第一節 論國防費
君主的義務，首在保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略。而此種義務的完成，又只有借助於兵力。但平時準備兵力和戰時使用兵力的費用，則因社會狀態不同以及進化時期不同，而大不相同。
就最低級最粗野的狩獵民族說，人人都是狩獵者，人人亦都是戰士。現今北美土人，就是如此。當他為保護社會，或為社會復仇而去戰場打仗時，他也是以自己的勞動維持自己，像在家中時一樣。在這種狀態下，當然既沒有君主，也沒有國家。他的社會，無須為他上戰場，或無須為他在作戰期間的生活負擔何種費用。
就比較進步的遊牧民族的社會狀態，如韃靼人和阿拉伯人的社會狀態說，情況也大抵相同。在那種社會中，各個人是游收者，同時也是戰士。他們通常在蓬幕中，或在一種容易移動的有篷馬車中生活，沒有一定住所。整個部落或整個民族，每年因季節不同，或因其他偶發事故，時時遷移。當他們的畜群，把一個地方的牧草吃盡了，他們便移住另一地方，又從那地方移往第三地方。他們在乾燥季節，遷往河岸；在陰濕季節，又退回高地。當他們奔赴戰場時，並不把牲畜交給老人婦女兒童看護，也不把老人婦女兒童拋在後邊，而不予以保護和供養。他們全民族在平時就過慣了流浪的生活，所以一當戰爭，人人都很容易變為戰士。不管作為軍隊進軍時，或作為遊牧民游收時，他們的生活方式，總大抵一樣，雖然目的有不同。戰爭起來，他們一同作戰，所以每個人都盡其所能來動作。韃靼婦女參加戰爭，那是我們時常聽到的。他們如果戰勝了，敵方全種族所有的一切，都成了他們的勝利報酬；如果戰敗了，就一切都完蛋，自己的牲畜乃至婦女兒童，全都成了戰勝者的戰利品。連大部分沒有戰死的戰士，也不得不為得到當前的生活資料而服從征服者。其餘的一部分人，通常被逐四散，四處逃亡。
韃靼人或阿拉伯人的日常生活，日常操習，在可為其參加戰鬥作準備。他們普通的戶外遊戲，如競走、角力、耍棒、投槍、拉弓等等，儼然就在從事戰爭。他們在實際作戰時，也如平日一樣，由自己所領帶的牲畜維持生活。這些種族，是有酋長或君主的，但酋長或君主不曾為了訓練他們作戰，負擔什麼費用。在作戰的時候，掠奪的機會，就是他們所期待的或所要求的唯一報酬。
狩獵者的隊伍，通常不過二、三百人。因為狩獵所能提供的生活資料，既不確定，許多人如長久住在一塊，必無法維持。遊牧者不同，他們的隊伍，有時會達到二、三十萬人。只要他們的進行不受阻礙，他們能夠由牧草吃盡了的甲地域，遷到牧草完全沒有損耗的乙地域：他們共同一起進軍的人數，就似乎可無限制地增加。因此，狩獵民族對其鄰近的文明國民，沒有什麼可怕；而遊牧民族，就非同小可。所以，最不可怕的，無過於印第安人在美洲進行的戰爭；最可怕的，無過於韃靼人在亞洲屢次進行的侵略。修昔底德說：「無論是歐洲是亞洲，都不能抵抗團結起來的塞西亞人」。他這個斷言，是一切時代的經驗證明了的。塞西亞或韃靼的曠野，廣漠無垠，沒有大自然的屏障。那裡的居民，往往在一個征服者部落或種族的酋長的統治下團結起來。而他們結合的象徵，總是亞洲許多地方遍被蹂躪，變為荒地。另一個大遊牧民族，即阿拉伯不毛沙漠的居民，除在穆罕默德及其直接後繼者的統治下結合過一次外，從來不曾團結一起。他們那次的結合，與其說是征服的結果，毋寧說是宗教熱情的結果；但他們那次結合的象徵，也同於上述。假若美洲的狩獵民族都成了牧羊者群，那麼，鄰近他們的歐洲各殖民地居民，就一定不能像現在這樣平平穩穩地生活下去。
在比較更進步的農業社會，即在沒有對外貿易，除了幾乎全在各自家中製造為自己使用的粗劣用品的製造業外，沒有其他製造業的農業社會裡，每個人也都是戰士，或可以很容易地成為戰士。從事農業工作的人，一般是整天都在露天之下，受盡日曬雨打風吹。這種困苦的日常生活，正可鍛煉他們，使他們能熬受戰爭的苦難。其實，農業上有若幹工作，就與戰時的一部分困難工作非常類似。比方說，農民在農場上，非掘鑿溝渠不可，而有了這套本領，他們便可從容地在戰場上構築戰壕與圍牆。農民的平常消遣，也像遊牧人民的遊戲一樣，儼然是從事戰爭。但由於農民不像遊牧者那樣閒暇，所以不像游收者那樣經常地從事這些遊戲，他們雖也都是兵，卻不家遊牧者那樣精於戰鬥本領。可是，照他們的樣子，訓練他們使能上陣打仗，很少要使君主或國家破費。
不過，農業是有固定性的。那怕開化最淺、耕作最幼稚的農民，也必須有一個固定住所。這固定住所一旦放棄，勢必蒙受大損失。所以農耕民族的作戰，就不能像狩獵民族遊牧民族那樣，全體出動。他們至少要把老人婦女兒童留在後方，照料住所。可是，其他符合兵役年齡的男子則當全赴戰場，小民族往往都是如此。在一切國家，符合兵役年齡的男子，就一般推算，約佔全人口四分之一或五分之一。假使戰爭在播種期後開始，收穫期前終了，農民及其主要勞動者即使全部離開農場，亦不會蒙受大的損失。在這個期間，農場上雖有必須進行的業作，但他們相信，有老人婦女兒童就很可以把這事情作好。所以，短期從事戰役，他們盡可不要報酬；他們成為戰士，既不需要君主或國家花很大的訓練費用；他們實際作戰，也不需要君主或國家花很大的維持費用。古代希臘各邦市民，在第二次波斯戰爭發生以前，似即依這種方式從事兵役。伯羅奔尼撒人，在伯羅奔尼撒戰爭發生以前，也還是依這種方式從事兵役。據修昔底德觀察：伯羅奔尼撒人大概在夏季離開戰場，回去辦理收穫。羅馬人在各國王統治下乃至共和國初期，亦是採取這種辦法。直到維伊之圍以後，他們才開始把維持在前方作戰的人的費用加在那些留在家鄉的人身上。以後羅馬帝國沒落了，它的廢墟上，又建立了歐洲各王國。這些王國，在可適當地叫做封建法制定以前及既經制定了以後若干期間，許多大領主，連同他們的直接屬民，往往是以自己的費用服事國王。他們在戰場上，如在家庭中一樣，也是以自己的收入支持自己；他們從未由國王那裡領到何等俸金或報酬。
在更為進步的社會裡，上戰場作戰的人，以自己的費用維持自已就全不可能了。這其中有兩種原因：一是製造業的進步，一是戰爭技術的改良。
就農民從事遠征說，只要那遠征是播種期後開始，收穫期前終了，他們在作業上這樣的中斷，就不致大大影響其收穫。因為，即使他們不加入勞動，大自然可替他們進行一大部分的殘餘工作。可是，征役對於一般技術工人，那就非同小可了。比如說，鐵匠、木匠、織工吧，他們一離去作業的場所，其唯一收入源泉馬上就要涸竭。他們的一切工作，都要仰仗自己，大自然不給與一點幫助。所以，他們這種人如為國家服兵役，就無法自己維持，而不能不由國家給養。這樣看來，一國大部分居民如是技術工人及製造業者，則大部分服兵役的人就不能不由他們中間徵集，因而，他們在服兵役期間，也就不能不由國家的費用維持。
加之，戰爭的技術已漸漸發達成為一種錯綜複雜的科學。戰爭的行為，已不是初期社會那種簡單隨便的小格鬥小爭奪；而戰爭的時間更沒有一定，往往連續爭戰幾次，每次說不定要繼續大半年。這時，從事征役的人民，至少在戰鬥繼續期間，是有仰賴國家維持的必要的。一個人平時不論所執何業，如果要他長期服兵役，長期自費支持，那就未免是一個過重的負擔。所以，第二次波斯戰爭以後，雅典的軍隊似乎大體上就已採用了傭兵制度，一部分由本國人民編成，也有一部分由外國人編成，但全是以國家費用支給薪餉。羅馬自維伊之圍以來，其軍隊在留在前方的期間亦受有相當報酬。以後在各封建政府統治下，大領主及其扈從服兵役的義務，在一定時間後，普遍是以付若乾貨幣作抵，這貨幣就是用以維持那班頂替他們服役的人。
在文明社會裡，服兵役人數與人民總數的比例，必然要比未開化社會中小得多。文明社會維持兵士的費用，統由那些非兵土的勞動者負擔。這些勞動者，不但要維持兵士，而且要按照各自的身份，維持他們自身乃至他們的行政司法官吏。因此，兵土的數目就不能超過這些勞動者除了維持他們自身及國家官吏外所能維持的限度。在古代希臘小農業國家中，全體人民中有四分之一或五分之一自認為兵土，時時從役戰場。但在近代文明各國，一般推算，兵士的人數不能超過全體居民百分之一，過此，即不免負擔太重，危及國家經濟。
戰場上軍隊概由君主或國家供養以後好久，為作戰而練兵的費用，才成為國家的一項大的開支，在此以前，似乎不見得怎樣繁重。古代希臘各共和國的軍事訓練，是國家加在各個自由市民身上的教育的必要部分。各都市似乎都備有一公共廣場，就在這廣場裡面，各教師在國家官員監督下，對青年施以種種軍事教練。這種簡單設施的費用，似乎構成希臘各共和國為訓練市民作戰所付的費用的全部。古代羅馬也有所謂運動場教練，那與古希臘的競技場教練，具有同一目的。後來封建各政府，也曾為這目的，頒發許多命令，規定各區市民，必須演習箭術及受其他軍事訓練，但似乎結果不那麼圓滿。由於所委任執行這些命令的官吏缺乏責任心及其他原因，這種命令，似乎往往成為一紙具文。在那些政府的更迭消長中，軍事訓練在人民大眾中似乎逐漸廢而不行。
在古希臘、羅馬各共和國存在的整個時期，在封建政府成立以後相當長的期間，兵土的職業不是一種獨立的、可判然區劃的職業，不構成某市民階級的唯一的主要工作。一切人民，不論其平日依靠何種職業或業務謀生，在普通的場合，他總覺得他也同樣適合於做一個軍人，而在非常的場合，又覺得有充當軍人的義務。
然而在一切技術中，戰爭的技術確是最高尚的；所以改良進步的結果，這種技術也就必然成為一切技術中最複雜的了。戰爭技術在某特定時期能夠發展到怎樣完善的程度，固然是由機械技術，及其他必然與戰爭技術相關聯的若干技術狀態決定的，但是，要使其發展至十分完善程度，那還有成為特種市民的主要或唯一職業的必要；並且，和其他技術改良一樣，這種技術的改良，也有分工的必要。不過，他種技術的分工，是個人精明的必然結果，因為他發覺要增進自己的利益，與其從事幾種職業，不如專精一種特定職業。至於兵士職業與其他職業分開，使成為一種獨立的專門職業，卻非出於個人的打算、而是出於國家的智慧。在太平無事時，一個不待國家特別獎勵而把自己大部分時間花在軍事訓練上的市民，無疑的，他會在軍事知識上取得很大的進步，此外還可得到很大的樂趣，但對於自身的利益，那卻沒有一點增進。只有國家的智慧，才能使他為自己的利益，花費大部分時間來從事這種特殊工作。不過有許多國家，即在非有這種智慧即難於繼續存立的時候，往往仍然沒有這種智慧。
遊牧民多餘暇，幼稚農業狀態下的農民，也有一些空閒時間，至於手藝工人或製造業者，則全無閒暇。關於武藝的訓練，第一種人就是把大部分時間花費在它上面，都干自己無損。第二種人把一部分時間花費在它上面，也不會蒙受大損失。第三者的情況卻大不同。他費去一小時，即有一小時的損失。為他自身的利益計，他自然而然地會完全漠視這教練。並且，技術進步，製造業進步，必然會引起農耕上的種種改良，使得農民和城市的工人一樣，沒有閒暇。於是，農民自然而然地也和市民一樣忽視軍事訓練，大多數人都養成了不好戰的習性。然而在另一方面，由農業改良而產生的財富，或者說，由這些改良蓄積下來的財物，卻又不免誘起鄰國的覬覦和侵略。事實上，勤勉而因此富裕的國家，往往是最會引起四鄰攻擊的國家。所以，國家對於國防如不採取新的手段，人民的自然習性是會使他們全然失去自衛能力的。
在這種情況下，國家對於國防軍備的設施，似只能採取兩種方策。
第一，它可不管國民的利益怎樣，資質怎樣，傾向怎樣，用一種極嚴厲的法令，施以強迫軍事訓練；凡在兵役年齡內的一切市民，或其中的一定人數，不管他們從事何種職業，非在一定限度上與兵士的職業結合起來不可。
第二，它可維持並僱用一部分公民，不斷施以軍事訓練，使兵士的職業，脫離其他職業，而確然成為一個獨立的特殊職業。
假使國家採取前一方策，那麼，這個國家的兵力，就是所謂民兵；如採取後∼方策，那麼，這個國家的兵力，就是所謂常備軍。進行軍事訓練是常務軍的唯一主要職業。國家給與他們的生活費或餉金，即他們日常生活的主要和經常來源。至於民兵軍事訓練，則只是臨時的工作，他們日常生活的主要和經常來源，得由其他職業贏得。在民兵，普通工人、工匠、商人的性質多於兵士的性質；在常備軍，剛軍人的性質多於一切其他職業的性質。這兩種區別，似乎就是這兩種軍人本質上的區別。
