馬克·萊文森(MarcLevinson)在2010年5∼6月號的《外交》雜誌中發表了一篇文章,其中談道,國際金融監管合作的歷史源自20世紀70年代。1974年6月,聯邦德國關閉了在科隆的赫斯塔特銀行(BankhausHerstatt)。赫斯塔特銀行的規模並不算大,但是其在外匯市場上非常活躍。倒閉之前,赫斯塔特銀行已經收到了一些交易對手付給它的馬克,但是其相應的美元支出並沒有匯出。等美國市場第二天開張之後,其美元代理行終止了所有赫斯塔特銀行的對外美元付款,這對當時的支付結算系統產生了連鎖性衝擊,導致外匯市場在數月內交易量大減。美國在幾乎同一時間,遇到了富蘭克林國民銀行的倒閉問題。為了防止出現系統性的銀行危機,1974年年末,美國、加拿大、日本和歐洲9個國家的代表在巴塞爾成立了一個新的國際組織——銀行法規與監督管理委員會,即後來的巴塞爾銀行監管委員會。巴塞爾銀行監管委員會在成立之初,主要任務是提供能夠預測銀行危機的早期預警指標。
1983年,在美國國會的推動下,巴塞爾委員會的任務有了重大的轉變。1983年墨西哥金融危機爆發之後,美國國會要求美國銀行提高其資本金比例,但是美國的銀行家一致反對,他們的理由是,其他國家的銀行可能會因此更佔優勢。尤其是日本的銀行,當時在規模上超過了美國,而且其貸款利率非常低,因為日本政府允許其保持較低的資本金率。美國國會和銀行界達成了一個妥協,要求裡根政府敦促巴塞爾委員會制定一個銀行監管的國際統一標準。美國在1986年和英國一起,達成了一個雙邊的關於銀行資本監管的條例。這是為了降低銀行危機的風險而簽訂的第一個國際協議。日本害怕美國和英國會聯手制定對日本的銀行不利的規則,因此也參與進來。1988年,巴塞爾委員會終於制定了所謂的《巴塞爾協議》。
後來,在金融業的其他領域也陸續出現了各種各樣的國際組織。1983年成立了證券委員會國際組織,1994年成立了國際保險監管者協會,1999年東亞金融危機爆發之後成立了金融穩定論壇,如今20國集團又將之擴大為金融穩定委員會。2001年,原國際會計準則委員會進行了改組,成立了國際會計準則理事會。2002年成立了存款保險國際協會。
從過去30多年的實踐來看,金融監管標準的國際統一化一直受到各種批評。巴塞爾委員會從1998年開始制定新的巴塞爾協議。2004年通過了《巴塞爾新資本協議》,27個巴塞爾委員會的成員國都採用了這一協議,很多新興經濟體也追隨其後。
從這次金融危機的爆發來看,《巴塞爾協議》至少在如下幾個方面存在嚴重的缺陷:(1)僅僅注重資本充足率,忽視了流動性風險。在這次全球金融危機中,由於信貸緊縮,很多資本金充足的銀行仍然難以獲得流動性,被迫關門大吉。(2)對風險的錯誤估計。由於《巴塞爾協議》對不同的業務要求的資本金充足率不一樣,比如,對按揭貸款的資本金要求低於對大企業的貸款,這就導致銀行熱衷於能節省資本金的業務。在《巴塞爾新資本協議》下,外國銀行對冰島銀行的貸款與其對信用較高的跨國公司的貸款相比,只需要更少的資本金,因為冰島政府的信用評級很高。《巴塞爾新資本協議》也使得銀行有更大的衝動去做資產證券化,因為這也能減少對其資本金的要求。(3)過分依賴大銀行的自我風險評估。《巴塞爾新資本協議》允許大銀行根據自己的內部風險模型,評估其資本金要求。這次全球金融危機已經證明,這一做法是徹底失敗的。整個巴塞爾框架都是基於一種對市場力量的盲目相信,但是,2007年之前能夠為股東提供最高回報的銀行,在這場全球金融危機中,受損的程度最厲害。股票投資者偏好的是更願意冒險的銀行,而不是相對保守的銀行。
不該做的做得太多,該做的又沒有做。對跨國銀行的監管一直存在巨大的漏洞。目前通行的慣例是,母國政府負有主要的監管責任,但這一模式是有問題的。冰島政府允許其國內銀行在國外急劇擴張,在荷蘭、英國吸收大量存款,但是當其國內的銀行破產之後,冰島又拒絕償還荷蘭和英國儲戶的存款。雷曼兄弟在美國和英國均有大量業務,但是,2008年9月,雷曼兄弟瀕臨倒閉的時候,美國政府和英國政府都袖手旁觀,這才導致金融危機再度惡化。就在雷曼兄弟宣佈破產之前,它從倫敦匯了80億美元,以保護美國的貨幣經理的利益,但卻損害了歐洲的利益。除了銀行業,其他的金融業,如證券業、期貨業和保險業,都缺乏對跨境交易的監管。
全球金融危機之後,各國金融監管部門紛紛要求加強合作,推動改革,如要求銀行增加資本金、限制銀行高管的薪酬、加強對跨國保險公司的監管等等。這些措施是針對上一次金融危機提出來的,能有助於防止爆發和這次性質一樣的全球金融危機,但問題是,每一次金融危機的爆發原因都是不一樣的,因此我們無法相信這些措施能夠防範未來的危機。
