廷議上，太傅、上將軍武烈王公子寶鼎請奏，考慮到中央財政危機，國內局勢動盪不安，請調十萬北軍鎮戍京師。又請奏，為在緩解中央財政危機的同時確保國內局勢的穩定，懇請中央考慮實施「與民休息、輕賦薄徭」之策。
中樞大臣們激烈爭論，爭論的焦點就是有限的中央財政是用於建設中央穩固京畿，還是用於解決來自國內外的雙重危機，這隨即就牽扯到其他一系列國策和政策，最終還是歸結到集權和分封的矛盾上。
始皇帝是堅持集權，既然暫時無法控制整個中土，那就首先牢牢控制大秦本土疆域，這其中透露出中央的無奈，中央正在失去對關東區域的控制，而直接原因就是國力的嚴重不足，財賦的嚴重匱乏。
「分封」貴族集團雖然支持「輕賦薄徭」，以此來截留地方財富發展自身實力，但因為武烈王再一次在軍權集中上讓步於中央，導致關東地方勢力明顯感受到了來自中央和大秦本土的威脅，所以堅持北伐，堅持進行地方恢復建設，以此來持續損耗中央財政，遏制中央權威。
大朝議上，武烈王對「集權」貴族集團和「分封」貴族集團做出了嚴正警告。
「集權」貴族集團雖然在財政政策上做出了讓步，願意實施「與民休養、輕賦薄徭」之策，但這一政策的實施需要其他政策的配合，於是必然牽扯到中央權力的「下放」。
權力和財富是相輔相成的，「讓利於民」的同時，權力必然「下放」，這進一步威脅到了中央集權，所以始皇帝和「集權」貴族集團在權力的「下放」上設置重重障礙，由此導致中央和地方之間的矛盾更為複雜和激烈，並直接影響到了地方貫徹實施「輕賦薄徭」的財政政策。
「分封」貴族集團不但需要寬鬆的財政政策，更需要與之相適應的各種「權力」。現在中央不願意下放「權力」，那麼必然造成地方郡縣在實施新政策的時候，與中央形成衝突甚至對抗，這肯定會加劇地方形勢尤其是關東地區形勢的動盪和混亂。
始皇帝和中央得到了武烈王等軍隊統率們在武力上的全面支持，所以他們絕不讓步，即便地方上叛亂不止甚至割據自立，中央也不能在這一根本性的國策上做出妥協。
「分封」貴族集團則聯合地方封王、地方郡縣官長向始皇帝和中央施壓，要求獲得更多的「軍政財」大權，而他們所採取的策略，還是把矛頭對準武烈王和北疆武力，試圖利用軍隊裡的軍功貴族對北伐的強烈渴望，來挑起武烈王和始皇帝之間的衝突。
寶鼎不得不幫助始皇帝和中央強行壓制「分封」貴族集團及其所支持的地方勢力。
寶鼎警告始皇帝，國內危機已經超過了來自大漠外虜對中土的威脅，當務之急是建設中央加固大秦本土的穩定，目前情況下繼續壓制地方勢力攫取更多權力已經沒有任何意義，只會加劇國內危機，把帝國形勢推向更為惡劣的險境。
同時，寶鼎也警告「咄咄逼人」的地方勢力，始皇帝和中央已經意識到地方勢力的不斷發展給中土穩定帶來了很大危害，進一步集中軍權和增強京畿鎮戍力量正是為了威懾地方勢力，應對隨時可能出現的地方危機。這個時候不要挑戰始皇帝的權威，更不要觸及中央的底線，否則必有滅頂之災。
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威脅歸威脅，不怕死的人多了，何況被利益蒙蔽了心智的貴族們，所以武烈王若想讓中央馬上實施休養生息之策，必須拿出實實在在的可以讓鬥爭雙方都能接受的妥協方案。
武烈王和宗室、外戚大臣們經過反覆措施，又與始皇帝、太子扶蘇多次商議，並聆聽了老秦貴族和關東貴族對解決當前危機的建議，最終拿出了一個妥協之策，那就是加建封國。