單就民兵說，亦分有若干種類。有的國家對於捍衛國防的公民，只施以軍事訓練，卻不曾編為隊伍，換言之，沒有編為各個獨立的部隊，沒在各自正式和固定的官長下從事操練。在古希臘羅馬各共和國，各公民留在家鄉的時候，多半是單獨地、分開地，或和所喜歡的伴侶一同操演，不到實際作戰時期，不屬於任何特定部隊。在其他國家則又不同。它們的民兵，不但要操演，而且編為隊伍。在英國，在瑞典，乃至在近代歐洲設有這種不完全兵備的一切國家，每個民兵都有其所從屬的特定部隊，都有其正式和固定的官長。在戰時固不待言，在平時亦是如此。
火器未發明以前，一個軍隊的優越程度，是要看其中各個兵土使用武器的熟練和技巧程度而定。體力和動作的敏捷最為重要，通常以此決定戰鬥的命運。使用武器的熟練和技巧，與今日的劍術同，不是夾在大眾之中能夠學成的。要獲得那種武藝，只有各人進特定的學校，從特定的教師，單獨學習或和與自己本領相同的特別朋友一起學習。火器發明以來，體力和敏捷，甚至使用武器的特別技巧和熟練，雖然不是全無用處，但比較以前，不重要得多了。新式火器的性質，雖然不會把笨拙者提高到和熟練者立於同一水準，但比較以前，卻使他們更接近於同一水準。同時，人們一般認為，使用這新式火器所必要的一切技巧和熟練，可夾在大部隊中學習獲得。
決定近代軍隊戰鬥命運的，與其說是兵上使用武器的技巧和熟練，倒不如說是紀律、秩序和迅速服從命令。近代的火器是有聲響的，是有煙氣的，是會使人一聽到炮聲，而且往往早在距戰鬥開始還很久之前，就感到隨時會遭遇目不能見的死神的。所以，往往戰鬥一經開始，這紀律、秩序和服從性就難於保持。古代的戰鬥情況，遲不相同。除人的叫吼聲外，沒有聲響，沒有煙氣，也沒有看不見的負傷和致死的原因。在致死的武器實際接近以前，在他附近有沒有這種武器，各人都看得很清楚。在這種情況下，一支軍隊只要對使用武器的熟練和技巧有相當把握，則維持紀律和秩序，就不但在戰鬥開始時，即在戰鬥全過程中，或者直到兩軍勝負判然時為止，都必定比在使用火器場合容易得多。不過，紀律、秩序和迅速服從命令，那是要在大隊一起操練的軍隊才能獲得的。
可是，民兵不論用什麼方法教練或訓練，訓練好了的民兵，總遠不及紀律良好訓練得宜的常備軍。
在使用武器的熟練上，一周或一月訓練一回的兵土，決不及每日或隔日訓練一回的兵士。軍隊使用武器的熟練，雖可以說在近代沒有往昔孤樣重要，但舉世公認的普魯土軍隊的優越，據說就是得力於他們更善於使用武器。這證明，即在今日，這種熟練，亦還是極其重要的。
一種兵士，僅僅每週或每月聽長官指揮一次，其餘一切時間，都可自由處理自己的事務，在任何方面不必對長官負責。另一種兵士，其全部生活及行動，每日都在長官指揮之下，甚至每日起床上床，至少到營舍睡覺，都要依長官的命令。就這兩種兵士比較起來，對於長官的敬畏程度，對於服從命令的迅速程度，前者是決不如後者的。所以，就所謂手法訓練說，換言之，就操縱和使用武器說，民兵往往不及常備軍。就紀律說，換言之，就迅速服從命令的習慣說，民兵更遠遠不及常備軍．可是，在近代戰爭中，立即服從命令的習慣，比操縱武器的本事，重要得多。
跟隨平時所慣於服從的酋長作戰的民兵，像韃靼及阿拉伯的民兵那樣，是最好的民兵，他們尊敬長官和立即服從命令的習慣，最與常備軍接近。蘇格蘭高地的民兵，當其在自己酋長指揮下活動時，也具有這種優點。不過，他們不是到處流浪的牧人，而是有固定住所的收人，他們在平時沒有追隨酋長由一個地方轉移到其他地方的習慣。所以，和韃靼人阿拉伯人比較，他們到戰時是不大願意同酋長馳赴遠方的，也是不大願意長久留在戰爭場所的。他們一獲得戰利品，馬上就渴望回家，酋長的權威，不一定能夠制止他們。這就是說，講到服從，他們是遠不及韃靼人、阿拉伯人的。此外，此等高地居民，一向過慣了固定的生活，在野外的時候少，所以他們不像韃靼人、阿拉伯人那樣慣於軍事訓練，不如韃靼人、阿拉伯人那樣善於使用武器。
不過，我們要注意一點，無論何種民兵，只要作過幾回戰，就可以成為一個十足的常備軍。因為他們每日操練武器，不斷在長官的指揮之下，所以不久就獲得了常備軍那樣迅速服從命令的習慣。未赴戰場以前，他們是做什麼的，這是沒有什麼關係的，只要作過幾次戰，他們就必然會獲得常備軍的一切優點。所以美洲的戰爭，如果再延長一點，美洲的民兵，無論就那一點說，都可以和那支在前次戰爭中所顯示的武勇並不稍差於法國和西班牙最頑強老兵的常備軍相抗衡。
知道了這個區別，我們就可依歷史的事實，來證明有紀律的常備軍對於民兵，有無比的優越性。
有史可稽的最初出現的常備軍之一，就是馬其頓王腓力普率領的軍隊。他常與色雷斯人戰，與伊裡奧人戰，與色薩利亞人戰，乃至與馬其頓鄰近的希臘各都市戰。歷次戰爭的結果，他漸漸把他最初也許是民兵的軍隊，化成了一個受有嚴格訓練的常備軍。就在和平時候——這種時候很少也不很長——他也是小心地把軍隊保留下來，不予解散。後來，經過長久激烈戰爭之後，希臘各主要共和國的勇敢而精練的民兵，被他打敗了，征服了。接著，稍一接觸，大波斯帝國贏弱而缺乏訓練的民兵，也被他征服了。希臘各共和國和波斯帝國的沒落，就是常備軍對於民兵持有無比的優越性的結果。這可以說是歷史中有相當明確詳細記錄的第一次人類事務的大革命。
迦太基的沒落，和代之而起的羅馬的興隆，那是人類歷史中的第二次大革命。這兩個有名共和國的一切消長變動，都可由同一原因說明。
從第一次迦太基戰爭終了，至第二次迦太基戰爭開始，迦太基的軍隊，不斷從事戰爭，相繼由三個大將即哈米爾卡爾、其婿哈斯德拉巴及其子漢尼巴率領。他們最初懲創了自己國內叛變的奴隸，接著鎮定了非洲叛亂的各民族，最後又征服了西班牙大王國。到了漢尼巴率領軍隊，由西班牙向意大利進攻時，他的軍隊必然由這歷次戰爭受到了常備軍的嚴格訓練。當時羅馬人雖不是完全過著和平生活，但他們那時沒有經歷像樣的戰爭，他們的軍事訓練，自然不免大大弛緩。所以羅馬軍隊在特雷比阿、在斯雷米阿以及在肯尼地方，與漢尼巴的軍隊會戰，那是以一種民兵對抗常備軍。這一情況，也許比任何其他情況更有力地決定這幾次戰爭的命運。
漢尼巴留在西班牙的常備軍，對於羅馬派去抵禦它的民兵，也具有同樣的優越性，所以這常備軍在他的弟弟小哈斯德拉巴指揮下，不到幾年，就把羅馬的民兵，通通逐出西班牙了。
漢尼巴沒有從本國得到充分的供給。同時，久役戰場的羅馬民兵，又漸漸在戰爭過程中，成了訓練有素操練純熟的常備軍。在對比上，漢尼巴所固有的優越日益低降。小哈斯德拉巴後來認為有必要領他在西班牙所統率的全部或幾乎全部的常備軍，往意大利支援他的兄長。在進軍中，據說被嚮導者指錯了路。他躓躅在生疏的國土裡面，猝不及防地受到另一支同樣精練或更精練的常備軍的襲擊，結果全軍覆沒。
當哈斯德拉巴由西班牙退去後，羅馬大將西皮阿所遭遇的抵抗，不過是一些劣於自己軍隊的民兵。他一氣把那些民兵打敗了、克服了，而他自己的民兵，在戰爭過程中，自然而然地成了訓練有素操練純熟的常備軍。後來，這種軍隊，派往非洲，非洲抵抗它的，不過是一些民兵。這時，為防禦迦太基計，漢尼巴的常備軍，有被召回的必要。那些屢戰屢敗的垂頭喪氣的非洲民兵，也加入該常備軍。在查馬會戰中，這些民兵構成漢尼巴的軍隊的大部分。而這相互敵對的兩大共和國的命運，就由那一次戰鬥的結局決定了。
從第二次迦太基戰爭告終，直到羅馬共和國沒落，羅馬的軍隊可以說是十足的常備軍。當時馬其頓的常備軍，對它抵抗。在戰爭聲威達於頂點的時候，羅馬軍隊尚須經過兩次大戰爭及三次大會戰，才能征服這小小王國。假使馬其頓的最後國王不肯示弱，恐怕征服這小國還更要困難呢。上古世界一切文明國家的民兵，如希臘的民兵，敘利亞的民兵，埃及的民兵，對於羅馬的常備軍，都只作微弱的抵抗。其他野蠻國家的民兵，則抵抗比較激烈。米斯裡德斯由黑海、裡海以北各國率領來的塞西亞或韃靼民兵，是羅馬在第二次迦太基戰爭後碰到的最可怕的勁敵。帕斯阿及日耳曼的民兵，亦很可欽佩。他們曾有幾次把羅馬軍隊打得落花流水。可是就大體說，羅馬軍隊如果好好指揮，這般民兵究竟不是它的敵手。羅馬人對征服帕斯阿、日耳曼不肯徹底做下去的，那恐怕是因為他們認為帝國已經夠大了，無須乎再加上兩個野蠻國家。古代帕斯阿人，似乎為塞西亞或韃靼系屬的民族，始終保持著很多的祖先風習。和塞西亞人或韃靼人一樣，古代日耳曼人也是一種流浪的遊牧民族。他們平時由酋長率領著在各地遷流；戰時依舊由同一酋長率領著進行爭鬥。他們的民兵，正與塞西亞或韃靼的民兵同其種類。說不定，他們還是前兩者的後裔。
羅馬軍隊紀律鬆弛的原因，不一而足。而紀律過於嚴峻，恐怕也是原因之一。在他們非常強盛時，既已打得天下無敵，那堅重的盔甲，就當作不必要的重荷而拋開了，那煩難的教練，就視為不必要的勞作而疏忽了。加之，羅馬各皇帝治下的那些常備軍，特別是成守邊疆防備日耳曼人及班諾尼亞人的常備軍，他們簡直是各皇帝的危害勢力；它們屢屢反對皇帝，擁立自己的將軍。為要減弱這些常備軍的危害程度，據某些作家說，是德奧克裡希恩大帝，又據其他作家說，是康士但丁大帝，首先把總是由兩三軍團合成的大部隊的屯駐邊境的常備軍，召回內地，然後再化分為小部隊，散駐各省的都市，非有用武逐敵必要，即不許其移動。軍隊常川駐在商業及製造業都市，兵士們自身就漸漸變成了商人、技工或製造業者。市民的性質，於是漸漸超過軍士的性質而佔優勢。這一來，羅馬的常備軍，就逐漸頹廢了，成為腐敗、疏忽、無訓練的民兵，後來日耳曼和塞西亞民兵入侵，西羅馬帝國就抵擋不住了。那時，各皇帝沒有辦法，就開始僱傭那些國家中的某些國家的民兵，抵抗另一些國家的民兵，這樣才多維持了一些時候。西羅馬帝國的沒落，是古代史中比較保有明確詳細記錄的人類事務上的第三次大革命。這革命的原因，就是野蠻國民兵對於文明國民兵的無比的優越，也就是游收者國家的民兵對於由農夫、技工及製造業者組成的國家的民兵的無比的優越。這裡，民兵所戰敗的，大都不是常備軍，只是在訓練與紀律方面不及他們的民兵。希臘民兵戰敗波斯民兵是如此，後來瑞士民兵戰敗奧地利和勃艮第民兵亦是如此。
西羅馬帝國沒落了，在它廢墟上建立起來的是日耳曼民族和塞西亞民族的國家。這些民族移遷新土後，他們的兵力依然在若干時期內保持原來的性質，它是由牧人及農夫組成的民兵，在戰時即由平時所慣於服從的酋長帶往戰場作戰。所以，他們是經過了相當訓練，具有相當紀律的。但是，隨著技術及產業的進步，酋長的權威逐漸衰微了，大多數人民能勻出來受訓練的時間也比較減少了。封建式的民兵訓練逐漸荒廢，紀律亦日趨鬆弛。為糾正這缺陷，就逐漸著手建立起了常備軍。並且，編製常備軍的方策，一經為某文明國所採用，其他文明國就有立即仿行的必要。因為他們知道：他們自己的民兵，非這樣編成的常備軍的敵手，要想國防安固，只有採用這種方策。
常備軍的士兵，縱使從未上過陣，從未經過炮火，也往往顯得有老兵那樣的勇氣，而且，一開始上陣作戰就配得上和最頑強最有經驗的老兵見個高低。1756年，俄羅斯軍隊攻打波蘭，俄羅斯軍隊所表現的武勇，簡直可以與歐洲當時最頑強最老練的普魯士兵士相頡頏。然而俄羅斯帝國前此二十年是國泰民安的；它那時軍隊中曾上過陣的兵士，決不很多。1739年，西班牙戰爭爆發，當時英國享受了二十八年的太平。可是，它的常備兵士並不為這長期和平所腐化，在攻打喀他基那時，他們所表現的武勇尤為特出。這一戰役，是他們在這次不幸戰爭中第一次的不幸冒舉。和平日子過久了，將官們說不定有時會忘卻他們的技能，但管理得法的常備軍，如果不忘訓練，似乎決不會忘卻其武勇的。
一個文明國的國防，如果仰仗民兵守衛，它將隨時有被鄰近野蠻民族征服的危險。亞洲各文明國往往被韃靼人征服的事實，充分證明了野蠻國民兵對於文明國民兵的自然優越性。有紀律有訓練的常備軍，較任何民兵為優。只有富裕的文明國家，才能好好維持這種軍隊；亦只有這種軍隊，才能保衛這種國家不受貧困野蠻鄰國的侵掠。所以，一國要永久保存其文明，甚或要相當長久保存其文明，只有一個方法，那就是編製常備軍。
有了好紀律的常備軍，一個文明國才能抵禦外侮；同樣，有了好紀律的常備軍，一個野蠻國才能突然地而且相當地文明化。常備軍憑其威力，可以把君主的法令，推行到一個帝國的最僻遠地方，可以使在沒有常備軍威力的情況下即無政治可言的國家，維持相當程度的正規統治。凡小心考察過俄羅斯彼得大帝變法圖強的各種設施的人，他一定會發覺那各種設施的樞紐，就是正規常備軍的建設。這常備軍，是大帝執行和維持其他一切規章的工具。俄羅斯帝國此後得以享有相當的秩序與和平，不能不說是這種常備軍之賜。
