段祺瑞的臨時執政府，在成立時曾宣佈是一個過渡性組織，只是為了召集善後會議和國民會議。因此臨時政府在法律上既沒有地位，在時間上也到了壽終正寢之日。所以不待奉張和馮系的均勢破壞，臨時政府的改組已有需要了。到了「奉變」發生，北京的政治發言權，由張、馮而轉為馮玉祥一人，馮一方面表示擁護段，另一方面卻逮捕了段的智囊曾毓雋和姚震。段祺瑞的臨時執政政府，便愈有「不可終日」的樣子。另一方面，由於現政府的非改組不可，對於後繼政府的問題，各方也意見紛歧，爭議難決。當時各派意見約為：
一、黎元洪復職補足他未完的八十三天任期，在這八十三天內籌備後繼政府的組織——這是舊國會護法派的主張。武漢方面似乎對此很有興趣。郭松齡方面因饒漢祥的關係，也可能相對的贊成，但馮玉祥極反對，多數不能實現。
二、改行委員制。是國民黨及馮玉祥左右一部分人的主張，十一月底的國民革命示威運動，就倡設立國民政府委員會，後因馮使人徵求外交團意見，他們表示如中國行委員制，他們即各下旗回國，所以作罷。
三、恢復去年的攝政內閣。這一說與馮玉祥方面及武漢方面都有淵源，不過馮所主張的是完全恢復去年黃郛的攝政內閣，武漢方面卻主張段下野後以顏惠慶組閣攝政。
四、維持段祺瑞個人，在現在的臨時執政政府下增設負責的內閣。因為馮玉祥不欲驟然去段以自當政治之沖，所以退一步僅去段氏左右接近奉系的安福派，而留住段氏，加設內閣，以便借段氏的發號施令，行使自己的發言權。許世英的組閣運動，就是顯著的證明。
段祺瑞的臨時執政在風雨飄搖的時候，他加速修正臨時政府制，增設國務院，恢復設置國務總理。段之所以出此，是為了給自己留退步，因為一旦他打算引退，必須有一個攝政的內閣作為過渡。
14年12月26日，段下令修正臨時執政府制，增設國務院，令云：
「去年臨時政府成立，本執政以不忍人之心，處不可為之勢，勉徇眾議，出任維持，冀本良心之主張，為徹底之改革，曾於馬電陳述梗概，復經善後會議，詢謀僉同。既與國人慮始於前，方期共同負責於後，乃一載以還，用人行政，未符本懷，和平統一，終難實現。中夜彷徨，-焉如搗，惟有修正臨時政府制，增設國務院，以專責成。嗣後凡百設施，以及改革建設諸大政，均由國務會議，審量全國之趨向，博稽人民之公意，迅速籌議，共策進行。但求救國有方，共和永固，本執政決不稍持成見也。
第一條中華民國臨時政府以臨時執政總攬政務，發佈命令，統率陸海軍。
第二條臨時執政對於外國為中華民國之代表。
第三條臨時政府由國務院贊襄臨時執政，決定政府，處理國務。
第四條左列各員均為國務員：
一、國務總理。
二、各部總長。
第五條國務會議由國務員組織之，以國務總理為主席。
第六條臨時政府設國務院及外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部。
臨時政府之命令及凡關係國務之文書，由國務總理及各部總長全體或分別副署。
第七條本制自公佈日施行，俟正式政府成立廢止之。」
同日，段祺瑞下令，以許世英為國務總理，王正廷為外交總長，於右任為內務總長，陳錦濤為財政總長，賈德耀為陸軍總長，杜錫-為海軍總長，寇遐為農商總長，馬君武為司法總長，易培基為教育總長，龔心湛為交通總長。
段祺瑞發表許世英組閣，是為了留段自己下台的地步，可是許世英就任國務總理後，由於許多閣員不肯就職，所以政局仍呈撲朔迷離的局面。15年1月2日晚，許世英在其寓邸宴請各閣員，內務總長於右任堅決請辭，意外的是司法總長馬君武則宣佈就職。
5日晚，許世英宴段良駿、張樹元等商量段祺瑞的退職通電。6日晚段祺瑞在自己的官邸召集會議，商量下野事，許世英稱外交總長王正廷、教育總長易培基表示非見到段祺瑞批簽下野的電報後，不肯就職。段聽了很氣忿，就對許說：把下野電拿來我看。事實上他根本沒有看，從許手中拿的底稿，在上面簽一個「閱」字，表示已經批了。這通下野電云：