以遼東、遼西之地建燕國，封王則由太子扶蘇遙領，在太子扶蘇繼承大統之前，任何一個皇子只要功勳足以封王爵，則直接領燕國。反之，假如在太子扶蘇繼承大統之前，沒有任何一個皇子有資格封王爵領燕國，則撤消燕國，其所屬郡縣直接隸屬中央。
燕國是大秦第六個封國，但在封王資格上，始皇帝和中央沒有讓步，皇子功勳不足，就不能領封國。既然如此，始皇帝肯定會想方設法阻止皇子出京建功，這樣等到太子扶蘇繼承大統，第一個就可以撤消燕國這個藩國，為中央削藩開一個好頭。
加建封國是始皇帝和中央在「分封」上的讓步，可以滿足「分封」貴族集團的願望，而封王資格堅決不改則滿足了始皇帝和中央對「集權」的要求，因此這一妥協方案雙方都能接受。
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九月上，始皇帝下詔。
在遼東遼西建封國燕國，太子扶蘇遙領。
從北疆調十萬北軍屯駐藍田大營，鎮戍京畿。
修改財政政策，以「與民休養」為宗旨，實施「輕賦薄徭」之策，其具體的賦稅政策，則隨同此詔一起公佈天下，即日執行。其他財經方面的修改政策，則陸續公佈並實施。
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秋收尚未結束，新的賦稅政策已經傳遍大秦本土疆域，關中、巴蜀和荊宛三地郡縣馬上將始皇帝的詔書公之於眾並即刻執行。
大秦本土子民奔走相告。沉重的賦稅徭役已經壓垮了他們，但他們堅信，皇帝會想到他們，會記住他們為大秦付出的血汗，會在某個時候給他們以賞賜，為此他們咬緊牙關，奮力堅持。
今天，他們等到了皇帝的賞賜。皇帝沒有忘記他們，皇帝以「輕賦薄徭」之策卸下了壓在他們身上的千斤重擔，讓他們享受到了大秦統一中土所帶來的勝利「果實」。
初冬，關東各地也向庶民們宣告了大秦皇帝的「輕賦薄徭」之策。
關東人欣喜若狂。他們終於看到了希望，終於可以度過一個不再忍饑挨餓的冬天。
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年底，各封國、郡縣「上計」，咸陽迎來了寒冬，中央財政也迎來了寒冬，財政收入的銳減讓始皇帝和中央憂心忡忡、愁眉不展。
賦稅銳減，國庫匱乏，中央必須「開源節流」。
目前形勢下，維持中土的穩定至關重要，而維持中土的穩定除了「與民休養」外，最重要的就是保持軍隊的武力，所以軍資開支不能節省，其他諸如土木水利工程建設等一系列有助於國力恢復的項目一律暫停，諸如修築豪華宮殿寢陵等彰顯帝王功績的工程也一律中止，能節省的地方統統節省，實在省不掉的地方也想方設法減少支出。
大秦從帝王到普通國民，人人節儉，這固然是好事，但節儉實際上解決不了財政銳減之後所造成的困難，大秦財政必須要「開源」，要開拓更多的創造財富的渠道。
於是，發展工商業自然成為第一選擇。發展手工業尤其是開發山澤之利，有助於提高社會財富總量，而回易的繁榮又能提高商稅，更重要的是，保持工商業的發展可以把中土富豪們的財富集中起來，為帝國所用，幫助中土加快恢復國力的速度。
寶鼎這些年為了建設北疆，實施了很多有利於工商業發展的政策，這些政策與中央「抑商」政策相背離，但中央考慮到北疆的特殊情況，默許和縱容寶鼎「便宜行事」，一定程度上促進了北疆建設速度。