有共和主義思想的人，往往耽心常備軍會危及自由。當擁兵大員的利益與國家憲法的維持不一定有何等關聯時，這危險性的確存在。例如，凱撒的常備軍破壞了羅馬共和國；克倫威爾的常備軍解散了英國成立已久的議會。不過，一國的軍權，如握在君主手裡，各軍隊的主要將官，如是這國的貴介與華族，換言之，全國兵力，如果都是由那些由於自己享有民政權力的最大部分，所以本身的最大利益在於支持民政權力的這種人指揮，則常備軍對於自由決無危險。反之，在某種場合，它說不定還有利於自由。君主有了常備軍護持，他就自以為安全了，無須乎要象近代一些共和國所行的那樣，監視各市民的細微行動，時時疑忌市民擾亂和平。如果一國行政長官．儘管國內的主要人民願意予以支持，但群眾的每一不滿，都會使其安全感到威脅；或如果那怕是一個小小的紛擾，也有可能不到幾小時就掀起大的革命，那麼為防微杜漸起見，政府就不得不使用權力，來鎮壓一切對自己表示的不平不滿。反之，一國君主如果感到支持自己的，不但有可靠的貴族，且有精練的常備軍，那麼，就是最粗暴、最無稽、最放肆的抗議，也不至引起他的不安。他可以平心靜氣地寬恕這抗議，或竟置之不問。並且，他既意識到了他自己地位的穩固，他會自然而然地傾向於這樣做。所以，接近於放肆的自由，只有在君主有精練的常備軍保障的國家，才可見到；亦只有在這種國家，才無須為公共安全而付與君主以壓抑任何放肆的自由的絕對權力。
總之，君主的第一義務，就是策本國社會的安全，使其不受其他獨立社會的橫暴與侵悔。這種義務的實行，勢必隨社會文明的進步，而逐漸需要越來越大的費用。原來在平時在戰時都無須君主支出何等費用的社會的兵力，隨著社會進步的過程，初則在戰時要君主出錢維持，後則在平時亦非君主出錢維持不可。
火器發明後，戰爭技術起了大變化。於是，平時訓練一定兵額，戰時使用一定兵額，所需的費用，都進一步增加。軍隊所使用的武器與彈藥，都比以前更貴。與矛及弓箭比較，短槍是更貴的武器，與弩炮或石炮比較，大炮或臼炮也是更貴的武器。近代閱兵所消費的火藥，放射出去，就不復返，這更非巨額的費用不可。至於往時，閱兵所投的矛，所放的箭，均很容易收回，並且其價值極微。與努炮石炮比較，大炮臼炮不僅為高價的機械，且為非常笨重的機械。這笨重機械，製造起來，要較大的費用，製成後運往戰場，也要較大的費用。此外，近代大炮的作戰效力，非往昔石弩可比，所以要給一個都市設防來抵禦這大炮的攻擊，那怕只是幾個星期也困難得多，因而，其所需費用也浩大得多。近代，有種種原因使國防費用日益增大。在這方面，事物自然推移的不可避免的結果，又被戰爭技術上的大革命促進不少，而引起這個大革命的，似乎不過是一個偶發事件，即火藥的發明。
近代戰爭火藥費用的浩大，顯然給能夠負擔此浩大費用的國家提供了一種利益，而使文明國家對野蠻國家立於優勝的地位。在古代，富裕文明國家很難防禦貧窮野蠻國家的侵略；在近代，貧窮野蠻國家卻很難防禦富裕文明國家的宰割。火器的發明，乍看起來，似對文明的持久與繼續有害。但實際上，乃對文明的持久與繼續有利。
第二節 論司法經費
君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮或壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政機構。這種義務的實行，因社會各時期的不同而有費用大小的差異。
在狩獵民族的社會，幾乎談不到有什麼財產，即使有，也不過值兩三日勞動價值的財產罷了。那種社會，當然用不著何等固定的審判官，或者何等經常的司法行政機構。沒有財產的人們，其所互相毀傷的，頂多不過是彼此的名譽或身體。而且，被人殺害，被人毆辱，被人誹謗的人，雖然感到痛苦，而殺人者，毆辱人者，誹謗人者，卻得不到什麼利益。可是損害財產情形就不同了。加害於人者所得的利益，往往與蒙受傷害者所道的損失相等。能夠激使人們去毀傷他人身體或名譽的，惟有嫉妒、怨恨、憤怒等情緒，而且大多數人並不常受這些情緒的支配。那怕最惡的人，也不過偶然受這些情緒的影響。此外，這些情緒的滿足，對某種人無論是如何愉快，但因為它不帶來任何實際的和持久的利益，所以大多數人總是寧願慎重克制，不輕求其滿足。即使社會上沒有司法官存在，保護人們不受這些情緒發作的侵害，人類依著他的本性，也還能在相當安定狀態下共同生活。可是，富者的貪慾與野心，貧者厭惡勞動貪圖眼前安樂的性情，卻在足以激發侵害他人財產的情緒。並且這情緒在作用上遠為牢固，在影響上遠為普遍。有大財產的所在，就是有大不平等的所在。有一個巨富的人，同時至少必有五百個窮人。少數人的富裕，是以多數人的貧乏為前提的。富人的闊綽，會激怒貧者，貧人的匾乏和嫉妒，會驅使他們侵害富者的財產。那些擁有由多年勞動或累世勞動蓄積起來的財產的人，沒有司法官保障庇護，哪能高枕而臥一夜哩。富者隨時都有不可測知的敵人在包圍他，他縱沒有激怒敵人，他卻無法滿足敵人的慾望。他想避免敵人的侵害，只有依賴強有力的司法官的保護，司法官是可以不斷懲治一切非法行為的。因此，大宗價值財產的獲得，必然要求民政政府的建立。在沒有財產可言，或頂多只有值兩三日勞動的價值的財產的社會，就不這樣需要設立這種政府。
一個民政政府，必先取得人民的服從。民政政府的必要程度，既是逐漸隨財產價值的增大而增大，所以使人民自然服從的主要原因，也是逐漸隨財產價值的增長而發展。人民何以會形成這種服從性，或者說，在有任何民政機構以前，何以若干人就對他們的大部分同胞有支配權力，這似乎有四種自然原因或情況。
這四種原因中的第一原因，就是下述種種的優越：個人資質的優越，體力的優越，容貌的優越，動作敏捷的優越，智慧的優越，道德的優越，正義性的優越，剛毅性的優越，克制性的優越，等等。肉體上的品質，必須有精神上的品質來支持，否則在社會的任何時期，都不夠從而取得多大的威權。一個非常有力的人，單憑體力，不過能使兩個弱者服從他。同時一個有智慧有道德的人，卻能取得非常大的權威。可是，精神上的品質，我們不能用眼睛看得出來，它們總有爭議的餘地，而且往往是爭議對象。一個社會，野蠻也好，文明也好，當它規定關於等級和服從的法則時，從沒認為可適當地以這些目不可見的品質為標準，而總是以那些明顯的具體事物為依據。
促成服從的第二原因，就是年齡的優越。老年者如果沒有老邁到衰朽不堪，那就總比有同等身份、同等財產及同等能力的年輕者，能到處博得人們更大的尊敬。在北美土人那種狩獵民族中，年齡是身份及優先地位的唯一基礎。他們所謂父，是長上的稱呼；所謂兄弟，是同等者的稱呼；所謂子，是下級的稱呼。在文明富庶的國家，如果一切方面平等，那末，除年齡外，再沒有其他可以規定身份的標準，於是通常都以年齡規定身份。在兄弟姊妹間，年長者佔第一位。當承繼父產時，例如名譽稱呼一類不可分割而必須全部歸一人佔有的東西，大抵總是付與年長者。年齡這種優越的性質，是分明的，顯而易見的，毫無爭議的餘地。
促成服從的第三原因，就是財產的優越。富人在一切社會，雖都有大的聲勢，但在財產最不平等的野蠻社會，則有最大的聲勢。韃靼一個酋長保有的牲畜，增殖起來，足可養活一千人，而其所增殖除了用以養活一千人外，再也沒有其他用途。因為，在他那種未開化的社會狀態中，他沒有可能把自己消費不了的原生產物換得何等製造品、小裝飾品或玩具。由他維持的一千人，既然要靠他生活，所以，在戰時，不能不服從他的命令，在平時，亦不能不服從他的管轄。他於是就必然成了他們的統帥，成了他們的裁判官。他的酋長地位，就是他的財富優越的必然結果。在文明富庶的社會中，一個人儘管比別人擁有大得多的財產，但他也許還支配不到十多個人。他的財產，增殖起來，也許能夠維持一千人，也許實實在在維持了一千人，但這些人對由他取得的一切，都支付了應付的代價；沒有換得等價物，他亦不會給他們一點什麼。所以，自認為完全靠他生活的人既然沒有，他的權威所及就不過若干家僕。但是，就在文明富裕社會裡面，財產的權威，依舊非常的大。和年齡的權威比較，和個人資質的權威比較，財產的權威，往往是大得多的。這種事實，早已引起財產不平等社會內一切時期中人們的經常不滿。狩獵民族社會，屬於社會第一個時期，這時期沒有財產不平等的可能。普遍的貧乏，造成了普遍平等的局面。年齡的優越，個人資質的優越，就是權威和服從的薄弱基礎，還是唯一的基礎。遊牧民族社會，屬於社會第二時期。這時期財產有異常不平等的可能，由財產造成的權威，以這時為最大，因而權威與服從的判分，也以這時為最確定。阿拉伯酋長的權威，非常的大，韃靼可汗的權威，可以說達到完全專制獨裁的程度。
促成服從的第四原因，就是門第的優越。這種優越，是以先代財產上的優越為前提的。任何家族，都是舊時傳街下來的。王侯的祖先，雖說更為人所知道，但與乞丐的祖先比較，在數目上卻不見得更多。古老的世家在任何地方都意味著它在昔日擁有巨大的財富，或者說其上幾代因財富而獲得巨大的聲譽。暴發戶的勢力，到處總不如世家勢力那麼受人尊敬。人們對干篡奪者的憎惡，對於舊日王族的敬愛，在很大程度上是基於人們自然而然地輕蔑前者敬慕後者的心理。武官是甘心服從素日指揮他的上官的，一旦他的下級升到他的上位去，他就簡直忍受不了。同樣，人人都情願服從他們自己或他們祖先所服從過的家門，如一向不比他們優越的家門，忽然變做他們的支配者，他們就難免憤憤不平。
門第的顯貴，既是生於財產上的不平等，那麼，在財產平等、家世也差不多平等的特獵民族中，就根本沒有這種顯貴存在。固然，在那種社會中，賢明勇敢者的兒子，與愚昧怯懦者的兒子比較起來，即使本領相等，也多少更受人尊敬些。但這種差別，畢竟是很有限的。一個全靠智慧德行保存其家世榮譽的大家門，我相信，世上一定少有。
門第的顯貴，在遊牧民族中，不但有存在的可能，而且實際上也存在著。他們通常既不知道奢侈物品，當然就沒有由濫費耗去大財產的事。所以，財富繼續保持在同∼家族手裡的長久，以在這種民族中為最，因此，依著祖先的權勢榮譽而受人尊敬的家門的眾多，亦以在這種民族中為最。
門第與財產，分明是使一個人高於另一個人一等的兩大要素。它們又是個人顯貴的兩大來源，因此也是人類中自然而然地有發號施令者又有聽人命令者的主要原因。在遊牧民族中，這兩者的作用，可說是發揮盡致了。保有多數羊群的大牧羊者大畜牧者，因有巨大的財富，且有許多人靠他生活而受人尊敬；因出身高貴、門第光榮而受人崇拜。結果，他就對同群或同族中其他牧羊者或畜牧者，有一種自然的權威。與其他任何人比較，他都能團結更多的人，歸他支配，而他的兵力，也就更大。在戰時，寧願結集於他旗幟下的人，也比較結集於他人旗幟下的為多。他就這樣憑著門第和財產，自然獲得了一種行政權力。不但如此，因為與他人比較，他能團結並支配更多的人，於是，對於那些人中間的危害他人的分子，他就最能夠強迫其賠償損害。於是，凡屬自己沒有防禦能力的人，自然要求他保障。任何人，如果感到自己被他人迫害了，也自然會向他陳訴。他對這些糾紛所作的干涉，比別人所作的更容易使被告者服從。於是，他又憑著門第和財產，自然獲得一種司法權力了。
財產上的不平等，開始於遊牧時代，即社會發達的第二期。接著，它就帶來了人與人之間過去不可能存在的某種程度的權力和服從，而因此又帶來了保持權力和服從所必要的某種程度的民政組織。這種演進，似乎是自然而然的，甚至與上述那必要的考慮無關。不過，那種必要的考慮，此後對權力和服從的維持與保護確有極大的貢獻，那是無疑的。特別是富者，他們當然願意維護這種制度，因為只有這種制度才能保持他們既得的利益。小富人聯合起來，為大富人保障財產，因為他們以為，只有這樣，大富人才會聯合起來，保障他們的財產。一切牧人感到：他們小畜群的安全，全靠那最大一個牧者的大畜群的安全，他們的小權力的保持，全靠這最大一個牧者較大的權力的保持。並且，要使比他們地位低的人服從自己，他們自己就得好好服從他。這樣，他們就構成了一種小貴族。這些小貴族感覺到：要他們的小君主保障自己的財產，支持自己的權力，他們自己就得保障小君主的財產，支持小君主的權力。就保障財產的安全說，民政組織的建立，實際就是保護富者來抵抗貧者，或者說，保護有產者來抵抗無產者。
