徐世昌和袁是真正的老朋友，他們訂交於布衣時代，走上宦途以後，彼此互相援引，袁成立北洋軍後，為了避免清廷的注意，曾撥一部分北洋軍給徐帶到關外，那時徐任東三省總督。慈禧去世，袁被勒令回籍「養痾」時，徐等於是袁在北京的靈魂。辛亥革命後，清廷再度起用袁便是徐奔走彰德與北京之間所策動的。所以袁、徐兩人的私交，確是比其他人深得多。不過徐自辛亥革命後，便以「遺老」自居，「恥食周粟」，他避居青島，不問政治。民國2年12月13日北京舉行光緒帝后「奉安」大典時，他曾悄悄地來過北京一趟，他宣稱來京目的是為了參加奉安典禮，順帶祝賀老朋友就任民國大總統。袁就任大總統後，曾頒給徐「勳一位」，他拒不接受，仍回青島。
據說，當袁有意請他赴京時，袁「太子」克定的勸駕最為有力。袁克定極不喜歡梁士詒，有人獻議克定，把徐請出來，是打擊梁的好辦法。袁克定由京中赴河南，便力請徐來彰德，徐未答應，可是雙方往來了好多信札。
民國3年2月，袁特請徐的門生王揖唐專程到青島促駕，並帶了一封很懇切的親筆函，徐被老朋友這番誠意所感動，一方面也覺得這位老朋友的威權日益顯赫，於是才命駕動身，於3月29日到了北京。
袁於5月1日明令撤銷國務院時，同時明令任命徐世昌為國務卿，可是，徐表示不肯接受。袁派孫寶琦、段祺瑞二人前往勸駕，徐還是一副遺老的模樣，怎麼勸也不答應。搞得段祺瑞有點光火了，大聲說：「菊老（徐字菊人）老是不肯出山，豈不辜負總統一片苦心，叫我們如何覆命？」徐這時才改變了口氣，作出很痛苦的表情說：「當然，我不好意思不幫老朋友的忙，好吧，我就暫時出來過過渡。不過，民國官俸我是絕對不能領受的。」
孫、段向袁覆命後，袁很高興，立刻把自己辦公的遐矚樓騰了出來，改為政事堂。自己則搬到同一院落的春藕齋辦公。由於總統和國務卿辦公的地點都在同一個院落，因此袁便常常跑來和徐聊天。
袁對徐特別尊重，他叫手下人尊稱徐為老相國。徐到任剛滿一個月，因為他宣稱不受民國官俸，可是老朋友最懂得老朋友的脾氣，袁吩咐主計處，在總統交際費項下，撥出4000元送徐，因為這筆錢是從老朋友荷包裡拿出來的，徐便欣然收下。
政事堂既設在含和殿後的遐矚樓，它的所在地可謂一半在總統府，一半在舊國務院。只有印鑄局本就在院外。政事堂左為機要局，右為左右丞休息所，政事堂公所則是舊國務院址。政事堂之組織細則為：（一）國務卿有參與軍事之權，軍事會議國務卿得列席；（二）對外公事均以政事堂名義行之；（三）國務卿於政事堂範圍內得發堂諭；（四）國務卿得召集各部總長在政事堂會議。照上述各點，國務卿實質上的職權，遠超出前此國務總理之上。各部除例行公事得自行辦理之外，主要的均須國務卿核准，所以各部總長對國務卿頗有從屬關係，當時還有一項規定，即外交、內務、交通、財政、陸軍五總長，規定每日必須謁見袁，謁見時由國務卿率領。
徐對朋友說，國務卿的冗忙，並不下於清朝兼管各部的軍機大臣。這位老相國每天起身甚早，8點後盥洗完畢即辦公，至9點鐘即至總統府，至10點鐘偕左右二丞楊士琦、錢能訓入謁袁議論國事，11點鐘到政事堂辦公，12點鐘午膳，有時陪袁共食，有時則和楊士琦、錢能訓共食。下午2點鐘休息，至四五點鐘起辦公到晚上10點鐘。