現在始皇帝和中央迫於財政危機，不得不改弦易轍，重新發展工商業，這樣一來，寶鼎和他在北疆實施的利用工商業促進發展的諸多政策不但給中央提供了寶貴的實踐經驗，也讓中央可以在最短時間內推行一系列相關政策。
寶鼎留在咸陽參與國事決策，輔佐始皇帝和中央制定實施「休養生息」之策，帝國就此走上了艱難的恢復和發展之路。
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屋漏偏逢連夜雨，就在帝國集中力量穩定中土之時，從北疆傳來急報，匈奴人兩路入侵，一路從雲中黑水方向攻擊雁門蒼頭河一線，一路從北地烏水方向攻擊長城要隘焉氏塞。
北軍大行轅左右副率王賁、司馬尚，北軍西行轅統率李信一邊指揮北軍據隘堅守，一邊向始皇帝求援。據他們的估計，匈奴人的攻擊要持續到第二年的初春，為此他們懇請咸陽給予錢糧武器上的支援。
北疆戰事爆發，原定回鎮京師的十萬北軍將士自然中止了南下行程，全部投入到戰場，而更嚴重的是，北疆戰事導致中央財政不得不向北方戰場傾斜，這當即打亂了咸陽在財政支出上的計劃，讓始皇帝和中央不得不重新擬制下一年度的諸多國事決策。
接到北疆急報的當天晚上，始皇帝緊急召見太傅、上將軍公子寶鼎、太尉蒙恬、護軍中尉張唐、大監軍楊端和和中將軍、藍田大營統率羌廆。
左丞相李斯陪侍一旁，郎中令蒙嘉則把北疆急報讀了一遍。
寶鼎暗自苦歎。老天與自己作對啊，好不容易把帝國推向了休養生息的軌道，誰知北疆戰事再起，變數再生。很顯然，始皇帝和李斯、蒙嘉等人的第一反應肯定是懷疑自己給他們設下了一個圈套，十萬北軍回鎮京師是假，推行「輕賦薄徭」之策讓地方勢力迅速坐大才是真。局勢銜接的如此緊密，不要說始皇帝和公卿大臣們有這樣的懷疑，換作自己也會惱羞成怒。
「諸位愛卿對北疆局勢有何看法？」始皇帝臉色陰沉，冷聲問道。
蒙武悄悄看了寶鼎一眼，沒有說話。
當初他就對始皇帝的決策提出過異議。北疆鎮戍不僅僅是防禦匈奴人的入侵，還包括鎮制北疆邊郡的北虜諸族，「守外虛內」的國防策略不可更改，但始皇帝堅持要建設中央穩固京畿，而武烈王在無可選擇的情況下，只能同意始皇帝的決策，以此來贏得始皇帝對財政政策的修改。
蒙武對始皇帝的決策有異議，對武烈王以十萬北軍將士回鎮京師同樣持否定態度，不過出於政治上的需要，他不能反對，只能暗自祈禱上天賜予北疆幾年穩定局面，誰知一轉眼的功夫，匈奴人就大舉入侵了，好像匈奴人在咸陽佈置了眼線獲悉了帝國決策一樣，一劍砍中了大秦的要害。
如今怎麼辦？剛剛擬制和實施的休養生息之策肯定不能朝令夕改，中央沒有財政支持北疆進行持久戰事，只能靠北疆自己想方設法堅持下去，這肯定會嚴重損害到北疆邊郡的利益，邊郡北虜人的生存一旦陷入危機，後果不堪設想。
此刻咸陽面臨的已經不僅僅是十萬大軍能否回鎮京師的問題，而是北疆武力能否在抵禦匈奴人入侵的同時保持北疆邊郡的穩定了。
蒙武一籌莫展，他倒沒有懷疑這是寶鼎為了阻止十萬北軍回鎮京師而設下的一個圈套，他是擔心北疆局勢因此而崩潰。
張唐神色冷峻，眼中儘是不滿之色。他是沙場老將，曾在北疆與北虜人包括匈奴人都打過仗，他知道目前廣袤而漫長的北疆防線對大秦的和平統一來說意味著什麼，他不但反對十萬北軍回鎮京師，甚至認為目前的北疆鎮戍力量猶嫌不足。