可是，這君主的司法權力，不但對於他毫無所費，而且在一長時期中成為他的一種收入源泉。要求他裁判的人，總願意給他報酬；禮物總是隨求隨到。君權確立以後，犯罪者除賠償原告損失以外，還得對君主繳納罰金。因為被告麻煩了君主，攪擾了君主，且破壞了君主的和平，科以罰金，乃罪有應得。在亞洲的韃靼政府下，在顛覆羅馬帝國的日耳曼民族和塞西亞民族所建設的歐洲各政府下，無論就君主說，或就君主以下在特定部落、氏族或領地行使特定裁判權的酋長或諸侯說，司法行政，都是一大收入源泉。這司法裁判的職權，原先常由君主酋長等自己行使。此後因為感到不便，才委任代理人、執事或裁判官行使。不過代理人仍有對君主或酋長本人提供關於司法收入的收支的報告的義務。我們試讀亨利二世給與其巡迴裁判官的訓令，就可明白，那些巡迴裁判官巡行全國的任務，不過是要替國王徵集一項收入。當時的司法行政，不但會對君主提供一定的收入，而且獲得這種收入，還是他希望由司法行政取得的主要利益之一。
司法行政像這樣成為一種斂財的組織，結果，自不免生出許多弊害。比如，以大禮物來請主持公道的人，得到的往往不止公道；以小禮物來請主持公道的人，得到的往往說不上公道。而且，為要使禮物頻頻送來，行使司法權者往往多方遷延，不予判決。為要勒取被告的罰金，他往往把實在無罪者，判為有罪。司法上的這些弊害，我們一翻閱歐洲各國古代史，就知道是司空見慣，毫不稀奇。
司法上的職權，如是君主或酋長自己行使，無論如何濫用，亦無法矯正，因為他是最有權勢的，任何人都不夠資格責問他。可是，這職權如由代理者行使，那就有矯正的餘地。代理者如犯了某種不正當行為，而且又單是為了他自己的利益，君主未必總是不願意懲罰他，或強制他矯正錯誤。但代理者所行的不正，如是為了君主的利益，換言之，如是為了獻媚於任命他重用他的人，那在大多數的場合，就嚴如君主自行不正一樣，無法得到補救。所以，一切野蠻國的司法行政，特別是往昔建立於羅馬帝國廢墟上的歐洲各國的司法行政，都長期陷於極度的腐敗狀態，即在最好國王的統治下，也談不到什麼公正、什麼平等，而在最壞國王的統治下，那就是一塌糊塗了。
在牧羊民族中，所謂君主或酋長，不過是他們集團中或氏族中最大的牧羊者或畜牧者。他同他治下的小牧人或臣民，同是靠著自己的畜群生活。在剛脫離遊牧狀態，而比遊牧狀態還沒有很大進步的農耕民族，如特洛伊戰爭時代的希臘各部族，以及初移居羅馬帝國廢墟上的日耳曼人和塞西亞人的祖先，所謂君主或酋長，也不過是國中最大的地主；他的生活，完全像一般地主的生活一樣，完全是仰賴自己私有地的收入，換言之，就是仰賴近代歐洲所謂御地的收入。在平時，他的臣民，除了要請求他運用權力，制裁強豪的壓迫，都無需貢獻他一點什麼。他在這種場合領取的禮物，就算是他的全部經常收入，或者說，除了異常緊急的場合外，這就是對於他的支配權的全部報酬。荷馬告訴我們，阿格默農因友誼關係，以希臘七個都市的主權贈與阿塞利斯，並說，阿基利斯從那七都市可能收得的唯一利益，就是人民所奉敬的禮物。這種禮物，這司法行政的報酬，或者說，司法手續費，只要它構成君主由其主權獲得的全部經常收入，那就不能希望他把這全部收入放棄，甚至不好意思提議要他這樣放棄。提議請他把這禮物確實規定一下，那也許是可以的，而實際上，也曾這樣提議過。但是，君權無限，縱使好好規定了、確定了，要防止他不越出規定範圍，即使不說是不可能的，亦是極其困難的。所以，一任這種狀態繼續下去，由任意的不確定的禮物所造成的司法行政上的腐敗，就簡直無可救藥了。
但後來，當許多原因，就中比較重要的是國防費不斷增加，使得君主私有土地的收入，不夠國家開支行政費用時，當人民為自己安全計，得完納各種賦稅，以應付這些費用時，似乎才一般規定，不問何等理由，君主或君主的代理者及審判官，均不得領取任何禮物。這樣看來，禮物要予以有效的規定和確定是比較困難，全然廢除倒似乎還容易些。審判官定有薪棒，這薪俸，被想像為可抵償其先前在禮物報酬中享有的份額洞時，君主征有賦稅，這賦稅被想像為可補償其前此從司法方面所得收入而有餘。從此，審判算是免費了。
然而認真說來，無論那個國家，都不能說審判是免費的。至少，訴訟當事人，總不能不報酬律師和辯護士，否則，他們執行職務，就會比實際情況還要不滿意。每年付給律師、辯護士的手續費，就各法庭總計起來，恐怕要比審判官的薪俸多得多。審判官的薪俸，雖然由國王付給了，但在任何地方，訴訟事件的必要費用都沒有大減。不過，禁止審判官向訴訟當事人領取禮物或手續費，與其說是為了減少費用，無寧說是為了防止腐敗。
審判官是一個有名譽的官職，報酬雖再少，想幹的人依舊多。比審判官職位較低的治安推事，論工作是異常麻煩的，論報酬大抵毫無所得，然而大多數的鄉紳，卻唯恐弄不到手。大大小小的一切司法人員的薪俸以及司法行政的一切費用，即使處理不很經濟，亦不過占國家全部費用的一極小部分。這情況不限於哪一國，各文明國家都是如此。
此外，也不難從法院手續費裡支付全部司法經費。這種辦法，不會使司法行政陷於何等實際的腐敗危險，而國家收入項下卻可省去一筆——雖然是小小的——開支。可是，法院手續費，如有一部分要劃歸權力極大象君主這樣的人，而且構成他的收入的相當大的部分，則這種手續費就很難有效地規定。但如果享有這手續費的主要人物，不是君主，而是審判官，那就極其容易。法律雖不能常常叫君主遵守某種規定，但對於審判官，卻不難使其遵守規定的章程。法院手續費，如管理得、規定得很嚴密精細，並在訴訟的一定期間，全部繳入出納機構，待訴訟決定之後而不在決定之前，才按照一定比例，分配給各審判官，那麼，和廢止這種手續費比較，徵收這種手續費，也就同樣不會有何等腐敗的危險。這種手續費，可能完全足夠開銷全部司法費用而不至惹起訴訟費用顯著的增加。不到一個案件判決終了，審判官不得支取這手續費，這在案件的審理和判決上，可激勵全體法院人員的勤勉。在審判官員數非常多的法院，如果各人應分這手續費的份額，以他們各人在法院或審判委員會審理案件所花的時間及日數為標準，這更可激勵各個審判官的勤勉。公家的事務，辦好才給酬，並且按勤勉的程度決定酬額，這樣才能辦好。法國各高等法院所徵收的手續費，構成審判官最大部分的報酬。就等級與權限說，土魯斯高等法院，是法國第二個大法院。該院審判官每年由國會領到的薪俸，在減除一切扣除額後，不過一百五十利弗，約合英幣六鎊十一先令。這個金額，等於當地七年前一個僕役每年普通的工資。上述手續費的分配，也是以各審判官的勤勞為標準。一個精勤的審判官，可得到足供安樂生活的收入，雖然其數額也有限。至於怠惰的審判官，那就只能得到比薪俸多一些的收入。就種種方面觀察，這些法國高等法院，也許不是頂令人滿意的法院，但卻從未受到人們的非難，好像也從未有人懷疑其腐敗。
英國各法院的主要費用，最初似乎也是取給於法院手續費。各法院都盡可能兜攬訴訟事件，那怕本來不是歸自己管轄的案件，也樂於受理。例如，單為審理刑事案件而設的高等法院，居然接受民事案件，而以原告聲稱被告對他所行不義是犯了非法侵害罪或輕罪為受理的口實。王室特別法院的設立，本來單是為了徵收國王收入和強制人民償清對於國王的債務的。但它後來居然受理關於一切其他契約上的債務的訴訟，以原告陳訴被告不償還對他的債務，所以他不能償還對國王的債務這個理由為根據。由於這種種的假托，結果許多案件，究竟歸哪個法院審理，全由訴訟當事人選擇，而各法院要想為自己方面多多招徐訴訟案件，也在審理上力求迅速公平。英國今日的法院制度，是值得讚賞的，但一探其究竟，恐怕在很大程度上須歸因於往昔各法院法官的相互競爭，對一切不正當行為，各個力求在自己法院就法律許可的範圍內給予最迅速最有效的救濟這個事實。普通法院對於違反契約的行為，原不過責令賠償損害。平衡法院作為一種債權法院，首先毅然強制履行特殊約定。當破壞契約的性質是不肯償付貨幣時，對這損害的惟一賠償方法，就是責其償還。這裡，償還就等於履行特殊約定，因此，在這種場合，普通法院所能給予的救濟是充分的。但在其他場合，普通法院的救濟則有所不夠，如果一個積地人，控訴他主非法奪回其租地，那他得到的損害賠償，決不等於佔有土地，所以，這類案件，在一段時期中，都由平衡法院審理，使普通法院蒙受不小的損失。為要把這類案件拉回自己審理，據說普通法院後來發明了假扣留土地的令狀，這令狀對於不正當剝奪土地侵佔土地的事件，是最有效的救濟方法。
由各法院對受理的訴訟案件收印花稅，用以維持各該院法官及其他人員，這種辦法也足以提供司法行政費而不會對社會的一般收入增加負擔。不過，審判官在這一場合，可能為了要盡量增加印花稅收入，而在各案件上增加各種不必要的手續。近代歐洲的習慣，大都是以辯護士及法院書記所寫的公文用紙的頁數決定他們的報酬，而每頁的行數，每行的字數，又都有規定。所以，辯護士及法院書記，為增加其報酬，往往故意增加許多不必要的語句。其結果，我相信歐洲一切法院公文的文字變得陳腐不堪。同樣的誘惑說不定會使訴訟的手續形式發生同樣的腐化。
但是，無論司法行政費用是由司法方面自行設法籌措，或司法人員的定額薪俸是由其他財源開支，管理這財源的責任，支付這薪俸的責任，總無須委諸行政當局。這財源有的是出於地產的地租，法院既由這地租維持，那管理地產的責任，就不妨由它們各自分別負擔。這財源也有是出自一定數額的貨幣的利息，法院既由這利息維持，出貸那貨幣的責任，也就不妨讓它們各自分別負擔。蘇格蘭有一種巡迴法院，其法官的薪俸，就有一部分——雖只不過一小部分——是出自一定額貨幣的利息。但是，像這樣一種財源，是必然缺乏安定性的。以不安定的財源，充當一種應當永久維持的機構的經費，似乎不大妥當。
司法權和行政權的劃分，原始似乎是由於社會進步、社會事務因而增加的結果。社會事務日益加多，司法行政變得那麼麻煩複雜，於是擔當這任務的人，就不能再分心注意到其他方面。同時，擔當行政職責的人，因為無暇處理私人訴訟案件，所以，就任命代理人代為處理。當羅馬帝國隆盛時，大執政官政務繁忙，萬難分身過問司法行政，於是就有代行這種職務的民政官的任命。後來，羅馬帝國沒落了，它的廢墟上建立了歐洲各王國。這些王國的君主及大領主們，都現自己執行司法行政為一種過於煩難而且有失身份的任務。因此，他們通通委任代理者或審判官去執行，藉以推脫這項任務。
司法權如不脫離行政權而獨立，要想公道不為世俗所謂政治勢力所犧牲，那就千難萬難了。肩負國家重任的人，縱無何等腐敗觀念，有時也會認為，為了國家的重大利害關係，必須犧牲個人的權利。但是，各個人的自由，各個人對於自己所抱的安全感，全賴有公平的司法行政。為使各國人感到自己一切應有權利，全有保障，司法權不但有與行政權分離的必要，且有完全脫離行政權而獨立的必要。審判官不應由行政當局任意罷免，審判官的報酬也不應隨行政當局的意向或經濟政策而變更。
第三節 論公共工程和公共機關的費用
君主或國家的第三種義務就是建立並維持某些公共機關和公共工程。這類機關和工程，對於一個大社會當然是有很大利益的，但就其性質說，設由個人或少數人辦理，那所得利潤決不能償其所費。所以這種事業，不能期望個人或少數人出來創辦或維持。並且，隨著社會發達時期的不同，執行這種義務所需的費用的大小也非常不同。
除上述國防及司法行政兩方面所必需的公共設施和公共工程外，與其性質相同的其他設施和工程，主要為便利社會商業，促進人民教育的公共設施和工程。教育上的設施，可大別為兩種：一是關於青年教育的設施，一是關於一切年齡人民的教育的設施。凡此種種設施和工程所需的費用，該如何最妥善地支付，在本章這一節分作以下三項研究。
第一項 論便利社會商業的公共工程和公共設施便利一般商業的
一國商業的發達，全賴有良好的道路、橋樑、運河、港灣等等公共工程。這類工程的建造和維持費用，顯然，在社會各不同發達時期極不相同。一國公路的建設費和維持費，顯然必隨其土地和勞動的年產物的增加而增加，換言之，必隨公路上所搬運貨物的數量及重量的增加而增加。橋樑的支持力，一定要適應可能通過它上面的車輛的輛數和重量。運河的深度及水量，一定要適應可能在河上行駛的貨船的只數及噸救。港灣的廣闊，一定要適應可能在那邊停泊的船舶的只數。
這類公共工程的費用，似乎不必在通常所謂國家收入項下開支。在許多國家，國家收入的徵收和動用都是委之於行政當局的。這類工程的大部分不難如此管理，使它們自身提供足以支付自己費用的特別收入，而無須增大社會一般收入的負擔。
例如，在大多數的場合，公路、橋樑、運河的建築費和維持費，都可出在對車輛船舶所收的小額通行稅；港灣的建築費和維持費，都可出在對上貨卸貨船隻所收的小額港口稅。此外，為便利商業而鑄造貨幣的設施，在許多國家，不但能開支自己的費用，而且能對君主貢獻一筆小收入，即鑄幣稅。另一設施，即郵政局，幾乎在一切國家，除提供本身的開支外，還給君主帶來一項極大的收入。