政事堂下六個局是機要局、主計局、銓敘局、法制局、印鑄局、司務局六局。最忙的是機要局，機要局除了局長張一-外，還有兩位副手是馮學書和郭則雲。張一-最勤，每天早上6點就開始辦公，楊、錢二丞則7點上班，把張整理出來的公事覆核，然後向徐呈閱。張一-和袁的關係也很深，在此以前，梁士詒雖權傾一切，可是張也是一位紅牌秘書，他不屬哪一派系，據說徐世昌的出任國務卿，袁、徐之間的許多細節都是張從中間傳述。主計局長吳廷燮，一向和徐的關係很深，熟於政要和考據，文學見長，人以道學先生目之。主計局是一個居高臨下的財政機關，舊日總統府內的財政會議即合併於主計局。吳不是財政專家，出長主計，令人有才非所用之感。吳有鑒及此，乃在財政考據方面發表「權威」意見，諸如中國田賦簿籍之數，稅法因革之原，他都考之有據，還著了一本《清理財政考略》專書。主計局設在懷仁堂，即清朝的儀鸞殿。銓敘局、印鑄局、法制局都是舊人，司務局是專辦庶務，局長是曾隨徐在東三省的舊人吳芨孫。
徐世昌出山後，自有他的作法，他認為「為政不在多言」，過去閣員入閣之初，總是長篇大論的發表政見，結果則是一事無成，焦頭爛額。如今大亂之後，惟求休息，所以不敢有新政發表，只求擇可行的行之，不可行的不行，行而有成效的就是善政，相反的就是惡政。他說：「如果大家譏笑我無所表現，我也不敢辭，今天大家拉我出來，或者就是因為我的這種特性。」
然而徐的特性是什麼呢？具體言之是「復古」！
「復古」，並不是徐的倡始，其實正是袁的本意。任何一個新舊蛻變的時代，舊的陰影總是時隱時現，袁的北洋系根本是個舊東西，他不是一個非常人，無法除舊立新。自民國成立以來，一般武人、大吏和無行文人，其頭腦頑固的自不必論，大多數則是爭妍希寵，以求陞官發財，我們隨手揀來就有許多證據。
一、元年三月三日，東三省都督趙爾巽下令：「共和既定，即應解散黨禁，勒令復業。近聞南省黨人尚有潛伏奉省各地，無資回籍者，統限於五日內赴就近官署報告，酌給川資，限速出境。」這位由清朝督撫變作民國都督的趙爾巽，不知他心中的政黨是什麼東西，民國是由何人創造？
二、元年三月十日，禁衛軍軍統馮國璋，令南城居民撤去國旗，蓋恐兩宮觸目生感。馮國璋後來還做了民國的總統，可是他的心中，國旗竟不如遜清的廢帝重要。
三、甘肅都督趙惟熙不肯剪髮，且對剪髮的人加以迫害。元年七月，甘肅旅京人士向參議院請願，要求轉咨政府，電飭趙惟熙剪髮，並保護剪髮人民。後來趙獲得二等嘉禾章和陸軍上將銜，竟有謝恩折，折中凡是有「凱」字處，均以愷字代替。
四、元年樊增祥電袁，反對官吏自稱「僕」。又謂民國宜有五等爵位。
五、二年二月廿八日，北京《國風報》載有馮國璋、倪嗣沖勸進密電，中有句是：「……孫黃失勢，已入英雄之彀中；黎段傾心，可寄將軍於閫外……」。
六、湖北商民裘平治（一說是山東人），函呈總統府，略謂：「總統尊嚴，不若君主，長官命令，等於弁髦。國會成立在邇，正式選舉，關係匪輕，萬一不慎，全國糜爛。共和幸福，不如亡國奴，曷如暫改帝國立憲，緩圖共和。」袁雖於二年三月十九日下令拿辦，裘竟公然晉京自首，像是討賞的功臣。