各國金融監管者應該把更多的精力放在加強國內監管方面。在金融監管方面,整齊劃一不是最優的選擇。多樣性才是力量。西班牙經歷了嚴重的房地產市場危機,但其國內的大銀行卻都能挺過危機,這主要是因為西班牙沒有完全執行《巴塞爾新資本協議》。西班牙要求其國內銀行在繁榮的年份,要額外撥出一些儲備,以應付未來可能出現的虧損。各國金融監管部門守土有責,而且只有各國金融監管部門,才有能力實施有效的金融監管。一個更好的金融監管框架是採取屬地管轄的原則。這當然會給跨國金融巨頭們帶來很大的不便,它們只能在各個國家,按照當地的監管規定,設立互相分離的子公司。這意味著金融全球化的倒退,但是卻能夠提供一個更好的安全網。畢竟,和跨國金融巨頭們要付出的額外成本相比,發生金融危機之後世界經濟要付出的成本更大。
有人擔心,這樣會帶來惡性競爭,即哪裡的監管標準最低,金融機構就會到哪裡,這就會帶來不公平競爭,但是,這種擔心是站不住腳的。如果真有惡性競爭,那麼金融機構早就會逃離紐約或倫敦,到其他地方去了。吸引金融業的並不僅僅是優惠政策和寬鬆的監管,還有投資環境的整體質量。如果一國能夠切實提高其金融監管的水平,那麼發生的可能就是良性競爭。
指望一群全球監管者制定出來一套精確的操作程序,然後就能放諸四海而皆准,顯然是不切實際的幻想。國際金融監管合作的真正推動力量,恐怕是那些跨國金融機構,因為只有這樣,它們才能真正獲得討價還價的能力,國際金融監管合作高在雲端,而它們則可以在地下為所欲為。各國有各國的國情,維護金融監管的獨立性是至關重要的。和國際慣例接軌是一種不成熟時候的衝動,現在,我們應該認識到,參考國際慣例,結合中國國情,制定適合我們自己的監管框架,才是合理的目標。在國際金融的博弈中,國際資本的力量應該被削弱,各國立法者和監管者的力量應該增強,國內民眾的利益應該得到更充分的保障。
反思宏觀經濟政策
國際貨幣基金組織的三位經濟學家奧利維爾·布蘭查德(OlivierBlanchard)、德爾阿里西亞(GiovanniDell』Ariccia)和保羅·莫羅(PaoloMauro)發表了一份《反思宏觀經濟政策》的報告,在學術界和宏觀決策部門引起了極大反響。這篇報告首先回顧了危機之前宏觀經濟學家們的共識,其次反思了金融危機揭示出的宏觀經濟學的錯誤,最後,試圖提出未來的宏觀經濟新範式。
按照這三位經濟學家的介紹,在此次全球金融危機之前,宏觀經濟學家大多認為,貨幣政策需要釘緊一個目標,即通貨膨脹,需要用好一個政策工具,即政策利率。只要通貨膨脹被穩定住,產出缺口就會穩定在較小的水平,貨幣政策就算大功告成。在金融危機之前,宏觀經濟學家認為財政政策僅僅扮演次要的角色,而金融監管基本上不屬於宏觀經濟政策的範疇。在危機之前,流行的貨幣政策制度是通貨膨脹目標制。各國政府均認為,通貨膨脹不僅要保持穩定,而且還要維持在較低的水平,比如發達國家常將通貨膨脹的目標定在2%左右。各國央行在選擇貨幣政策工具的時候大多放棄了貨幣數量目標,轉而使用短期利率。
這是基於兩個假設:一是貨幣政策的效果是通過利率和資產價格發揮作用的,而非通過貨幣數量;二是各種不同的利率以及資產價格之間通過套利相互聯繫,只要調整短期利率,就可以牽一髮而動全身。在凱恩斯時期,財政政策曾被當做主要的宏觀穩定工具,但是,後來的經濟學家認為,由於李嘉圖等價李嘉圖在《政治經濟學及賦稅原理》一書中提出了「李嘉圖等價」這個後人以他名字命名的觀點:徵稅和發行國債這兩種政府籌措收入的主要方式對經濟的影響是等價的。——編者注的存在,財政政策的有效性值得懷疑,而且,由於受到政治因素的影響,財政政策相比貨幣政策而言,行動更為遲緩,也更容易受到政治的干擾。宏觀經濟學家研究財政問題的時候,更多地關注債務的穩定性,而非財政如何發揮自動穩定器的作用。
但是,在此次全球金融危機爆發之後,傳統的宏觀經濟學共識暴露出了一系列致命的缺陷。第一,穩定的通貨膨脹可能是宏觀穩定的必要條件,但並非充分條件。即使通貨膨脹保持穩定,產出缺口還是可能會出現變化;即使通貨膨脹保持穩定,資產價格還是可能會出現嚴重的泡沫;即使通貨膨脹保持穩定,經濟結構中的失衡依然會惡化(比如房地產投資比例過高、消費比例過高、經常賬戶赤字過高等)。第二,當通貨膨脹水平過低的時候,就會出現流動性陷阱流動性陷阱(liquiditytrap),是英國經濟學家凱恩斯提出的一種假設,又稱凱恩斯陷阱。其含義是:當一定時期的利率水平低到不能再低之時,無論貨幣數量如何增加,利率再也不會下降。即使是利率低得接近於零,也不能夠使銀行借款、商業投資和消費者真正運作起來。利率太低,人們寧願持有現金,最後擴張性貨幣政策失去了作用。