清廷為了敷衍求變的潮流，乃同意君主立憲，先派五大臣出國考察，搜集資料。五大臣出國考察分為兩途：一是由載澤、李盛鐸、尚其亨前往日本、英國、法國、比利時等國考察；一是由戴鴻慈、端方前往美國、德國、意大利和奧地利等國考察。可憐這些大臣們並不懂國際知識，也不懂各國憲法，因此隨五大臣出國的參贊銜江蘇候補道熊希齡便出了一個主意，是考察歸考察，而報告則請人捉刀。他的妙計是：我們匆匆忙忙到外國，來去倉促，不易搜集各國資料，同時各國國情亦不盡和我國相同，整理起來一定很雜亂，還不如延請一個對憲政有深切研究的人，叫他寫出整個輪廓，我們回國時就以之為藍本，加以潤色和整理，然後奏陳。熊這意見馬上被五大臣所採納，熊於是推薦楊度，五大臣也全同意，乃派熊先到東京，請楊負責撰寫立憲的文章。當時中國人中有資格寫憲法文章的，第一個是梁啟超，可是梁是著名的維新派；第二是楊度，熊推薦楊度是很適當的。
熊希齡也是北洋時代的重要人物，他是湖南鳳凰縣人，字秉三，早年曾參加譚嗣同、唐才常、皮錫瑞所創立的南學會，戊戌政變時以新黨嫌疑被清政府「發交地方官嚴加管束」。但是常德知府朱其懿認為熊是一個人才，不但把自己妹妹朱其慧許配給熊，同時還聘他在西路師範傳習所擔任體操教員。湖南巡撫趙爾巽也很賞識他，以「興學有功」奏請開復他的功名，因此清廷便派他為江蘇候補道。五大臣出國考察憲政時，他以參贊名義隨行。
熊在法國巴黎曾鬧了一次笑話，原來他們考察團是住在大旅館中，有一天熊從外國回旅館，匆匆忙忙回到自己臥房，推門一看，房間中睡了一個赤裸裸一絲不掛的金髮美女。熊以為是做夢，揉了揉眼睛，仔細一看，確是一個安琪兒，使他一時沒了主意。他遐想到西方的文明，美女竟裸體奉獻，這當兒床上的美女仍在海棠春睡，他乃輕輕走近床前，用手碰了一下美女的身體，想把她叫醒，並且細聲地說：「女士，這是下官的房間，您為何跑了進來？若被外人見了，恐不方便。」這時女郎已悠然醒來，見到床前一位扁鼻黃臉，還有一條辮子的中國人，也大吃一驚，一面拉了一條氈子蓋著自己裸體，一面嚷了起來，叫他滾出去。熊這時仍很禮貌地解釋這是自己房間，兩人言語不通，女郎叫了起來，全樓旅客都跑了來看，旅客中有一位是五大臣的隨員梁鼎甫，一手把熊拉出房間，並向女郎咭咧咕嚕地講了幾句洋文，大家才轟然笑了起來。熊仍莫名其妙。梁一面埋怨他，一面解釋說：「您走錯了一層樓了。這種大旅館，每層樓的房間都是一樣，每間房間裡面的陳設也是一樣，今天這個笑話鬧得太大了。」原來熊住的是六樓，而他跑到了五樓，就進了同一樣的一間房間。
楊度是湖南湘潭人，字皙子，有個叔父楊瑞生曾任朝陽總兵，北洋三傑中的「龍」王士珍曾做過楊瑞生的馬弁。楊度曾應光緒廿七年（1901年）閏五月的經濟特科初試。這次是光緒在保和殿御試，梁士詒（廣東三水人）考中一等第一名，楊度考中一等第二名，這兩人後來都是北洋時代興風作浪的人物。這次發榜後，慈禧照例要打聽一下狀元的來歷，當時的軍機大臣瞿鴻璣（湖南善化人）是個糊塗蛋，他順口奏稱：「梁士詒是梁啟超的兄弟，孫文的同縣人，又和康祖詒（康有為的原名）名字末一字相同，梁頭而康尾，定非善良之輩。」慈禧最忌的是維新派，一聽之下，不分清紅皂白，就取消了這次考試結果，還撤換了閱卷大臣。楊度因此逃往日本流亡，和范源濂（湖南湘陰人）被推為東京留學生會正副會長，並暗中拉攏張之洞。由於楊生性愛好政治活動，同時還有點錢，於是他的飯田町寓所便變成「留日學生俱樂部」和「湖南會館」。當時和他過從最密的，有黃-午（黃興的原名）、陳天華、宋教仁、劉揆一和楊篤生等。後來吳樾謀刺五大臣的炸彈便是楊篤生所手制的。就當時旅居日本的中國人物而論，楊的才智和聲勢都很高，所以孫中山先生很想拉楊參加革命，曾與程家檉同訪楊寓，楊卻認為革命的破壞性太大，主張君主立憲。大家談得並不投機，可是楊度這時卻把黃興介紹給孫中山先生，孫黃兩大革命領袖的結合，誰會想得到竟是洪憲鼓吹者楊度介紹的呢！
當五大臣周遊列國考察憲政後，把梁啟超和楊度代筆寫的考察報告呈給清政府。光緒卅二年（1906年）七月，清廷召集御前會議，同意了這份報告，頒布了預備立憲的詔書。就慈禧來說，她是寧死也不願見憲政這兩個字，所以她只肯勉強地同意了「預備立憲」。