「祺瑞勉執國政，荏苒一年，事願俱違，心力交瘁。每念四野之瘡痍，益增五中之悱惻。繼之時變叵測，善後維艱，應即尊重迭次宣言，還我初服。政權交國務院負責執行，自十六日起即不視事。所願各省長官，本悲憫之懷，懍佳兵之戒，多難所以興邦，成功不必自我。」
7日許閣除了外長王正廷、內長於右任外，均已就職。許閣乃召開第一次閣會，財長陳錦濤、陸長賈德耀、海長杜錫-、司長馬君武、農長寇遐、教長易培基、交長龔心湛均出席。
當天晚上段祺瑞的親信王揖唐、陳宦、湯漪、龔心湛等認為馮玉祥既已下野，張作霖亦傳說有下野意，吳佩孚、孫傳芳則通電主張結束軍事，張之江等又通電擁段，局勢又趨緩和，段自無下野的必要。所以由段批閱字的下野電本已交電務處待發，臨時又追回。可是通電雖已追回，8日各報都將這通電報披露，段因此大為不快。
許世英獲知段祺瑞變了卦，乃趕赴執政府，勸段仍發下野電以免引起閣潮，湯漪指著許世英罵：「你為什麼迫執政限期下野？」許無言以對。8日下午4時執政府召開特別會議，許乃聲稱辭職，拂袖而去，即晚移住德國醫院。他到德國醫院後，鹿鍾麟派人到醫院又把許接了回來，而段的左右則表示通電可發，但不提下野事，遂由湯漪把前電加以修改，從中段起改為：
「際茲時變，善後維艱，前者修改臨時政府制，增置中樞，謀庶政之公開，補闕失於既往，但期利國，寧有成心，所望各建讜言，迅定國是，即釋重負，俾踐前言。」
段的左右要龔心湛去找許世英，勸他仍出席閣會。因此，9日的閣議許仍出席，提出段修改的通電，決議照修改電拍發。於是16省區代表由劉汝賢領銜發出通電，略謂：執政表示下野，奉諭原擬16日起不視事，嗣因各方責勉，國家重器付託之方，當聽各方公決。若遽擺脫，引起事變，咎仍難逃，勉各省區軍民長官速籌辦法，俾卸仔肩等因，請諸師速籌大計以定國是云云。
在段祺瑞醞釀下台時，誰為段繼，是一個大問題，正在這個時候，吳佩孚通電主張收束軍隊，尊重法律。吳的這個通電好像是一個政治測量氣球，意在易「討賊」大旗為「尊重法統」的標幟，吳且表示不是擁曹，以免除各方認為直系要獨佔中央的疑慮。就吳本人來說，他一直不贊成曹錕輕率地登上總統位子，賄選一事使吳最為痛心，然而吳是個有舊道德的軍人，他不能明白地反對。今天他東山再起，如果先擁曹，事實上一定得不到各方的支持，所以吳不談曹錕復職而談尊重法統。
當時的混亂局勢中，尊重法統是一個最高明的號召，所以吳的「世電」發表後，各方復電紛至沓來，吳的地位為之大增，至少在政治上的發言權大為提高。
於是恢復攝閣，承認曹錕辭職，恢復國會，修改憲法，組織合法政府之說，蜂起一時，暗與吳佩孚的主張相符。一時各方視線又集中於武漢，與留漢之國會議員。
漢口之國會議員乘此時機發表宣言，對時局主張四項：（一）恢復13年攝政內閣。（二）恢復舊國會，改選大總統。（三）改選眾議院。（四）修正憲法。
各方對這個問題，都表示了意見，不過各有主張。張紹曾在天津有電尊重法統；唐紹儀在上海也通電主張恢復法統。蕭耀南答覆孫岳、孫傳芳電謂軍事略定，即需制憲，並有亟應制憲的八大理由，主張制憲刻不容緩。這個主張是制憲，與護憲大不相同。章炳麟則表示反對護憲而主張護法，由黎元洪復位，改選眾議院。
綜合當時情勢，恢復法統之說略佔優勢，但有兩派：
（一）護憲派：承認曹錕時代憲法，恢復舊國會，准許曹錕辭職，另選總統，恢復攝政內閣，由顏惠慶或黃郛擔任。
（二）護法派：恢復約法及舊國會，由黎元洪補滿任期。
在馮系的國民軍中，對此意見也分歧：
國民一軍主張仍由段祺瑞、許世英暫維現狀。
國民二軍主張段祺瑞下野，對時局的善後，主張根據孫中山宣言，召集國民會議，解決國是。