「北虜既然來了，攻打我北疆長城，那還有什麼好商量的？」張唐用力一揮手，氣吞如虎，「傾盡國力，給北虜沉重一擊。」
寶鼎臉色僵硬，默然無語。
羌廆知道寶鼎的難處，他稍加沉吟後，說道，「從這些年匈奴人的攻擊策略來看，單于庭內部對自身的發展沒有形成統一意見，單于庭內部有很深的矛盾。」
始皇帝、李斯、蒙嘉等人頓時關注起來，齊齊盯著羌廆。
「匈奴人先是攻打代北，接著又跑去打東胡，然後調過頭來打河西。打河西的時候，匈奴人受到我們的牽制，無法集中全部力量展開攻擊，於是暫時放棄攻打河西，再度南下攻擊我長城防線。」羌廆說道，「這些年匈奴人一直在打仗，東打一下西打一下，力氣耗費了不少，但戰果有限。」
「透過這些攻擊我們可以看到匈奴單于庭的內部矛盾，而匈奴人的各方諸王和歸附匈奴人的大漠諸族在這些矛盾中互相傾扎廝殺，所以不出意外的話，北疆局勢不僅現在緊張，未來還會持續緊張，但有一點可以肯定，憑借我北軍武力，長城防線絕對是固若金湯。」
羌廆話裡的意思很明確，匈奴人因為內部矛盾和發展策略的不確定，會不斷地攻擊長城防線，而咸陽如果不能在財政上給北疆以支持，那麼十萬北軍回鎮京師的希望也非常渺茫，北軍只能靠人數優勢來確保長城防線的穩固了。
始皇帝等人聽到這話不禁暗自冷笑。長城防線假若被匈奴人突破，武烈王和那些北軍統率們還有好日子過？但現在的問題上，中央財政無法支持北疆戰事，那假如長城防線被匈奴人突破，始皇帝和中央也要承擔連帶責任，所以只能退一步，放棄十萬北軍回鎮京師的想法，繼續給北疆以最大的財力支持，承認自己在這一輪博弈中的失敗。
蒙武不能不說話了，目前情況下，北軍不但要守住長城防線，還要確保北疆邊郡的穩定，所以，請武烈王即刻趕赴離石要塞的北軍大行轅，行使北軍統率職責，力挽狂瀾。
解鈴還須繫鈴人，無論是咸陽政局還是北疆局勢，關鍵人物都是武烈王，現在只有請武烈王親自坐鎮北疆，先把當前北疆危局解決了再說。
張唐和羌廆不知道寶鼎的真實想法，沒有表示支持。
始皇帝和李斯、蒙嘉等待寶鼎的決策。
「我馬上趕赴北疆。」寶鼎斷然說道。
「十萬北軍將以最快速度回鎮京師。」
寶鼎這句話一出口，始皇帝和李斯、蒙嘉頓時鬆了一口氣。寶鼎的這個決策不容易，雖然這足以說明北疆當前危機不是寶鼎給咸陽宮設下的圈套，但肯定是北軍統率們不願意遵從咸陽命令抽調十萬北軍回京，所以才利用匈奴人的入侵向咸陽施壓。
「武烈王，匈奴人兩路攻擊，我長城防線岌岌可危。」張唐當即反對，「在戰事最為緊張之刻，把十萬北軍主力調離長城防線，甚為不妥。請武烈王三思。」
「咸陽拿不出足夠多的錢糧。」寶鼎說道，「依靠北疆自身能力也無法供養三十萬北軍，所以，若想確保長城防線，首要之務就是削減鎮戍軍隊，大量調用邊郡地方軍。」
邊郡青壯要守護自己的家園，其士氣高昂，其次，臨時征發的兵役，其士卒要自己解決一部分口糧衣物和馬匹武器。寶鼎的目的很簡單，用地方軍代替正規軍，用北疆人鎮戍北疆，用北疆人的財富來填補中央財政投入的不足。
始皇帝當即贊同，同意寶鼎大量征伐邊郡兵役進行作戰。
羌廆望著寶鼎，目露憂色。雖然寶鼎的計策可以實施，但寶鼎若想說服王賁、司馬尚、辛勝和李信等北軍統率，從北疆抽調十萬主力回鎮京師，難度太大了。
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