七、二年四月，湖南人章忠翊遞上勸正皇帝位表，自稱曰臣，全體用駢文，有不可不正位的理由六。袁令湘督拿辦，但無下文。
以上各則，不過隨手揀來，像這類怪現象，多不勝舉，主要是袁不認真禁止，且似乎在鼓勵，所以才會像野火一樣時滅時起。
到徐世昌上台，復古便公然倡導。徐到任後第一件事，是命令全國文職官吏，在呈送履歷片時，必須開具清朝的舊官銜。當他任國務卿時的第一次端午節，他戴了紅頂花翎，以「大清」太傅身份，參加了遜清的節宴，並且向溥儀叩頭拜節。由於徐國務卿竟恢復了太傅身份，外間就傳說袁將通過徐恢復大清帝國，各部次長將用滿人的謠傳。徐不只是要所有文職官員在遜清時做官的履歷，同時更進一步恢復舊時官名。3年5月23日，改各省民政長為巡按使，改觀察使為道尹。變本加厲的，是所有前清官場中的舊習慣，包括稱呼、排場等等也都恢復了。袁指示陸軍部通令各省軍事機關，無論在公文上或私函內，一律禁止互稱「先生」；這和民國元年2月24日臨時總統孫中山先生下令取締「大人」、「老爺」等稱呼，官吏以官職互稱，人民以「先生」或「君」互稱，恰恰成為尖銳的對比！
徐國務卿還恢復了端茶送客的習慣，這本是清朝官場的儀式，官員們在接見僚屬或是賓客時，侍者敬茶，客人照例不得取飲，當主人端茶時，便是暗示客人必須告退了。至於在地方上，各省都督傳人用令箭，行程用滾單，求見者遞手本、履歷。有一位安徽桐城縣長某，到任後去謁見兼民政長倪嗣沖，沒有準備手本，是用的名片，結果被倪嗣沖嚴詞申斥。
袁經常召集各部屬員舉行謁見禮，除了由大總統明令「免予覲見」者外，各省來京的大員和新任命的大員都要舉行覲見禮。上下級和平行級之間行文都有一定程式，各省都督對政事堂、參謀部、陸軍部行文都用「呈」。但直隸都督則例外，這也是援引清朝直隸總督兼北洋大臣對軍機處等機關視為平行機關的舊例。
在這種復古的浪潮下，上有好者，下必有甚焉，因此，大家都感到民國官吏遠遠不如遜清官吏有威嚴，總長不如尚書，都督和民政長不如總督和巡撫，縣知事不如縣正堂。3年，瓊崖道尹王壽民上呈廣東巡按使李國筠說：「瓊崖民俗強悍，非臨以官威，不足以資懾服，擬援用前清儀仗，如金鼓牌傘、日照執事、大號四轎等。」李也公然批准。其實，在袁政府中，地方官吏乘坐綠呢大轎，鳴鑼開道，前呼後擁，卸任時勒令地方人民建立德政碑，恭送萬民傘等惡習久已盛行。還有一些地方執行了遜清官場中的丁憂守制、迴避本籍的規定。
一片復古聲中，只有兩樣事沒有辦到，一件是辮子沒有明令恢復；一件是袁將甘肅都督趙惟熙關於恢復「謚法」的建議提交政治會議討論，未能通過。
辮子雖然沒有明令恢復，可是留辮子的人還是很多，張勳統率的軍隊便全部留辮子；甘肅都督趙惟熙也是不肯剪辮子的大官，而在參政院中，有十多個參政也是留了辮子，大搖大擺地出入官場。謚法也仍然存在，因為正提倡「民間私謚」；而且清朝廢帝宣統對死去的王公大臣和遜清遺老仍有「賜謚褒忠」的上諭發表。
