了一個著名的評論，「民不益賦而天下用饒」－－老百姓沒有增加交稅，而財政則變得無比充沛。
均輸與平准的推行，同時起到了另外一個作用，那就是把民間流通商人及官僚、貴族的經商途徑幾乎完全堵死，桑弘羊自己在闡述推行平准制度的必要性時便說，它的目的之一就是讓商賈從商品買賣中無從得利。從各類史書中也可清晰地看到，自從推行均輸和平准之後，再也找不到大販運商的記載，師史、刀閒及南陽孔氏等家族都相繼衰竭。
如果說，鹽鐵專營和均輸、平准二法使得國家有力地控制了重要的產業經濟，那麼另外一個法令則讓全國的中產階層全數破產了。