汪大燮於民國11年11月30日上午9時半通電就職，到了晚上9點鐘忽通電辭職，為什麼辭職呢？原來由於汪不願兼財政總長，擬推薦黃郛擔任，可是黎元洪卻認為黃郛資望太淺而不予同意，汪大燮認為自己連推薦一個財政總長都無權力，因此憤而通電辭職。黎一聽汪在鬧摜紗帽，慌了手腳，趕忙賠不是，催汪送來任命狀蓋上大印，於是汪又通電復職了。
汪內閣是黎元洪使用元首特權自己提出來的，因為王內閣已不能繼續下去，他又不願讓津保派分子組閣，所以才找汪。由於汪和各方面都無恩怨，以他扮演過渡內閣最為恰當，爭取時間再物色一位能為各方接受的新總理。
汪內閣名單也是黎元洪所提出，內務總長高凌-、財政總長汪兼、外交總長王正廷、陸軍總長張紹曾、海軍總長李鼎新、司法總長許世英、教育總長彭允彝、交通總長高恩洪、農商總長李根源。
汪內閣發表後，12月1日吳景濂、張伯烈首先通電表示反對，2日曹錕發表文電云：
「汪大燮乃具保羅文幹出檢察廳之人，許世英為與奧債有關之華意銀行總裁，績任交長之高恩洪既有力庇羅案之行為，又有抵借京綏路之新案，閣員如斯，是對於國會提出查辦之羅案，有意消滅。似此新閣，不但有蔑視國會之嫌，更何能符人民之望。錕為鞏固中樞，整飭法紀計，決難承認。」
曹的這個通電並不致送總統，因此黎非常痛苦又是滿腹牢騷地說：「現在的事情真難辦，我向他請示內閣問題，他始而置之不理，繼而來電聲明毫無成見，等到命令發表後，卻又激烈地反對。我不是他肚子裡的蛔蟲，叫我如何辦才好？我本不願幹這個無權無力的總統，他們一定要我上台，上了台又遇事掣肘，把我搞得進退兩難。」
在曹錕通電之後，各省直系軍閥和他的追隨者都相繼反對汪內閣，使汪進退兩難；保派的三位閣員以不就職為拆台的手段，汪自己親自去拜訪高凌-，高竟托病謝客，饗以閉門羹。高恩洪代表洛陽方面，所以通電就職，可是有人告訴他說：老帥（指曹錕）對他極不諒解，曾說過這麼一句話：「我和定庵（高恩洪）勢不兩立。」同時又接到曹的電報，質問他為什麼要扣留與羅案有關的各項文電，嚇得他臨時將就職通告撤銷。黃郛因空氣不佳也不敢就職，許世英尚未交卸安徽省長，王正廷借口到山東辦理接收青島事宜，離開北京。一個汪內閣，只剩下政學系的兩位閣員出席國務會議，其餘各部均由次長代表列席。
汪內閣為了討好保定，在國務會議中決議取銷奧款展期合同，但是直系軍閥則對新閣登台未發一字賀電，前任閣員在京受到軍警的嚴密監視，從車站到東交民巷便衣偵探密佈，高恩洪想逃出北京，在車站被軍警擋回。
11月30日吳佩孚再一次通電認錯，電文中有云：「平生嫉惡甚嚴，雖親不貸，豈肯自違初衷，曲庇素昧生平之人。」
素昧生平之人是指王寵惠和羅文干。
12月5日眾議院通過查辦交通總長高恩洪、前財政總長羅文干兩人舞弊賣國、違法瀆職，擅行簽訂鐵路材料合同一案。
也就是這一天，黎元洪發出了一個「罪己」電報，解釋汪內閣的組成，是為了要有一個由內閣總理副署接收青島的命令。原來中日兩國根據華盛頓會議，正辦理膠州灣轉讓手續，黎表示因之而出此權宜之計。同時並說他已決定請張紹曾組閣，即將向國會提出。
張紹曾是津保派，黎提張即表示放棄了原來的主見，決定組織保派內閣，是對曹錕的全面屈服。
12月6日，黎正式把提名張紹曾組織內閣的同意案提交國會。當然，張紹曾早就和吳景濂串通一氣，所以吳遂向黎拍胸膛，可以負責國會通過。吳這是一面之辭，個人如意想法，國會中各政黨反對吳景濂一人包辦，因此提出要政黨參加內閣為通過總理任命的條件。曹錕左右雖把張紹曾列入自己的小集團，不過對張並不放心，因怕他和吳佩孚是兒女親家。津保派一直希望由高凌-出來組閣，至於曹錕本人則希望北京一直是無政府狀態。