車輛通過公路或橋樑，船舶通過運河或港口，如果按照其重量或噸數的比例繳納通行稅，那麼，它們就可以說是恰恰按照其所加於各該公共工程的損耗的比例支付其維持費。似乎要維持這些公共工程，不能想出比這更公平的方法。況且，這通行稅雖由販運者支付，他只不過暫時墊支，結果仍是轉嫁在貨物價格上，由消費者負擔。同時，因為有了這類公共工程，貨物的運輸費大大減少了，消費者雖然擔負了這通行稅，卻比在沒有這類公共工程因而沒有通行稅的場合，能購得較便宜的貨物，因為貨物價格由通行稅抬高的程度，究竟不及其由運費低廉而降低的程度。所以，最後支出這稅額者由於課徵該稅而得到的利益，超過由於完納該稅而蒙受的損失。他的支出，恰和他所得的利益成比例，實際上，不過是他的利得中之一部分。他必須捨棄這一部分來取得其餘部分。徵稅的方法，我看再不能比這更公平了。
就車輛而論，如果以重量為標準，對極盡奢華的車輛和對四馬大馬車、驛遞馬車等等所課的通行稅，略高於對不可缺少的車輛如二輪運貨馬車、四輪馬車等等所課的稅，那就可使懶惰與虛榮的富人，不覺困難地對貧民的救濟有所貢獻，換言之，使運往國內各地的笨重貨物的運費減低若干。
公路、橋樑、運河等等，如由利用它們的商業來建造和維持，那麼，這種工程，就只能在商業需要它們的地方興建，因而只能在宜於興建的地方興建。此外，建造的費用，建造的堂皇與華麗規模，也必須與該商業的負擔能力相稱，就是說，必須適度。宏壯的大道，斷不能在無商業可言的荒涼國境內建造，也斷不能單為通達州長或州長所要獻媚的某大領主的鄉村別墅而建造。同樣的，不能在無人通過的地方或單為增益附近宮殿憑窗眺望的景致，而在河上架設大橋。這類事情，在公共工程建設費不由該工程本身提供的收入支給而由其他收入開支的國家，有時亦有發生。
歐洲許多地方的運河通行稅或水閘稅，是個人的私有財產，這些人為保持這利益，自竭力維護這運河。如果不加以相當的整飭修理，航行就會成為不可能，而他們由通行稅收得的全部利益，也就將跟著消失。如果運河的通行稅，交給那些利不干己的委員們徵收，他們對於產生這通行稅的工程的維持，一定不會像個人那樣注意。蘭格多克運河，是由法國國王及蘭格多克州拿出一千三百萬利弗建造的；一千三百萬利弗，按每馬克銀合二十八利弗的前世紀末葉法國貨幣價值計算，約合英幣九十萬鎊。這個大工程完成時，人們覺得最妥善的維護方法，就是把這運河的全部通行稅，贈給設計並監督這工程的技師裡格，叫他不斷加以修理。這項通行稅，現已成了裡格後代子孫的一大宗收入。因此他們對於這運河的經常修理非常注意。假使當時沒有想出這妥善的方法，而把通行稅交給一般利不干己的委員們管理，那麼這通行稅全部，恐怕都要消費在徒事裝飾的開銷和不必要的開銷上，而這工程最重要的部分則任其趨於塌毀。
可是，維護公路的通行稅，卻不能隨便贈與個人，作為他個人的收入。因為，運河不加修理，會變得完全不能通航，但公路不加修理，卻不會完全不能通行。因此，收取公路通行稅者，儘管全不修理這道路，這道路卻依然可以給他提供一樣多的通行稅。所以，維持這一類工程的通行稅，應當交由委員或保管員管理。
在英國，人們對這些保管員在管理這種通行稅方面所有的弊病，時有責言，在許多場合，那些責言都是非常允當的。據說，有許多收通行稅道路所征的稅額，往往比好好修理這些道路所必要的費用額多兩倍以上，然而工程卻是用極潦草方法進行，而且有時竟然全沒進行。不過，我們應注意一件事：以通行稅充當修路費用的制度，並未成立很久，所以，即使沒有做到盡善盡美的地步，也毫無足怪。卑污而不適當的人物，為什麼常常被任為管理者；對於他們的行為，對於他們的濫征通行稅，為什麼沒有設立監督機構，加以檢查和制止，這一切缺陷，都可由一件事實說明和辯解，即以通行稅修理公路的制度，尚在草創時期，多假以時日，議會當不難逐漸採取賢明措施，予以矯正。
據一般人的想像，英國各種收稅道路所收的通行稅，大大超過了修理道路所需的數額。據幾位大臣考察，多餘的數額如果不濫動用，很可充為國家他日緊急費用的一大財源。有人說，收稅道路由政府管理，比由保管員管理，所費少而收效大。對於修補道路，政府有兵士可用，兵士是有正規餉金的，只須略增少額貨幣報酬就行。至於保管員所能僱用的工人，則不外一些工資勞動者，他們的生活資料，全仰繪工資。所以有人主張，通過自己管理收稅道路，政府可不必增加人民負擔而增添五十萬鎊大收入；收稅道路將會和現在的郵政一樣，提供國家一般的費用。
政府管理收稅道路所可得的收入，雖未必能如創擬這計劃者所預期的那麼巨大，但可由此獲得一大宗收入那是無疑的。不過，這計劃本身似乎有若干極重大的缺點。
第一，國家如把取自收稅道路的通行稅，看作供應急需的一個財源，那麼，這種通行稅將要隨著想像上的急需所需要的程度而增大，而按照不列顛的政策，這些通行稅一定會非常迅速地增加。一個大收入能夠這樣不費力地取得，勢必會使政府動不動就向這收入動念頭。如果搏節得宜，是否就能從現行通行稅省出五十萬鎊，雖是疑問，但如把這通行稅增加兩倍，就可能省得一百萬鎊，增加三倍，就可能省得二百萬鎊，那是毫無疑問的。而且，這樣一大宗收入的徵收，並無需任命一個新的收稅官吏。但是，稅路之設，在於便利國內一般商業，設使通行稅像這樣不斷增加起來，那麼原以利商的，卻成為商業的大病。國內由一地運往他地的笨重貨物運輸費，將迅速增加，其結果，這類貨物的市場，將大大縮小，這類貨物的生產，將大受妨害，而國內最重要的產業部門，說不定要全歸消滅。
第二，按照重量比例而徵收的車輛通行稅，如其唯一目的在於修理道路，這種稅就非常公平；如是為了其他目的，或為了供應國家一般的急需，那麼這種稅，就非常不公平。道路通行稅用以修理道路，各車輛可以說就是恰恰按照其對道路所損耗的程度的比例，完納稅金。反之，道路通行稅如還有其他用途，即以資助國家其他急需，那對於各車輛所征的稅額，就不免要超過其所加幹道路的損耗的程度。況且，由於這稅使貨物價格按貨物重量的比例，而不是按貨物價值的比例而升高，所以主要負擔這種課稅的人，不是價值高而重量輕的商品的消費者，卻是粗劣笨重的商品的消費者。因此，不論國家打算以這稅收應付何等急需，其結果，供應這急需的人，不是富者而是貧者，不是最能擔當這負擔的人，倒是最沒有能力擔當這負擔的人。
第三，設使政府對於損壞的公路漫不修理，我們要強制其適當地劃出通行稅的一部分充當此項用途，將會比現今還更困難。以修繕道路為唯一目的並取自人民的一大收入，可能竟然完全沒有劃出任何部分來修繕道路。如果對於今日卑賤貧困的稅路管理者，有時尚不易強制他們矯正所犯的錯誤，那麼，換一般富裕者有權勢者來管理稅路，要強制他們矯正錯誤，恐怕比我們現在所假設的場合還要困難十倍。
法國修理公路的基金，放在國家行政當局直接管理之下。該基金的一個組成部分，是法國大部分地方鄉下人民每年為修理公共道路所應提供的一定日數的勞役，另一個組成部分是國王在國家一般收入中決定不用於其他開支而專用於修路的那一部分收入。
按法國以及歐洲大多數國家的舊法律，鄉下人民的勞役，向來由地方長官指揮監督；地方長官對於國王的樞密院，無何等直接從屬關係。但依據現行法令，鄉下人民提供的勞役，以及國王為某特定地域或特定稅區修理道路的任何基金，全歸州長管理；州長由樞密院黜陟任免，接受樞密院的命令，並不斷與樞密院保持聯絡。隨著專制政治的發展，行政當局逐漸併吞國家的一切其他權力，所有指定作為公共用途的一切收入，全都攬歸自己管理。但法國的大驛路，即聯絡國內各主要都市的道路，一般都整飭可觀；在若干州境內，這些道路比英國大部分道路宏壯得多。可是，我們英國所稱為十字路，就是說，鄉下的大部分道路，卻全未進行修理，有許多地方，重載車輛已不能通行，而在若干地方，甚至騎馬旅行也有危除，惟有騾是安全可靠的運載工具。一個崇尚虛飾的朝廷的驕矜大吏，往往樂意經營壯麗堂皇的工程，例如王公貴人時常經過的大道。後者的讚賞，不但使他感到光榮，甚或有助於增進他在朝廷上的地位。至於偏在鄉村的許許多多小工程，既不足以壯觀瞻，又不足以邀聲譽，除了實際上有極大的效用以外，沒有其他可取的地方。這樣，無論就那一點說都似乎是過於瑣細不值一顧的工程，怎能叫堂哉皇踐的大吏注意呢；所以，在這種人的管理下，這種小工程總是受漠視的。
在中國，在亞洲其他若干國家，修建公路及維持通航水道這兩大任務，都是由行政當局擔當。據說，朝廷頒給各省疆吏的訓示，總不斷勉以努力治河修路；官吏奉行這一部分訓示的勤惰如何，就是朝廷決定其黜陟進退的一大標準。所以，在這一切國家中，對於這些工程都非常注意，特別在中國是如此。中國的公路，尤其是通航水道，有人說比歐洲著名的水道公路要好得多。不過，關於那裡的水道公路工程的報告，大都得自少見多怪的旅行者和無知好謊的傳教士。假使這些工程，是經過比較有識者的考察，假使這些報道，是比較忠實的目擊者的敘述，那麼，那裡的水道公路工程恐怕就不值得我們如此驚異。柏尼爾關於印度這類工程的報告，就遠沒有其他大驚小怪的旅行者的記述那麼誇張。法國對於大公路，即常常成為朝廷及首都人士談話資料的聯絡各地方的通衢，無不慘淡經營，而其餘一切支道橫道，則漫不經意。亞洲各國的情形，說不定也是這樣吧。加之，中印各國君主的收入，幾乎都是以土地稅或地租為唯一源泉。租稅徵收額的大小，取決於土地年產物的多寡。所以，君主的利益與收入，與國境內土地的墾治狀況，以及土地產物數量的多寡，土地產物價值的大小，必然有極大的直接關係。要盡可能地使這種生產物又豐盈又有價值，勢須使它獲有盡可能廣泛的市場。要做到這樣，必須使國內各地方的交通既極自由，又極方便，極便宜。而維持這種交通狀態，惟有興築最好的通航水道與最好的道路。然在歐洲，各國君主的主要收入並非仰給於土地稅或地租。固然，歐洲一切大的王國，主要收入的大部分，也許歸根結底也要依靠土地生產物，但這依賴不是直接的，而且不像亞洲各國那樣明顯。因為這樣，歐洲各國君主不像亞洲君主那樣急於增進土地生產物的數量和價值，換言之，那樣急於維持良好的水道及公路，以開拓土地生產物的廣泛市場。因此，即使在亞洲某些地方，浚河修路庶政，行政當局辦得成效卓著，如傳聞所說（據我所知，至少含有若干疑問），在歐洲現狀下，要想任何地方行政當局把那種事情弄得相當的好，恐怕是沒有希望的了。
一項公共工程，如不能由其自身的收入維持，而其便利又只限於某特定地方或某特定區域，那麼，把它放在國家行政當局管理之下，由國家一般收入維持，總不如把它放在地方行政當局管理之下，由地方收入維持，來得妥當。比如，倫敦市上的照明與鋪路費用，如由國庫開支，那街上所點的燈，所鋪的石，能做到現在這樣完善，其費用，能像現在這樣撙節麼？況且，這費用，如非取給於倫敦各特定街坊、特定教區、特定市區的居民所提供的地方稅，那勢必要從國家一般收入項下開支，其結果，王國中不能受到這街燈利益的大部分居民，就要無端分攤這負擔了。
地方政府和州政府管理地方收入和州收入，固然有時不免發生弊病，但是，這種弊病苦與管理和花費一個大帝國收入所時常發生的弊病相比，實在算不了什麼。況且，與後者所生的弊病比較，前者的弊病，容易矯正多了。在英國，在地方或州治安推事管理之下，鄉下人民為修葺公路，每年所必提供的六日勞役，也許不盡用得其宜，但從沒有發生慘酷壓制的事情。在法國，此項勞役，歸州長管理，但不一定比英國用得適當，而強征勒索的舉動，往往極盡慘酷暴戾之能事。法國人所謂強迫勞役制，成了悍吏魚肉人民的主要工具；設某教區或某村社不幸為悍吏所嫉惡，悍吏往往就借此以施懲罰。
便利特殊商業的上述公共設施和公共工程，其目的在干便利一般商業。若求某些特殊商業的便利，則有待於特別的設施，且須有一項特別的額外費用。