民國3年7月28日，袁公佈了文官官秩令，把「官」和「職」分開，有的是有官有職，有的是有官無職，官分為九等，是：上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士。
袁所發表的授卿令，上卿僅徐世昌一人，其次趙爾巽、李經羲、梁敦彥是中卿加上卿銜，這三人都是曾在遜清當過總督或是尚書。中卿是：楊士琦、錢能訓、孫寶琦、朱啟鈐、周自齊、張謇、梁士詒、熊希齡、周樹模、汪大燮等。少卿加中卿銜的有章宗祥、湯化龍。少卿有董康、莊蘊寬、梁啟超、楊度、孫毓筠。
被袁毒死的趙秉鈞，袁追贈為上卿；被袁和趙暗殺的宋教仁也被追贈為中卿。
又有顧鰲「恢復五等爵」的條陳，由法制局編纂，政事堂議決後，再交參政院通過頒行。這樣一來，袁以大總統而有皇帝的生殺予奪之權，且有卿、大夫為其輔翼，五等爵為其沛施酬庸之典，實在是無其名而有其實的大皇帝了。
皇帝時代的廷寄（就是皇帝封交各省督撫的官書），袁改其名為「大總統封交×督」。遜清的御史台主司彈劾，現在則易名為肅政史，主司審理的則易名為平政院，至於國務卿則極為類似遜清的軍機大臣。各部總長無權干預各省行政，各省民政長直接向總統行文而不由有關各部轉遞，這就相同於遜清各部尚書和各省督撫平行，督撫得單銜上奏的老例。
這一切官爵體制，都是皇朝的復活，就只差一個皇帝。連國璽的使用也仿照皇帝的御璽，袁的國璽條例分為三類：一是中華民國國璽，用之於國家大典及與外國交換國書；二是封策之璽，用之於冊封和頒爵；三是榮典之璽，用之於授勳。
武職的更改，是把各省都督改稱將軍，上將軍、將軍、左右將軍之稱。並將全國劃為八大軍區，於3年6月30日下令：「各省都督一律裁撤，於京師建立將軍府，並設將軍諸名號，有督理各省軍政者，就所駐省份開府建牙，俾出則膺閫寄，入則總師屯，內外相重，呼吸一氣，永廢割裂之端，同進昇平之化。」
同時又下令：
任命段祺瑞為建威上將軍管理將軍府事務。張勳為定武上將軍長江巡閱使。直隸巡按使朱家寶加將軍銜，督理直隸軍務。張錫鑾為鎮安上將軍，督理奉天軍務，兼節制吉黑軍務。孟恩遠為鎮安左將軍督吉林。朱慶瀾為鎮安右將軍督黑龍江。勒雲鵬為泰武將軍督山東。河南巡按使田文烈加將軍銜督河南。閻錫山為同武將軍督山西。馮國璋為宣武上將軍督江蘇。朱瑞為興武將軍督浙江。李純為昌武將軍督江西。倪嗣沖為安武將軍督安徽。段芝貴為彰武上將軍督湖北。湯薌銘為靖武將軍督湖南。陸建章為鹹武將軍督陝西。甘肅巡按使張廣建加將軍銜督甘肅。新疆巡按使楊增新加將軍銜督新疆。胡景伊為成武將軍督四川。龍濟光為振武上將軍督廣東。陸榮廷為寧武將軍督廣西。姜桂題為昭武上將軍督熱河。蔡鍔為昭威將軍。蔣尊簋為宣威將軍。張鳳-為揚威將軍（此三人無地盤）以上將軍，有地盤有兵權的冠以「武」，無的則冠以「威」字，兩者可以隨時調換。
文官授卿，武官授將軍，大總統怎麼辦呢？當時曾由副總統領銜，眾將軍列名，恭上大總統為「神武大元帥」徽號，這個神武二字不問即是神聖英武之意。可是袁這時興趣不在此，因此，神武大元帥的徽號便胎死腹中。