12月9日（農曆十月十一日），是曹錕61歲壽辰，這是他功業最巔峰的時候，四方八面拍馬屁的人多到無可數計。先一天由北京開往保定的專車達四次之外，搭車前往拜壽的，有國會議員、軍人、政客和各式各樣的達官貴人。參加祝壽的議員比平常國會開會時的議員還多。其中最引人注目的，是兩位年輕貴介公子，一位是張作霖的公子張學良，一們是盧永祥的公子盧小嘉。
吳佩孚沒有趕來祝壽，讓保定的盛會為之減色。吳特派湖北督軍蕭耀南為代表，專誠赴保定向老帥祝壽。蕭向曹報告：吳巡閱使本來準備要來祝壽的，只因為老帥正在氣頭上，怕觸老帥之怒，所以決定改期前來補壽。末了還說了許多「保、洛不可分家」的話。曹錕則大聲地說：「是嘛，保、洛是鐵一般的關係，怎麼分得開？子玉辦錯了事，我不說他，誰說他。以後不許人再講什麼保、洛兩個字了。」
曹錕做壽，一時冠蓋雲集保定。於是外間紛傳保定在開重要會議，討論時局問題。其實正式會議倒沒有，不過時局問題自在討論之中，尤其是對總統和內閣問題。曹銳曾公開表示：「咱們三哥與馮、段都是北洋派同期前輩。馮做了總統，段做了內閣總理，三哥年逾花甲，做一任總統有何不可？」關於內閣問題，曹銳主張既不贊成，又不反對，「自己人」不要參加這個內閣。至於對奉皖兩系則採取籠絡手段，只要他們不反對曹當總統，就可以恢復張作霖的「上將軍」名義，給盧永祥以浙閩巡閱使地位。
曹錕對於羅文干案，反對多所牽連，主張對王寵惠，顧維鈞等人予以適當的安慰。至於對吳佩孚，吳既然低頭認罪，就不必繼續予以打擊。他認為保、洛兩派在總統和內閣問題上有距離，可是在對國民黨、對奉、對皖方面，根本利害是一致的。
馮玉祥派人監視著高恩洪，來保定向老帥拜壽請罪。曹錕本想對高不客氣，但礙著吳佩孚的面子，只予以冷淡的接待，並未將他扣押，高恩洪拜壽後仍然回到北京聽候發落。
12月11日，汪大燮代理國務總理十天之期屆滿。在他答應代理時，即是以十天為期。為了代理國務總理，他被保派罵得狗血淋頭，十天受罪之期已滿，他無論如何不肯延期，黎不得不另作打算。他邀請國會議長和甫回京的王正廷到總統府磋商內閣問題，他敦請王正廷暫行代理總理以待正式內閣產生。王當然不肯接受，但經不起黎的好言拜託，王才勉強答應，可是提出三個條件：（一）請國會議長將張紹曾內閣的同意案立即列入議事日程；（二）代理期間以十日為限；
（三）代理期內不公佈重大政令，不任免重要人事。
黎自然答應王正廷，經與國會議長商洽，獲得同意後，即於11日晚發佈王正廷代理內閣總理的人事命令。王於14日通電就職。於是聊勝於無政府狀態的過渡內閣，總算又有了。
黎依照和王正廷的協議，把張紹曾組閣案送到國會徵求同意，12月15日眾議院討論張內閣同意案，議員們曾熱烈爭辯，甚至飛起墨盒，大打出手，最後一哄而散，不得結果。吳景濂勸張紹曾親自招待參眾兩院議員以聯絡感情，張於17日舉行茶會，邀請議員們歡聚，大家互打哈哈，張則說了一套統一裁兵的冠冕堂皇話，又說了一些交換條件的私房話，總算獲得大家勉強的同意，於是18日張組閣的同意案遂在眾議院通過，29日又在參院通過。
國會通過了張紹曾組閣是一件大事，因為黎元洪復職後，這是國會通過的正式內閣，也可以說是民國6年國會被解散以後唯一「合法」的內閣。
張閣獲國會通過，王正廷總算做了一件好事。王正廷字儒堂，浙江奉化人，曾先後留學日本和美國，獲美國耶魯大學國際公法博士學位。辛亥革命後曾任黎元洪都督府的外交司長，後以湖北代表身份參加南京臨時參議院為副議長（議長是林森），並為《臨時約法》起草人之一。唐紹儀組閣時被任為工商部次長（總長陳其美未到職），民國2年國會成立被選為參議院副議長。二次革命後王赴廣州任軍政府外交次長。8年巴黎和會王被任為中國代表，因山東問題拒簽和約，返國後出任北京中國大學校長。10年被北京政府任命為收回膠濟鐵路委員，及青島商務督辦。汪大燮代理內閣被任為外交總長。