與野蠻未開化國家通商，常需要特別保護。普通堆棧或行店的設備，決不能保障非洲西部海岸貿易商人的貨物。為防止地方土人的劫奪，對於積貨場所，不得不在一定程度上建築防禦工事。印度人本來是溫和馴謹不過的，但因印度政府漫無秩序，所以，歐洲人貿易其間，亦有作同樣警戒的必要。英法兩國的東印度公司在印度所擁有的幾個最早堡壘，就是借口防備暴力、保護生命財產而獲准建築的。一國有了強固的政府，自不容外人在本國領土內建築堡壘，在這種場合，就有互派大使、公使或領事的必要。自己國民間發生爭訟，公使或領事可依從本國習慣予以處決；自己國民與駐在國國民間發生爭訟，他可憑外交官的資格，比任何私人更有權力出來干涉。他所能給他的國人的保護，自比他們所能從任何私人獲得的強得多。國家常常專為商業上的利益，需要在外國派駐使館，本來無論就戰爭或同盟關係說，都不需在這些外國設立使館的。首先使英國在君士但丁派駐大使的原因，是土耳其公司的商業。英國派駐俄羅斯的最早的大使館，完全是起因於商業上的利益。歐洲各國人民因商業利害關係不斷發生的衝突，恐怕就是使歐洲各國即在平時亦在一切鄰國永久派駐公使的原因。這個前所未聞的制度，其開始發生，似乎不過在十五世紀末或十六世紀初，也就是說，不過在商業開始擴展到歐洲大部分國家，歐洲各國開始注意到商業利益的時候。
國家為保護某一商業部門而開支的特別費用，如通過向該商業部門抽征適當的稅來彌補，當不失為公允。例如，在商人開始營業時，征以小額的營業稅，或更公平的，對商人從特定國家輸入或向特定國家輸出的貨物，抽若幹成特定的稅。據說，最初建立關稅制度，就是為了支付保護一般貿易免受海盜搶劫的費用的。但是，如果認為保護一般貿易用去的用費，理應取給於課在一般貿易上的稅，那麼，為保護特殊貿易用去的特別費用，照理也應取給於對該貿易所課徵的特殊稅收。
保護一般貿易，常被視為國防的重要事件，因而也就成了行政當局一部分必盡的義務。結果，一般關稅的徵收及應用，就往往委諸行政當局。特殊貿易的保護，既是一般貿易保護的一部分，所以也是行政當局應盡義務的一部分。如果國家的行動，總是前後一致的，則為保護特殊貿易而徵收的特殊稅收，自當同樣委諸行政當局管轄。然而，事實上，並不如此。無論就這方面或其他方面說，各個國家的行動常是矛盾的。歐洲大部分商業國家，就有若干商人集團，說服了立法機構，把行政當局這方面的義務，以及必然與這義務相關聯的一切權力，統統交給他們執行。
此等公司自擔費用，創辦政府也許有所顧慮，不敢貿然嘗試的某些部門的商業，就這一點說，它們對該部門商業的創建，容或有所助益。但最終它們全無例外地或成為累資或成為無用，而其經營，不是失當，就是範圍過於狹窄。
這種公司有兩類，其一為，沒有共同資本，凡具有相當資格的人，都可繳納若干入伙金，加入組織，但各自的資本由各自經理，貿易危險，亦由各自負擔，對於公司的義務，不過是遵守其規約罷了。這種公司，稱為合組公司。又其一為，以共同資本進行貿易，各股員對於貿易上的一般利潤或損失，都按其股份比例分攤。這種公司，稱為合股公司。這些合組公司或合股公司，有時擁有專營的特權，有時又不擁有這種特權。
所謂合組公司，在一切方面，都與歐洲各都市普遍通行的同業組合相類似，而且與同業組合同為一種擴大的獨佔團體。一個都市的任何居民，如果他不先從同業組合方面取得自由營業權，他就不能從事參加同業組合的一切行業。同樣，在大多數場合，一國的任何人民，如不先成為這公司的一員，那麼，他就沒有法律上的權利經營合組公司任何一部門的國外貿易。這種獨佔權的強弱，與公司入伙條件的難易相應，也與公司董事權力之大小——即被等有多大權力能把公司控制得使大部分貿易只有他們自己和他們的親友可以經營——相應。最初，合組公司的徒弟所享的特權，與其他公司徒弟所享的特權一樣。凡在公司服務了相當年限的學徒，不用交什麼人伙金，或只須交比平常人少得多的入伙金即可取得公司成員的資格。只要法律不加制止，組合的普通精神，就橫溢於一切合組公司中。只要容許它們依照其自然傾向行動，它們總是巧立種種苛刻規章，企圖約束有關貿易的經營，從而把競爭限制於盡可能少的人數之間。但當法律不許它們這樣做的時候，它們就變成完全無作用、完全無意義的東西。
對外貿易的合組公司，現今在英國還存有下面五個，即漢堡公司（昔日稱為商人冒險家公司），俄羅斯公司，東方公司，土耳其公司及非洲公司。
漢堡公司的入伙條件，據說今日十分容易。公司董事沒有權力把有關貿易加以繁瑣的約束。至少他們沒有使用這種權力。不過，這還是最近的事，以前不是這樣。在前世紀中葉，該公司的人伙金，有時須五十鎊，有時須一百鎊。據說，那時候公司的行為，非常專橫。1643年、1645年、1661年，英格蘭西部毛織業者及自由貿易者，曾以該公司憑著獨佔者的地位，阻制貿易，壓迫國內製造業者，訴於國會。這種呈訴雖不曾使國會採取什麼行動，但該公司卻因此大嚇一跳，把它向來的行動改正不少。自那時起，至少沒有人再控訴它。俄羅斯公司的入伙金，由威廉三世第十年及第十一年第六號法令減為五鎊；東方公司的入伙金，由查理二世第二十五年第七號法令減為四十先令，同時，各該公司在瑞典、丹麥、挪威乃至波羅的海北岸一切國家的專營特權，統予取消。國會這兩條法令，大概是由該兩公司的行動激成的。在國會未頒布此等法令以前，約西亞·柴爾德曾稱此兩公司及漢堡公司極端專橫。他並說，當時本國與各該公司特許狀所包括國家間貿易狀態所以不振，正是各該公司經營失當的結果。現在，它們也許沒有那麼專橫，但它們確是沒有用處了。沒有用處實是合組公司應得的最好讚辭，就上述三公司的現狀說，它們通通可承受這讚辭而無愧。
土耳其公司的入伙費，年二十六歲以下者二十五鎊，二十六歲以上者五十鎊。凡非純粹商人不得加入。此種限制，實把一切店員和零售商都排斥在外。又據該公司章程，凡屬英國運往土耳其的製造品，非經該公司船舶裝載，不許輸出。該公司船舶，例由倫敦一港啟碇，因此，英國對土耳其貿易，就局限於這個奢華的港口了。經營此項貿易，也局限於倫敦附近居民了。該公司的另一章 程又規定，凡定居倫敦市二十英里以外，沒有取得該市市民權者，不得加入該公司。這種限制，連同前一限制，必然把一切沒有取得倫敦市民權者都排斥在外。該公司船舶的上貨及啟碇日期，既通由該公司董事決定，所以這些董事很容易以自己及有特殊關係友人的貨物裝滿船舶，而以托運過遲為借口，拒絕他人的貨物。在這種情況下，該公司無論就那一點說，都可以說是嚴密的、專橫的壟斷組織。這種種弊害，惹起喬治二世二十六年第十八號法令的頒布。依此法令，不論年齡大小，不論是否純粹商人，也不論是否取得倫敦市民權，凡屬情願入伙者，一律繳納入伙費二十鎊，即可取得公司成員的資格。並且，除禁止輸出的貨物外，這些入伙的人，得自由從英國任何港口，輸送任何英國貨物往土耳其任何地方；除禁止輸入的貨物外，都得自由輸入一切土耳其貨物，不過，他們須繳納普通關稅和為支付該公司費用而徵收的特定稅，須服從英國駐土耳其大使與領事的合法訓示，須遵照公司方面正式制定的章程。為防範此等章程流於苛暴，上述法令又規定，此法令通過後，凡公司所訂章程，設使該公司中任何七個伙員感到壓迫，得向貿易殖民局（該局的此種權能，現由樞密院所組織的委員會執掌）呈請修改。但此種呈請，須在該章程制定後一年內提出。此外，此法令通過以前公司所制定的任何章程，如有七個伙員感到壓迫，也可呈請修改，但須在該法令實施後一年內提出。然而在一大公司中，各伙員未必—一部能憑一年的經驗，發現各種章程的弊害。如果某一章 程的弊害，他們中有幾個在限定期間以後才發現，那麼，就連貿易局、樞密院委員會也無法挽救了。況且，像一切同業組合的章程一樣，一切合組公司大部分章程的目的，不在於壓迫已經加入的伙員，而在於阻礙外人的加入。除規定很高的入伙費外，它們還可使用其他許多方策以達到這個目的。他們不斷要求自己的利潤增高，愈高愈好，因而，不斷要市上對於他們輸出輸入的存貨，感到不足，愈不足愈好。要做到這層，就只有限制競爭，妨礙新冒險者從事同一貿易。就說二十鎊的入伙費吧，對於一個想永久繼續從事土耳其貿易的人，二十鎊也許不夠阻礙他的意向；但是對於一個只想試做一次土耳其貿易的投機商人，二十鎊就夠使他裹足了。不論何種職業，久於其業者，縱未締結何等組合，他們也自然會聯成一氣，設法抬高利潤。要使商業利潤降低至相當水準，唯一的方法，就是讓一般投機冒險者不時起而競爭。英國對土耳其貿易，在某種限度上，雖由國會這個法案開放了。但在許多人看來，那實在距離自由競爭局面還遠。土耳其公司開支了一名大使兩三名領事的維持費，其實，公使領事，同為國家官吏，應由國家收入維持，而對土貿易，亦當對國王治下一切臣民開放。況該公司為此目的及其他目的而徵收的各項雜稅，若提歸國有，當不止維持這幾個駐外官吏。
據約西亞·柴爾德的考察，駐外官吏雖常由合組公司維持，但合組公司從未在其所與貿易的國家維持任何堡壘或守備隊。反之，合股公司卻常常在這種國家維持堡壘或守備隊。看來前者實比後者遠不宜於承當這個任務。第一，合組公司董事，對於該公司一般貿易的繁榮，並無何等特別利害關係，而維持堡壘和守備隊的目的在於維護這個繁榮。公司一般貿易的衰退，對他們私人的貿易倒有不少利益。因為，公司∼般貿易衰退，競爭者自減少，於是他們自己就能賤買貴賣。合股公司董事的情況，則與此正相反。他們個人的利得，統包含在他們管理的共同資本所生的共同利潤中，離開公司的一般貿易，他們就沒有貿易。他們私人的利害關係，與一般貿易的繁榮，和保障這繁榮的堡壘或守備隊的維持，緊相結合。因此，就維持堡壘或守備隊所必要的不斷和仔細的注意說，和合股公司董事相比，他們似乎更會保持這種注意。第二，合股公司董事，手中常掌管有一大宗資本，即公司方面的股本。堡壘守備隊如有設置、增補、維持的必要，他們當然隨時可以劃出一部分資本，拿來應用。至於合組公司董事，他們並沒有掌管什麼共同資本；除了一點臨時收入，如公司入伙金，及課於公司貿易上的組合稅以外，沒有其他資金可以動用。所以，對於堡壘和守備隊的維持，即使他們和合股公司董事一樣，有利害的關係，作同樣的注意，但也很少有同等資力，使其注意成為有效。至於駐外官吏的維持，那就無須什麼注意，費用亦輕而易舉，就合組公司的性質和能力說，都更為相稱。
然在柴爾德的時代以後許久，即1750年間，一個合組公司又設立了，即是現時的非洲貿易商人公司。英政府最初曾令該公司負擔非洲沿岸由布蘭角至好望角間一切英國堡壘和守備隊的維持費；最後，又令該公司只負擔魯傑角好望角間一切堡壘和守備隊的維持費。政府關於設立這公司的法案（喬治二世第二十三年第三十一號法令），似乎有兩個明顯目標。第一，對於合組公司董事自然會有的壓迫精神和獨佔精神，加以抑制；第二，極力強迫他們去注意本來不會注意的一件事，即維持堡壘與守備隊。
關於第一個目標，該法案限定入伙費為四十先令，並限定該公司不得以合股經營的身份，自己出來從事貿易，不得以公印借入資本；對於一切繳納入伙費的英國人民，都當任其在各地自由貿易，不得巧立限制。公司的管理權，操於集駐倫敦的由委員九人組成的委員會。委員每年由倫敦、布里斯托爾和利物浦三市的公司伙員中各選三名，任何委員都不得連任三年以上。委員有不當行為，貿易殖民局（現由樞密院委員會接管）在聽了他本人的辯護後得免其職。該委員會不得由非洲輸出黑奴，亦不得運非洲貨物入英國。但因他們須負責維持駐在非洲的堡戍，所以由英國向非洲輸出的各種與這任務有關的貨物及軍需品不在禁止之列。他們由公司領取的錢，不得超過八百鎊。如果開銷在倫敦、布里斯托爾、利物浦三市的辦事人員和經理人薪俸與倫敦事務所房租以及其他一切雜費後還有餘剩，則可用以報酬他們自己的辛勞，至於如何分配，那聽他們自行決定。一切規定如此嚴密，照理該可切實限制獨佔行為，而充分達到第一項目標了。然樓之實際卻不如此。依喬治三世第四年第二十號法令，舉凡桑尼加堡壘及其屬地，統由非洲貿易商人公司管理。但至翌年，（依喬治三世第五年第四十四號法令）公司方面不但要把桑尼加及其屬地，就連由南巴巴利的薩利港至魯傑角全海岸的管理權，亦須統統移歸國王支配。該法令並宣稱：凡屬國王的臣民，都可自由進行非洲貿易。這個法令的宣佈，當然是因為該公司有限制貿易建立某種不當的獨佔的嫌疑。在喬治二世第二十三年法令的那種嚴密規定之下，我們很難設想他們怎能夠這樣做。但是，我曾在下院的議事錄（這議事錄並不總是完全確實的）中看到他們受到這種控告。委員會的九位委員，既都是大商巨賈，各堡戍及殖民地的大小官員，又仰承他們的鼻息，那麼，他們在商務上及事務上有所囑托，那些官員很可能特別注意。這一來，就無形樹立了一種獨佔的場面。