上海方面則有各省代表集議，或主張擁護黎元洪，亦有主張擁護唐紹儀。
武漢成為商討國是的重心，張作霖派張景惠到漢與吳會商，吳又派參贊葛應龍到南京晤孫傳芳，孫則派楊文愷到武漢。
政治局勢混沌而紛歧，財政方面更是糟得不得了。許世英攝閣未成，組府後為了財政焦頭爛額。
無論是護法或是護憲，儘管政客們吵得很凶，可是問題在於實力，沒有力量什麼都是高調，就是高坐北京執政府的段祺瑞，他的命運也決定於實力人物對他的支持。段的可悲之處，是他已成一個毫無力量的人，安福系臭名洋溢，眾目所矚，自然不能死灰復燃，徐樹錚又被殺於廊房，段自己的力量現在是完全談不上了。正因為群雄逐鹿，根本不把段放在眼睛中，所以才有法統和擴憲的呼聲。
這時，在天津的張紹曾是最積極的。天津張宅冠蓋雲集，孫洪伊、谷鍾秀、王家襄等均主張恢復法統，由在津議員先簽字，繼而派人入京拉擾各派議員加入，推張紹曾訪黎元洪，表達擁護之忱。張表示已獲得各方實力派的同意。國民軍告訴張說：如果黎元洪不入京掌握實權，即可相商。張紹曾對馮玉祥有過照顧之恩，所以張、馮之間有講話的餘地。而張又和吳佩孚是親家，傳說吳也有電請張出山，所以張組閣的聲浪極高。
黎元洪亦在天津私邸宴請議員，黎宅門前久已冷落，現在又趨熱鬧。
黎、張會面，未得具體的決定，可是張紹曾則已採取行動，指定地點，招待到津議員，擬在天津開會後，發表通電促段下野，請黎復任，恢復張紹曾內閣。如黎不肯復位即由張攝政，國會移京，修改憲法，選舉總統。由於直督孫岳有取締津派議員開會說，故張的組閣亦不順利。
天津在密鑼緊鼓，北京則欲罷不能。許世英本是過渡內閣，有人說他的內閣的過年（農曆年）內閣，因其只是張羅年關如何度過。當時許世英所奔走的是發行庫券，決先發600百萬，過年後再發行200萬。債券的折扣是八二，扣息兩年，實收六六。事實上過年前財政庫券僅銷500萬，票面實得330萬，另300萬以四折由中法儲蓄會出面，押借得120萬，兩筆實共得450萬，入不敷出。許世英於15年2月10日左右匿跡東交民巷，16日上辭呈，段祺瑞令給假六天，由賈德耀代理閣揆，嚴璩代理財長，可是嚴璩已秘密赴天津，財政部各司司長又紛紛辭職，財政困難，主管的人又都棄職出走，政府已呈真空狀態。至2月16日賈德耀請辭本兼各職，許世英則於18日遞第二次辭呈，國民系敦促賈德耀代理閣揆，賈遂於20日就代揆，就職後通過了討吳（佩孚）恤蕭（耀南病逝），查辦魯張，任命鄂督、鄂省長及魯督、魯省長等令。這些當然是國民軍的主張。
21日段祺瑞拒絕下達關於魯督和省長易人之令，賈德耀受國民軍方面詰問難以作答，遂於22日晚再辭代揆，段退還賈的辭呈，請賈再代十天，同時下令慰留許世英，但許於23日、28日連上兩次辭呈。
15年3月3日，許世英內閣提出總辭，段祺瑞在執政府召開國是會議，決定：（一）准許世英內閣總辭職，（二）特命賈德耀署理國務總理兼陸軍總長。
賈德耀受命後即著手安排組閣事項，4日下午決定了全體閣員名單：
國務總理賈德耀
外務總長顏惠慶
內務總長屈映光
財政總長賀德霖
陸軍總長賈德耀（兼）
海軍總長杜錫-
農商總長楊文愷
司法總長盧信
教育總長馬君武
交通總長龔心湛
國務院秘書長鄧漢祥
3月5日賈德耀在私邸邀集閣員聚餐，共商政見。6日財長、內長、交長均就職，外長顏惠慶不允就職，農商總長楊文愷是孫傳芳的總參議，亦不願就職，教育總長馬君武則因教育經費無著，頗消極。司法總長盧信9日就職。
顏惠慶於8日致書段祺瑞，謂戰事相循，影響邦交，外交一職，無論何人，折衝無述，況關稅會議正與各國商定稅率及整理外債，爭議多端不易就緒，幸身非外長，尚有迴旋餘地，如或兼充，恐多阻難，請准辭職云云。
9日閣議准外長顏惠慶辭職，暫以次長曾宗鑒代部。農長暫不派員代部。