光緒卅三年（1907年）清廷把考察政治館改為憲政編查館，五大臣推薦楊度「才堪大用」，於是清廷就派楊度為憲法編查館的提調。光緒卅四年（1908年）八月，清廷根據憲政編查館編就的憲法大綱，公佈預備立憲期為九年。
袁世凱在戊戌政變時是和君主立憲派結下了血海深仇，他後來的地位也可說是戊戌六君子的血換來的。如今立憲成為潮流所趨，甚至極端仇視新政的慈禧也不能正面反對，袁是個最會見風使舵的人，大勢所趨他也不能不改弦易轍，因此他拉攏了憲政紅人楊度做入幕之賓，自己也表現了熱心推進憲政的姿態，加上他手中有一封張謇的長函，勸他倡行憲政，所以他也儼然成了推動憲政的領導人物。
這時滿族親貴是極反對行憲的，袁世凱乃請慶親王奕-向慈禧提出建議：行憲是清王朝萬世一系的可靠保證，同時借此可以和緩革命危機，轉移全國視線，因此最好由清廷延攬幾個精通憲法的專家，在頤和園向滿族親貴開講憲法可以救國的專題，讓他們懂得這個道理，才不會反對立憲。慈禧接受了這個提議，袁乃推薦楊度做講師，在頤和園開講立憲可以救國。據說頤和園中討論憲政和救國的大道理時，有位福建才子鄭孝胥發出一個驚人的議論，他說：「我認為立憲救國，不如借款救國有效。」別人問他：「借款救國是什麼道理？」他說：「這還不簡單，我們向外國借款，他們窮了，我們富了，這不是救國了嗎？」
滿族貴族始終認為推行憲政就會削弱君主的特權，同時又是給漢族攬權的機會，所以固執地反對。楊度雖鼓起了如簧巧舌也說不動他們。
兩位漢族的軍機大臣張之洞和袁世凱對於憲政的意見也不一致。張之洞是一個考據家，他要一套憲政大綱是能符合中國歷朝制度，同時有歷史根據的憲政大綱；袁則主張要能富國強兵，吸收東西各國優點的憲政大綱。這樣一來，滿漢大臣已不能協調，兩位漢大臣意見也不一致，因此立憲聲浪雖大，卻找不出可行之路來。
宣統元年（1909年）載灃當國執政後最難應付的，便是全國要求「立憲」了。這種要求已不似在慈禧時代可以用敷衍和推托便可了事，必須先把實行憲政的日期確訂出來，因此清廷乃宣佈在這年九月一日設立各省咨議局，以使立憲活動可以從地方開始，然後在九年內立憲。各省咨議局有點像今天省議會一樣，不過議員都不由選舉產生的，無論議員也好，議長也好，都是由地方的名流和紳士擔任，如江蘇咨議局議長是名重一時的南通狀元張謇，湖北議長是湯化龍，湖南議長是譚延-，山東議長是丁世鐸，四川議長是蒲殿俊。
咨議局的出現，使一般君主立憲派或者比較頭腦進步的知識分子得到一種鼓勵，認為挽救中國危亡的命運不必通過革命的激烈手段，只要迫使清廷認真實行虛君實憲，把政權交給責任內閣，中國就有救了，東鄰日本便是一個顯明的例子。因此他們聯合各省咨議局，組成一個「國會請願同志會」，要求清廷在首都所在地早日召開國會，他們用提前召開國會的辦法，來抵銷清廷九年行憲的拖延戰術。
宣統二年（1910年）清政府勉強地接納全國召開國會的要求，成立一個中央的咨詢機構——資政院。資政院的議員一部分由皇帝敕任，一部分由各省咨議局推選。由各省推選出來的資政院議員，後來在北京組成了一個「憲友會」，同時在各省咨議局設立「憲友會支部」，自此君主立憲派自己有了活動的團體，由中央到地方可以自成一繫了。由於君主立憲運動成為當時一股激烈的潮流，大家都覺得只有早日行憲才能救國，因此宣統二年（1910年）冬天，中央資政院和各省督撫也紛紛催請清廷早日召開國會，頒布憲法，組織責任內閣。
於是清廷乃宣佈縮短立憲預備期為五年，由宣統元年（1909年）算起，到宣統五年（1913年）正式召開國會。這樣讓步仍不能緩和愈來愈烈的行憲要求，因此在宣統三年（1911年）三月宣佈先設置內閣，派慶親王奕-為內閣總理大臣，那桐和徐世昌為內閣協理大臣，作為是立憲的形式。內閣有13名閣員，其中滿族佔九名，掌握軍事、民政、財政大政；而漢族只佔了四名，掌握些不相干的部曹。奕-在滿漢大臣中地位雖很崇高，可是他卻是出名的「貪官」，他有「慶記公司」之名，公然接受賄賂，不以為恥。
換湯不換藥，清廷只是想用假「立憲」來敷衍求變的廣大要求。