對於第二個目標，該法令規定：堡戌維持費，每年由國會付與該公司一萬三千鎊。公司委員會對此金額的使用，每年須向國庫主計提出報告，國庫主計再向國會報告。但國會對於國家的歲用，往往數百萬鎊，亦漫不注意，這區區一萬三千鎊的使用，當然不會使它注意。況且，就國庫主計的職務和教育而論，堡戍費用得當與否，他不見得能悉其底韞。不錯，王國海軍艦長或海軍部委派的將官，可以調查堡戍實情，向海軍部報告，但海軍部對該委員會似乎沒有直接管轄權，也沒有權力糾正被調查者的行動，而艦長一類人物，對於築壘這門科學，並不見得總是有高深的造詣的。這些委員如非侵吞公款，即欲加罰，頂多不過罷免官職；我們知道，委員這官職的任期，再長不過三年，而其報酬又極有限，要使罷免的顧慮成為一種強制他們的動力，使他們經常想到那對自己並無其他利益的守戍事務，那怎能辦到呢？為修繕幾內亞海岸卡斯爾角的堡壘，議會曾幾度支出了臨時餘額，有人控訴該委員會由英格蘭運去磚石，由這樣長途運去的磚石，據說質量很差，以致用那磚石修築的牆，有推倒再築的必要。魯傑角以北的堡戍，不但維持費出於國家，即管轄權亦直隸於行政當局之下。但該角以南的堡戍費用，至少一部分亦出自公家，而其管轄權卻別有所屬，此真令人百思不得其解。直布羅陀及米諾卡守戍的設備，其本來目的或口實，在於保護地中海貿易。此等守備隊的維持及管理，從未責成土耳其公司，而始終由行政當局管轄。統治領域的廣大，在很大程度上是該行政當局聲威所繫，所以，這領域防禦上的必要設置，他們當然不會不問，實際上，直布羅陀及米諾卡守戍的管理，一向並未疏忽。雖米諾卡曾二度被奪，而且現在大概永無恢復希望，但人們從未把這歸咎於該行政當局管轄上的怠慢。不過，我不願被人認為我是在暗示，這些糜費浩大的要塞，對原來所以把它們從西班牙手中奪過來的目的來說至少是必要的。奪取這些要塞，沒有什麼意義，反之，卻只使英國見棄於其自然的同盟者西班牙，並使波旁王室的兩大支流結成超過血緣關係的更緊密更永久的同盟罷了。
股份公司的設立，或經國王敕許，或由議會通過。它的性質，不但與合組公司不同，即與私人合夥公司，亦有許多點不同。
第一，在私人合夥公司中，非經全公司許可，伙員不得把股份讓渡給他人或介紹新伙員入伙。但伙員如欲退出，得預先聲明，經過一定時間提回股本。股份公司則不然。股份公司不許股東要求取出股本，但轉賣股票，從而介紹入新股東，卻無須公司同意。股票價值，體現在市場上的價格。這價格時有漲落，因此，股票所有者的實際股金，就與股票上註明的金額，常有出入。
第二，私人合夥公司在營業上如有虧空，各伙員對其全部負債，都負責任。反之，股份公司在營業上的虧空，各股東不過就其股份範圍內，負其責任罷了。
股份公司的經營，例由董事會處理。董事會在執行任務上固不免受股東大會的支配，但股東對於公司業務多無所知，如他們沒有派別，他們大抵心滿意足地接受董事會每年或每半年分配給他們的紅利，不找董事的麻煩。這樣省事而所冒危險又只限於一定金額，無怪許多不肯把資產投於合夥公司的人，都向這方面投資。因此，股份公司吸收的資本通常超過任何合夥公司。南海公司的營業資本，在某一個時期，曾達到三千三百八十萬鎊以上。英格蘭銀行的分紅股本，現在，計達一千零七十八萬鎊。不過，在錢財的處理上，股份公司的董事為他人盡力，而私人合夥公司的伙員，則純是為自己打算。所以，要想股份公司董事們監視錢財用途，像私人合夥公司伙員那樣用意周到，那是很難做到的。有如富家管事一樣，他們往往設想，著意小節，殊非主人的光榮，一切小的計算，因此就拋置不顧了。這樣，疏忽和浪費，常為股份公司業務經營上多少難免的弊竇。唯其如此，凡屬從事國外貿易的股份公司，總是競爭不過私人的冒險者。所以，股份公司沒有取得專營的特權，成功的固少，即使取得了專營特權，成功的亦不多見。沒有特權，他們往往經營不善，有了特權，那就不但經營不善，而且限制了這種貿易。
現在非洲公司的前身，即皇家非洲公司。該公司取得的專營特權，是根據國王頒給的特許狀，未經議會通過。因此，在民權宣佈後不久，非洲貿易就開放於全國人民。哈德遜灣公司的法律根據與皇家非洲公司同，其特許狀亦未經議會通過。南海公司在它作為貿易公司的期間，始終享有一種經議會確認過的專營特權。現令和東印度進行貿易的聯合商人公司也是如此。
非洲貿易開放後不久，皇家非洲公司自知非私人冒險者的競爭敵手，於是不顧民權宣言，竟把這些私人冒險者稱為無執照營業的私商而加以迫害。1698年，對私人冒險者幾乎一切部門的貿易均課以百分之十的稅，稅款由公司充作堡壘及守備隊維持費。但儘管有這種重稅，公司在營業上仍不能和私人競爭。公司的資本及信用著著減退。至1712年，公司負債纍纍，使議會認為，為公司及債權人的安全，有必要制定以下法案，即公司債務的償付日期以及關於債務的其他必要協定，只須公司債權人（就人數言，就價值言）三分之二以上的決議，就對全體債權人有約束力。1730年，公司的業務陷於極度混亂。就連維持它的堡壘和守備隊，亦無能力。然設立這公司的唯一目的或口實，卻就是維持這些堡壘和守備隊。議會見此情形，決定每年撥款一萬鎊，作這用途。此款自那年度起一直撥至該公司解散的年度止。1732年，該公司因多年對西印度黑奴貿易都是虧損，決定從此中止，而把已經由非洲海岸買得的黑奴轉賣於美洲私人貿易者，把公司中的雇役，用以從事非洲內地的金沙、象牙、染料的貿易。但這範圍縮小的貿易，其經營並不比先前範圍廣泛的貿易更為得手。公司的業務，依然日形衰退，無論就那一點說，都達到破產的狀況。議會知無可挽救，下令把它解散。其堡壘及守戍，則責成現今在非洲貿易商人所組織的合組公司管理。在皇家非洲公司設立之前，先後組織進行非洲貿易的，已有三家股份公司，它們都沒有成功。它們都持有特許狀，該特許狀雖未經議會確認，但在當時被認為確賦有專營特權。
在上次戰爭中，哈德遜灣公司受到不小的打擊。可是在此以前，它卻遠較皇家非洲公司幸運。它的必要費用很少。它在各居留地及住所——該公司說得好聽地稱此為堡壘——所維持的人的總數，據說不過一百二十名。但人數雖少，在該公司貨船未到以前，卻足夠把裝滿貨船所必需的數量的毛皮及其他貨物收積妥當。當地海口結冰期長，船舶很少能停泊七、八周以上；因此，預先積貨，成為必要。哈德遜灣貿易不做到這層就無法經營，而私人冒險者想做到這層，非十數年莫辦。所以，該公司資本雖據說不到十一萬鎊，然已足夠使它把特許狀所許可的那雖然廣闊但卻是貧乏的地帶的全部或將近全部的貿易和剩餘生產物，都壟斷無餘。私人貿易者從來沒有企圖到那種地方與公司競爭，所以，該公司在法律上，雖不一定擁有專營特權，而在實際上，卻已享受了專營貿易的利益。加之，該公司所有的少額資本，據說，是由極少數股東集成。一個只有少數股東小額資本的股份公司，其性質實與私人合夥公司相近，從而在經營上，幾乎能和合夥公司同樣謹慎、同樣注意。處在這樣有利的地位，哈德遜灣公司在上次戰爭前貿易相當成功，是毫無足怪的。不過，該公司獲得的利潤，似乎沒有達到多布斯所想像的那個程度。《商業上歷史和年代的推斷》著者安得生，是一個比多布斯遠為率直而公平的作者，他研究多布斯關於該公司數年中輸出輸入的全部報告，並參酌該公司所冒的大危險和所付的大開支以後，認為該公司的利潤，並不值得羨慕，或者說，並不大大超過普通的貿易利潤，如果真有超過的話。他這樣的論評，是很恰當的。
南海公司從沒有維持什麼堡壘或守戍，因而完全不須負擔其他國外貿易公司所通常負擔的一大費用，不過，該公司股本額過大，股東數極多，因之，在整個業務經營上，不免失之迂愚、疏忽和浪費。至於它招股計劃的詭詐與無節制，那非現在討論的主題，而且已為人所深悉，不說了。就它的商業計劃說，與招股計劃比較，也好不了許多。該公司首次經營的貿易，就是把黑奴輸往西領西印度。它對於這項貿易（由尤特雷特條約所認可的所謂阿西思托約定的結果），取得了一種專營的特權。但是，特權雖然取得了，但這項貿易不見得會有多大的好處。在該公司以前，經營同一貿易、享有同一特權的葡萄牙及法國兩公司，早已經倒閉了。該公司有鑒於此，要求並得到准許每年派遣一定噸數的船舶，直接與西領西印度通商，以為彌補。無奈該公司所派船舶，航行十次當中，只有一次（即1731年加洛林皇后號的航行）獲了巨利，其餘九次，幾乎多少都有損失。該公司的代理店及代理人都把營業的不成功歸罪於西班牙政府的強奪與壓迫。但大部分，恐怕是由於代理店及代理人的浪費與掠奪吧。據說：他們中好幾個在一年時間內，就發了大財。1734年，該公司以營業利潤微薄為理由，請求英王許其變賣貿易權與船隻，許其等價賣給西班牙國王。
1724年，該公司開始經營捕鯨業。對於這項業務，它沒有獨佔權，不過，在它經營的期間，並無其他英國人攙入。該公司的船舶，曾航行格林蘭八次。就中，僅有一次得利，其餘均遭損失。在最後第八次航行終了時，即該公司拍賣其船隻、積藏商品、漁具時，才發現這一部門包括資本及利息的全部損失達二十三萬七千鎊以上。
1722年，該公司請求議會，把全部貸與政府的三千三百八十萬鎊巨資，劃分作兩個相等的部分；一半即一千六百九十多萬鎊，作為政府的公債，與其他公債同，不得由董事用以償付和彌補該公司商業經營上的債務或損失，其他一半，依舊作為貿易資本，得用以償付和彌補債務或損失。它這種請願，議會認為合理採納了。1733年，該公司再向議會陳請，把貿易資本的四分之三作為公債，僅留其餘四分之一充當營業失敗的補償資本。到這時為止，該公司所保有的公債及貿易資本兩者，因政府幾度的償還，已各減少了二百萬鎊以上，因而，這所謂四分之一，就不過三百六十六萬二千七百八十四鎊八先令六便士了。1748年，該公司由於亞琛條約，放棄前此依阿西恩托約定從西班牙國王取得的一切權利，而換得相當等價。這一來，該公司與西領西印度之間的貿易，就告終結。它的殘餘貿易資本，全化為公債，於是該公司再也不是一個貿易公司了。
可是，我們應注意一件事：南海公司所期望能多多獲利的唯一貿易，就是每年派遣船隻到西領西印度進行的貿易。但當它經營這種貿易時，無論在國外市場，或在國內市場，都不是沒有競爭者的。在卡塔赫納，在貝洛港，在拉維拉克魯斯，該公司碰著了西班牙商人的競爭，他們把該公司船舶裝出的同種歐洲貨物，由加的斯運往那些地方。在英國，該公司又碰著了英國商人的競爭，舉凡該公司輸入的西領西印度貨物，他們也由加的斯輸入。不錯，西班牙及英國商人的貨物，要付較重的稅，但該公司人員的疏忽、浪費和貪污，恐怕是一種更高的重稅吧。至於說，如果私人貿易者能夠公開地、正當地和股份公司競爭，股份公司還能經營國外貿易得利，那就違反我們一切的經驗了。
舊的英國東印度公司於160O年根據女王伊麗莎白的特許狀設立。在它最初十二次的印度航行中，只有船舶是共有的，貿易資本還是各個人的，彷彿是以一種合組公司的形式在進行貿易。在1612年，各個人的資本才合併為共同資本。該公司持有專營特許狀。這特許狀雖未經議會確認，但當時被認為具有真正的專營特權，所以經營許多年，該公司從未受其他商人的侵擾。它的股本，每股為五十鎊，總額僅七十四萬四千鎊。這個資本不很大，而公司的營業規模也不很大，不致惹起經營上怎樣的疏忽、浪費或貪污。所以，雖然荷蘭東印度公司的陷害，和其他的意外事變，使它蒙受了很大損失，但在許多年間，它的營業卻很成功。不過，隨著時日的推進，當一般人對於自由的原理漸有理解時，這由女王發給而未經議會確認的特許狀，能否賦予專營特權日益成為疑問。對於這個問題，法院的決定並不一律，隨政府權力的消長與各時代民意的變遷而時有變動。私人貿易者日益侵入公司特權範圍。到查理二世晚年，在詹姆士二世整個統治時期和在威廉三世初年，該公司都是在困難中過日子。1698年，有人向議會建議，願以年息八厘貸給政府二百萬鎊，其條件為購買公債者得設立一個有專營特權的新東印度公司；舊東印度公司亦向議會提出同一性質的建議，願貸給政府七十萬鎊（約與該公司的資本額相等），年息四厘。當時王國的國家信用正處於這樣的狀態，即以年息四厘借入七十萬鎊，倒不如付八厘息借入二百萬鎊來得便利。新公債應墓者的建議被容納了，結果，就出現了一個新東印度公司。不過，舊東印度公司的貿易權利，得繼續至1701年。同時，該公司曾以它會計的名義，極巧妙地認買了新公司股本三十一萬五千鎊。給與認購二百萬鎊公債者以東印度貿易特權的議會法案，由於用辭的含混，關於應募者的資本應否合為共同資本一點，不很明白。於是，應募僅及七千二百鎊的少數私人貿易者，堅持各別地自用自己資本、自擔危險責任進行貿易的權利。至1701年止，舊東印度公司亦有使用其舊資本獨立經營貿易的權利。