張紹曾組閣案獲國會同意後，黎很興奮，認為時局有了轉機，因此迫不及待地擬於12月29日發表任命令，以便新閣能在元旦就職，但因閣員分配不能協調，因此29日無法發表。
12月31日王正廷代理內閣發表了重要的人事命令，升授吳佩孚為孚威上將軍，馮玉祥為陸軍上將。
12年元旦，照例總統要發表文告，黎元洪的文告是痛論各地兵匪之禍和督軍制度的弊害。這類話在當時，大家是充耳不聞。
12年1月4日，黎元洪正式任命張紹曾組閣，並發表全體閣員名單：
國務總理張紹曾
外交總長施肇基
內務總長高凌-
財政總長劉恩源
陸軍總長張紹曾（兼）
海軍總長李鼎新
司法總長王正廷
教育總長彭允彝
農商總長李根源
交通總長吳毓麟
從上面這張名單看來，是以保定派為中心的內閣，在幕後組閣磋商中，曹派一定要內務、財政和交通。吳佩孚本想留高恩洪卻辦不到。黎元洪堅持要維持政學系的兩位閣員，得到同意後，王正廷不干司法總長，改由馮玉祥推薦的程克擔任。外交總長施肇基因為不肯設宴招待議員而被否決，張紹曾改派黃郛署理外交總長。
張本來向議員許了分配國會政黨幾名閣員，未能兌現，議員們乃準備以不同意為報復，幾經疏通，政府承認在關稅增加項下撥發國會經費，民國2年和6年所欠經費亦由財政部籌發，才算過關。
張紹曾字敬輿，河北大城人，日本士官第一期畢業，和吳祿貞同期，宣統三年任清軍第廿鎮統制，武昌起義後，廿鎮由東北調入關內，在灤州兵諫，促成清廷起用袁世凱，袁出任內閣總理大臣，薦張以侍郎銜的宣撫大臣，前往長江一帶撫慰革命軍。民元出任山西督軍，因與閻錫山意見不合而去職。5年擔任陸軍訓練總監，11年黎元洪復任總統，張紹曾奔走甚力，且在唐紹儀、王寵惠、汪大燮、王正廷歷任內閣中擔任陸軍總長。他和吳佩孚是親家，因吳不支持他組閣，故倒向保定一方。張紹曾組閣後，顯示吳佩孚被曹錕壓得不敢講話，於是津保派氣焰薰天，因此「先選舉總統」的主張獲得勝利。曹派人物便積極佈置一切。
曹銳是替他三哥曹錕安排一切的首腦人物。他和王毓芝作主，把所有願意受賄投票的議員，一律聘為直魯豫巡閱使署顧問，自1月起，按月給以津貼200元。顧問名單是由京兆尹劉夢庚開出來的，劉兼任直魯豫巡閱使署駐京偵緝處長，他一共開了3450名，名單送到曹錕手上，曹嚇了一跳，因為兩院的議員合起來不過700餘名，顧問是從700人中挑選願意投票選舉曹錕為大總統的議員，怎會超出國會議員總數五倍之多呢？這其中有個內幕，原來國會中有幾十個「政黨」，有的議員一人而列名七八個「政黨」，「政黨領袖」逢人就拉，只要一個名字，就算自己的黨羽，自己的政治資本。劉夢庚負責開列名單，為了簡化手續，就找國會中的「政黨領袖」，由他們把名單送來，將來的顧問津貼亦交給各「政黨領袖」。這些「領袖」們各送各的名冊，加起來都是重複的，所以就變成了3450名。曹錕看了好半天才鬧懂，大罵劉夢庚糊塗，改派高凌-、王毓芝整理這個名冊。高凌-根據參眾兩院議員名單核對，重複者刪去，這一來又發生了新糾紛，每一個「政黨」都不願他的名冊是重複的，都希望保持原額，誰也不願少去一名。
在第一次發放津貼之前，眾議院副議長張伯烈為了發展他所領導的「新民社」黨羽，先向銀行借了100萬元，發給屬於他旗下新民社的議員，同時宣稱其他黨的議員如果改投入他的新民社，亦可享受同等待遇。這筆借款是由高凌-擔保借到的，因此引起了各「政黨」的公忿，紛紛打電話質問高，高大傷腦筋，只得宣佈暫時停發津貼。於是議員們又急急忙忙地跑到高宅來大興問罪之師，高無可躲避，只得派人攜帶支票，仍交各「政黨」代發，規定領款人須在支票存根上蓋章，以避免重複和冒領。12年1月12日為發款之期，共計開了1040餘張支票，多領的，留待下月扣還。支票上一色蓋有「檀芬堂」的印鑒。
事後查明領受津貼的議員共有380餘名，不過是國會議員總數的二分之一強。