袁的興趣在哪兒呢？原來他忙著要在天壇「祀天」。早在3年1月14日他就交議了「祭天」和「祀孔」兩案，袁準備在陰曆元旦穿戴古代衣冠，行跪拜大禮，到圓丘舉行祀天典禮。政治會議議員孫毓筠建議以天壇為祭所，冬至為祭期，冕服為祭衣，跪拜為祭禮，所以延到這年12月20日才頒布了祀天的日期和命令。
這是戲劇性的一項節目，在舉行祀天典禮前三天，內務部就把「齋戒牌」晉呈總統，並分發給各陪祭人員，陪祭人於先一日舉行演禮。到了23日，自新華門到天壇，沿途都用黃土鋪在地上，所有規定的警戒線上，警察挨戶通知，不許民戶留宿親友，每戶須具十字連環切結。正陽門和天橋兩旁的攤販都被警察趕走。天壇周圍站有幾千名荷槍實彈的兵士，有些屋頂上也佈置了瞭望哨，天橋下也佈置了守望哨。大總統經過時，不許沿途人民停留偷看。鐘鳴三下，大總統乘裝甲汽車出總統府，在南壇門外換乘禮輿——雙套馬的朱金轎車，四角垂以纓絡——到昭亨門外換乘竹椅轎到壇前。大總統由武官長蔭昌和侍從長陸錦左右攙扶，緩步走上石階。大總統頭戴爵弁，身穿十二團大禮服，下著印有千水紋的紫緞裙。陪祭人員制服：特任官九團大禮服，簡任官七團大禮服，薦任官五團大禮服，下面全是一色的紫緞裙。
大總統所用的祀天祝版，把清朝皇帝所用「子臣」兩個字改為「代表中華民國國民袁世凱」。這個祀天大典，由清晨3時開始，至8時50分禮畢。
這是當時北京盛傳「蛤蟆祭天」的一幕。因為相傳袁是「西山十戾」中的蛤蟆，他頸肥腿短，走八字路，煞像癩蛤蟆，又喜綠色，當他元年就任臨時大總統時，就有南下窪蛤蟆結隊朝王一件怪事，所以在他祀天大典時，乃爭傳蛤蟆祭天。
前面已說過，根據新約法，立法機構採取一院制，定名為立法院，在該院未成立前，於6月20日設立參政院，代行立法院職權，特任黎元洪為院長，汪大燮為副院長，參政員73人均由總統直接任命。袁所發表的參政員，多數是清朝的達官貴人，年紀均在60歲以上。比較新的人物是梁士詒、梁啟超、孫毓筠、嚴復、楊度、劉師培等。參政院成立的這一天，政治會議即宣告取消。參政院本身仍是一個咨詢機關，和政治會議一樣。
袁在參政院成立以前，曾派出勸駕員多位持他的親筆函分別到大連、青島這些遺老休養地去促駕，信上這麼說：「共和宣佈，系政體之更易，並非清室之已亡；望勿以此芥蒂於懷，同出匡濟，以救中國之危。」
參政名單中，有光緒廿九年任大軍機的瞿鴻機，他是個出名的大糊塗蛋，曾誤認梁士詒是梁啟超的兄弟。這時已經60多歲了，有人覺得還請他出任參政，實在大可不必，也不需要費力氣把他從政治垃圾中拉出來。怎知袁卻說：「什麼？
你以為他不幹嗎？是他叫他的夫人來京討這份差使的。」
參政院中也有一個憲法起草委員會，起草委員是：梁啟超、楊度、嚴復、馬良、李家駒、汪榮寶、達壽、施愚、王世-、曾彝進十人。最妙的是楊度和兩梁隨時都有碰頭的機會，他和梁士詒是在光緒廿九年經濟特科殿試中，梁考第一，楊考第二，兩人被瞿鴻-軍機糊里糊塗地附會為「康梁餘黨」而不敢複試；他和梁啟超則在光緒卅一年五大臣出國考察憲政時替他們做槍手編製憲法草案；民國以後，這三人同在袁政府下面共事，昔日少年才子，現在都已變成鬢毛斑白的中年人，尤其是楊、梁兩人，始終注定要在憲法「運動場」上競跑，由「滿清憲法欄」跳到了「民國憲法欄」，而所謂的「民國憲法欄」就是袁家憲法的前奏曲。