農曆年關，曹錕致送吳景濂「炭敬」3萬元，張伯烈1萬元。正副議長相差懸殊，張伯烈大為不滿，曹錕只得補送了1000元。議員們因為議長3萬元，副議長1．1萬元，而議員們只有200元，待遇距離太大而吵鬧不休。因此曹錕遂改派袁乃寬負責經手發放2月份的議員津貼，可是還未發完，就無款可發，袁乃寬只好溜之大吉，悄悄逃往天津去過年。
張紹曾組成了一個北洋好幾年所沒有的合法內閣，可是合法不代表安定或者權威，相反的這個合法內閣卻多災多難，極不安定，國內戰爭不停、各省兵變、匪患的警報愈來愈多，北京各機關和教育界出現了索薪的高潮。在外交方面，四國銀行團屢次抗議到期外債不還，公開建議國際共管中國財政，並擬委託總稅司安格聯監督北京政府的全部收支。外交團領袖葡萄牙駐華公使符禮德代表各國嚴厲責成北京政府營救被匪擄去的外僑。
太上政府的兩位直系巨人，曹錕忙於總統夢，吳佩孚則忙於「援閩」、「攻粵」，以達到武力統一中國的計劃。
而張紹曾呢？他正興致勃勃地想一展身手，打算在他手中實現全國和平統一。他建議召集各省實力派代表、各政黨領袖、在野的名流假北京頤和園舉行「國事協議會」，協商和平統一的問題。
1月8日，張紹曾致電西南各省，主張「對內先謀事實上之協商，對外完成法律上之統一。」他不贊成聯省自治運動，認為「與其先爭聯治之名，毋寧力圖省治之實。」
黎元洪本來怕張紹曾完全站在津保派立場，後來看到張紹曾所作所為並不是代表津保派，尤其是先謀政治上的統一，後辦大選，這和他的主張比較接近；而他的智囊、政學系閣員李根源獻計把張紹曾拉過來，實現府院合作去對付津保派，他覺得這條路是走得通的。
為了謀求和平統一，張紹曾很重視直系以外的各種勢力，派出大批代表分往西南各省聯絡。第一個爭取的對象是孫中山。張紹曾打算仿照袁世凱的辦法，請孫主持全國鐵路工作。黎元洪卻主張就照孫於不久前發表的主張，請孫擔任全國兵工督辦。可是張的主張也好，黎的主張也好，在國會中的國民黨籍議員都表示反對，因此這個計劃遂告落空。
對奉系方面，張紹曾找到了曾充張作霖顧問的鮑啟元，尊為上賓，叫他從中牽線，打算無條件地取消11年5月10日懲辦張作霖的命令，恢復張的東三省巡閱使名義，並提升張學良、楊宇霆為陸軍中將。張對此案很有決心，不顧慮保定或洛陽方面是不是反對。鮑啟元把這些情況打了好幾個電報給張學良，電報去了，就像石頭沉入大海，什麼答覆也沒有。
曹錕的左右發覺張紹曾果然不是聽話的夥伴。最讓他們憤怒的是，張紹曾先辦統一後辦選舉的政策，完全和他們進行的背道而馳。因此這個出身津保派的國務總理一上台就使他們極不高興。
張紹曾的和平統一方針，和曹、吳背道而馳，因為曹、吳都主張武力統一。
1月8日張紹曾有電給西南各省，主張和平統一，然而廣東和福建所發生的事件，與張紹曾的願望則是相反的。吳佩孚催促孫傳芳迅速帶兵入閩，進攻討賊軍，以解救陳炯明的危機；12年1月7日，孫傳芳部開到贛東，準備進入福建，可是1月15日陳炯明在廣東失敗，李厚基也在這一天取道汕頭出走，北京所派「援閩軍」常德盛部也由閩西敗退到杉關，盧永祥暗中接濟王永泉、臧致平的軍火軍餉，許崇智、王永泉、臧致平、李福林等聯名通電反對直系派兵入閩，孫傳芳在不利的形勢下只好屯兵不前。1月22日北京政府下令撤銷討賊軍總司令，李厚基調回北京另候任用，福建督軍一缺裁撤，王永泉的通緝令取消，「援閩軍」停止前進，所有福建境內主客各軍善後事宜，責成薩鎮冰、劉冠雄、孫傳芳協同辦理。這些命令都是張紹曾為了實踐和平統一的初步措施。命令中加入了孫傳芳，是為了要敷衍吳佩孚，但是孫傳芳如何去福建呢？他不能孤孤單單地一個人到福建去辦理善後，因此這個命令是不切實際的，它不止不能滿足曹、吳的願望，也不符合適應福建境內各方面的要求，同時對於福建問題卻更加深了其中的矛盾。