黎元洪拿起了參政院院長的木槌，這時他才體會到所謂的參政院，是一個製造皇帝的御用機關，他開始對於他的處境感到惶惑，可是他已身入羅網，有行不得也之苦。他屢次請求出國遊歷，或要求回原籍黃陂料理家務，企圖跳出袁的手掌心，袁當然不會放他走。雖然他看出黎不一定敢站出來反對他，可是黎卻是一個好偶像，倘被國民黨或其他野心分子所利用，仍然有可資號召之處。所謂縛虎容易縱虎難，黎雖不是老虎，卻有老虎的號召力，於是他乃用溫語好言慰留他。黎自然知道自己不能不辭而去，也沒有方法破壁飛去，因此他只好恢復辛亥革命初期那份沉默態度，除了「唔……唔……好……好」之外，像一座泥塑的菩薩，既不表示意見，也不開口說話。
袁的總統任期問題七上八下，最妙的是有這麼一段故事，民國3年初，四川城口縣知事陸某，上了一個條陳，請將大總統的任期訂為終身制。袁看了這個條陳，大發雷霆，正擬發佈命令拿辦這個縣太爺，以示自己無意成為終身總統，旁邊一位策士悄悄地對他說：「這樣一來，豈不是要使真心擁戴大總統的人們心灰意冷嗎？」袁聽了為之恍然大悟，立刻把這個條陳發交到3月8日的政府公報刊出，並通令各省文武長官就這個條陳表示意見，於是，首先交卷的是有袁家急先鋒綽號的倪嗣沖，他表示大加讚美。
7月間，總統政治顧問古德諾提出了一個說帖，認為總統選舉法有修改的必要，因為這個選舉法是以參眾兩院為總統的選舉機關，而新的約法採取一院制，參眾兩院已不存在，這個選舉法規定大總統、副總統因故不能行使職權時，由國務總理代行總統職權，而新約法對官制有所修改，國務院和總理都不存在了。
袁把古博士這個說帖提交參政院參考，這等於是授意參政院修改總統選舉法。8月18日，參政院通過參政梁士詒等的提案，修改民國2年10月5日公佈的總統選舉法。12月28日約法會議通過總統選舉法修正案。自從參政院成立後，政治會議即結束，可是作為造法機關的約法會議仍然存在。
根據這個新選舉法，總統任期改為10年，連任不受限制。總統改選之期，如果參政院認為「政治上有必要」，得議決總統連任而不必進行選舉。總統繼任人由現任總統推薦三人，預書於嘉禾金簡，鈐蓋國璽，藏之金匱石屋，備有鑰匙三把，由總統、參政院長、國務卿各執其一，平時不許開啟，須在選舉前取出來交與選舉會。總統資格以年滿40歲並在國內居住滿20年者為限。現任總統得繼續當選。總統選舉會由參政院參政、文法院議員各選50人組織之。副總統亦由現任總統推薦三人，其當選資格與總統同。
根據這個選舉法，不僅袁可以成為終身總統，而且可以造成袁家的世襲總統。這時候袁已年過五十，總統任期規定為十年，任期屆滿後，如果他還健在，通過選舉形式或是通過參政院的表決形式，就可以達到連任的目的。如果活不下去，或者年老「倦勤」，則他已預留了繼承人，據說他在嘉禾金簡上預先填了袁克定、袁克文、袁克權的名字，選來選去都是他的下一代。
這個選舉法是古今中外獨家創始的選舉法，這是仿照遜清康熙皇帝的立儲法，把嗣君的名字預先寫好，封匣內，藏在正大光明殿的匾額後。