並且，在這個時期前後，該公司和其他私人貿易者一樣，也有使用其投入新公司的三十一萬五千鎊的資本單獨經營貿易的權利。新舊二公司與私人貿易者間的競爭，以及兩公司彼此間的競爭，據說幾乎使它們全歸毀滅。1730年，有人向議會提議，主張把印度貿易置於一個合組公司管轄之下，使其相當開放。這個建議，東印度公司極力反對；他們以非常激烈的辭句，陳述那時候上述競爭所演成的可悲結果。他們說，上述競爭，使印度土貨價格，高到不值採購，而在英國市場，該貨物價格，又因存貨過多，跌到無利可獲。可是，供給豐足，英國市場上印貨會大跌特跌，使一般大眾獲得廉價購物的利益，這一點是無可置疑的。至於說求購者多，印度市上土貨會大漲特漲，卻不盡可信。由競爭促起的非常需求，在印度的貿易大洋中，不過涓涓一滴而已。況且，需求增加，起初或許會提高價格，但終必引起價格的跌落。因為購買的競爭，會獎勵生產，會增大生產者間的競爭。各生產者為使自己的產品，能以比他人產品為低的價格出售，會實行在其他情況下連想也沒去想的新的分工和新的技術改良。該公司訴說的悲慘結果，即消費的便宜和對生產的獎勵，正是政治經濟學所要促進的結果。但是，他們垂泣而訴說的競爭，畢竟沒有繼續好久。1702年，這兩個公司通過三方協約（其中一方是女王）在某種程度上合併起來。17O8年，又依據議會法案，完全合為一體，而成為今日所謂東印度貿易商人聯合公司。該法案又附一條款，規定各獨立私人貿易者，得繼續營業到1711年米迦勒節為止。同時授權該公司董事對這些獨立私人貿易者發出通知，以三年為期，收買其七千二百鎊的小資本，從而把該公司的全部資本變為共同資本。此外，該法案還規定：該公司的資本，由於對政府的新貸款得由二百萬鎊增加至三百萬鎊。1743年，該公司又貸與政府一百萬鎊，不過，這項借款非來自股東，而是由公司發行公司債得來，所以未增加股東得以要求分紅的資本。但這一百萬鎊，對公司營業上的虧損和債務，與其他三百萬鎊同，也負擔責任，所以，總算是增加了公司的貿易資本。自1708年，或者至少自1711年以來，該公司由於擺脫了一切競爭者，完全掌握英國在東印度的獨佔貿易。貿易經營很得手，股東逐年都由利潤分有適度的紅利。在1741年爆發的對法戰爭中，龐迪徹裡地方的法國總督杜不勒，別具野心，以致東印度公司捲入戰渦和印度土王的政爭中。經過無數次顯著的成功及無數次顯著的失敗後，該公司竟把那時它在印度的主要殖民地馬德拉斯丟掉了。嗣後，亞琛條約成立，馬德拉斯復歸於該公司。這時，該公司派在印度的人員，似充滿了戰鬥及征服精神；後來，從未放棄這精神。在1755年爆發的法蘭西戰爭中，英國的兵力，在歐洲迭獲勝利。該公司的兵力，在印度亦交好運，捍御馬德拉斯，佔領龐迪徹裡，收復加爾各答，並獲得一個富裕而廣大的領土的收入。這收入在當時，據說，每年有三百萬鎊以上。該公司安然享有這收入好幾年。但1767年，政府以該公司佔領的領土及其收入屬於國王的權利而提出要求，公司於是同意此後每年償付政府四十萬鎊，作為這權利的報酬。在這時以前，公司分派的紅利，已逐漸由百分之六增至百分之十。就全資本三百二十萬鎊計算，紅利已增加了十二萬八千鎊，換言之．每年紅利額．已由十九萬二千鎊增加至三十二萬鎊。但這時候，公司又企圖把紅利進一步增至百分之十二點五。這如果實行，公司每年分派給股東的金額，就要等於每年提供政府的金額，即四十萬鎊。可是，當公司與政府所訂協定就要實施的那兩年中，議會相繼制定的兩法案不許紅利再有增加。這些法案的目的，在使公司方面加速償還其所負債務。該公司當時的債務，已達六、七百萬鎊了。1769年，公司與政府所訂協約，議定延期五年，並約定在這五年中，公司得逐漸把紅利增加至百分之十二點五，但一年之中至多只許增加百分之一。這樣，紅利增加到極限時，亦不過使公司每年付給股東及政府的金額，兩者合計加多六十萬八千鎊。前面說過，公司最近佔領地的總收入，每年計有三百餘萬鎊。依1768年東印度貿易船克魯登敦號提出的報告，除去軍事維持費及其他費用，純收入亦達二百零四萬八千七百四十七鎊。此外，公司方面據說還有其他收入，那收入一部分出自土地，而大部分則出自殖民地所設的海關，其總額亦不下四十三萬九千鎊。至於當時公司的營業利潤，據公司董事長在下院的證言，每年至少有四十萬鎊；據公司會計的證言，每年至少有五十萬鎊；不論怎樣，再少也會等於每年分給股東的最高紅利額吧。有這麼大的收入，公司應當有能力每年增付六十萬八千鎊，同時並提供一項減債基金，以備急速償還債務。然至1773年，公司債務不但未見減少，卻反形增大。未完的國賦達四十萬鎊；未繳的關稅，欠英格蘭銀行的借款，由印度方面向其開出而經其鹵莽地承兌的待付的匯票，這三者共達一百二十餘萬鎊。這些債務所引起的困難，使公司不得已一下子減低股息至百分之六，此外更乞憐政府，請其第一，豁免年納四十萬鎊的成約；第二，貸款一百四十萬鎊，以救立刻破產的危急。拓殖領地哪，增加歲入哪，該公司的財產是增大了，但財產愈大，對於公司人員，就似乎愈成為更大浪費的口實，並且愈好從中舞弊了。議會為要探知其真相，乃著手調查公司人員在印度的行動，以及公司在歐印兩方面的一般業務狀況。調查的結果，對公司管理機構的組織，國內也好，國外也好，都實行幾種極關重要的變革。在印度方面，該公司的主要殖民地，如馬德拉斯、孟買、加爾各答，以前相互獨立，今則置於同一總督統治之下，輔佐總督的，有四名顧問組成的評議會。第一任總督及顧問，通由議會指派，常駐在加爾各答。加爾各答現成為英國在印度的最重要殖民地，與以前的馬德拉斯同。加爾各答的裁判所，原為審理該市及其附近地方的商業上案件而設立，後因帝國版圖擴大，其司法管轄權亦隨之擴大。此次變革，縮小該裁判所的權限，使還其本來面目，而新設一最高法院代替它，由國王任命審判長一人及審判官三人組成。關於歐洲方面，以前股東出股五百鎊，即該公司每股的原來價格，就有權在股東會投票。現在限定，必須出股一千鎊，才有這資格。此外，憑這資格取得的投票權，如股票非由承繼而由自己購買得來，以前只須在購買後六個月就能行使，現在這個期限已延長至一年。還有，以前公司的二十四名董事，每年改選一次，現在也改變了，每個董事四年改選一次，但在二十四名董事中，每年有六個舊董事出去，有六個新董事進來，出去的董事，不能再選為次年的新董事。有了這些改革，料想股東會及董事會應能較鄭重地、穩健地執行任務，不再像從前那樣疏忽隨便。然而，無論怎樣變革，要使他們這般人好好注意促進印度的繁榮，哪能做到呢。他們大多數人的利益，與印度的利益，簡直漠不相關。在一切方面，他們不但不配統治一個大帝國，而且連參加這種統治也不配。有大財產的人，有時甚至小有產的人，往往只因為要取得股東大會的投票權，才購買一千鎊的東印度公司股票。有了這投票權，縱不能自己參加印度的掠奪，也可參加印度掠奪者的任命。這任命權力，固然是操於董事會，但董事會本身，多少不免要受股東勢力左右：股東不但選舉董事，而且有時否決董事會關於派駐印度人員的任命。假若一個股東能享有這權力幾年，因而可在公司方面安插若干故舊，那他慢說對股息不大注意，恐怕連對他投票權所根據的股份的價值也是滿不在乎的，至於那投票權所給與他權力來參加統治的大帝國的繁榮，他哪裡會放在心上呢。不論怎樣的君王，按照事物的本性揣度起來，對於被統治者的幸福或悲慘，對於領土的改進或荒廢，對於政府的榮譽或恥辱，總不會像這個商業公司的大部分股東這樣漠不關心吧。議會依據調查結果，制定種種新規，但這些法規與其說減少了這漠不關心的程度，倒不如說增大了這漠不關心的程度。例如，下院決議案宣稱：當公司把所欠政府債務一百四十萬鎊還清，所欠私人債務減至一百五十萬鎊時，到那時，也只有到那時，得對股本分派八厘股息；此外，該公司留在本國的收入及純利，當分作四部分，就中三部分交入國庫，充當國家用途，其餘一部分，則留作償還債務及供應公司不時急需的基金。但是，在全部純收入和利潤都歸自己所有，得由自己自由支配的時候，公司還是弊竇叢生，顢頇不治；今分去其四分之三的純收入和利潤，更把所保留的四分之一部分置於他人監督之下，須得他人許可方准動用，那要公司事務財政較前改進，怎能做到呢。
就公司方面說，分派八厘股息後，與其依下院決議案規定，把一切余剩部分，交給聲氣不相投的一群人手中，倒不如讓公司的僱用人員和隸屬人員隨便濫用了，任意侵吞了，還比較痛快。此外，公司僱用人員和隸屬人員可能在股東會裡占那麼大的勢力，以致股東有時竟對貪污舞弊直接違犯自己權益的人，反加援手。就大部分股東說，他們有時甚且把擁護自己權益這件事，看得較輕，把擁護侵犯這權益的人的事體，看得較重。
因此，1773年的規定，不能澄清東印度公司統治的混亂局面。有一次，公司因一時措施得當，在加爾各答金庫中，積存了三百多萬鎊。可是，儘管以後它的支配或掠奪範圍，更加擴大，伸到印度好幾個最富裕、最肥沃的地區，但它所獲的一切，都是照舊濫費了，葬送了完事。到海德·阿利侵入，公司發覺完全沒有準備，無法阻止與抵抗。由於這些混亂，今日（1784年）公司已陷於前此未有的困境。為救濟當前破產危難，又迫而向政府懇求援助。關於改善該公司業務經營，議會中各黨派提出種種計劃。這些計劃，似都同意一點，即該公司不配統治它所佔有的領地。這實是一向就非常明瞭的事實。就連該公司自身，也認為無統治能力，因而想把領地讓給政府。
在僻遠而野蠻的國境裡面擁有設置要塞和守備隊的權利，必然與當地宣戰搖和的權利分不開的。擁有前一權利的股份公司，曾不斷行使後一權利，且常常要求把後一權利明白地給與它們。它們行使這種權利怎樣不得當，怎樣隨便，怎樣殘酷，從最近的經驗，我們知道得再清楚沒有了。
一批商人自出費用，自冒危險，在野蠻異域樹立新的貿易，政府許其組成股份公司，並於經營得手時，給以若干年的獨佔權利，那是沒有什麼不合理的。實在說，政府要報酬這種冒險費財而且異日會造福大眾的嘗試，也只有這是最容易、最自然的方法。像這樣一種暫時的獨佔權利，和給與新機器發明者對這機器的專利權，給與新著述的著作者對該著述的出版權，可依同一原理加以辯護。不過，限定的時期既滿，獨佔是應當取消的。如果堡戍仍有維持必要，自應移歸政府，由政府償以相當代價，而當地貿易，則讓全國人民自由經營。設公司長久獨佔，其結果將無異於對全國其他人民加以不合理的負擔。這負擔有二種。第一，聽人民自由貿易，有關貨物的價格必廉，行使獨佔，這些貨物的價格必貴。第二，對大多數人民可能是便於經營、利於經營的一種事業，現在人民弄得不能染指。他們受這負擔，乃是為著最不足道的目的，即不過使某公司能維持其怠慢、浪費、乃至侵吞公款的僱員罷了。由於這些人員的胡為亂搞，公司分派的股息，很少超過其他自由事業的普通利潤率，且往往落在這普通利潤率以下很多。吾人就往事推斷，股份公司如未取得獨佔權利，恐怕是無法長久經營任何國外貿易的。在一個地方購入貨物，運往另一地方出售圖利，而在這兩地方都有許多競爭者，這樣就不但需要時刻留心注意需求情況的偶然變動，而且需要時刻留心注意競爭情況或需求所從滿足的供給情況的大得多、頻繁得多的變動；運用巧妙的手腕和正確的判斷力，使各色貨物的數量，都能適應需求、供給和競爭各方面的變動情況，這是伊然從事一種不斷變化著的戰爭，非不斷注意著警惕著，就無勝利希望，然而股份公司的董事先生們，我們那能期望其有這種持久力呢。所以，東印度公司，當債款既已償卻，專營特權亦取消時，議會雖制定法案，許其仍以股份公司資格，在東印度與其他商人共同競爭，但在這種情形下，私人冒險者的警惕與注意，十之八九會不旋踵間就使公司卷於從事印度的貿易。
莫雷勒修道院院長為法國有名著作家，對經濟學很有研究。他曾列舉160O年以後，在歐洲各地設立的國外貿易股份公司，一共有五十五家；據他說這些公司都取得有專營特權，但都因管理失當，全歸失敗。他舉出的這五十五家，就中有兩三家不是股份公司，而且未遭失敗，被他弄錯了。可是還有幾個失敗了的股份公司，他沒有列出。
一個股份公司沒有取得專營特權而能經營成功的貿易，似乎只有這種性質的貿易，即所有營業活動，都可簡化為常規，或者說，方法千篇一律，很少變化或毫無變化。這類事業，計有四種：第一，銀行業；第二，水火兵災保險業；第三，建修通航河道或運河；第四，貯引清水，以供城市。
銀行業的原理，雖不免幾分深奧，但其實際業務，卻可一一定為成規，以資遵守。設貪圖眼前厚利，大膽投機，置成規於不顧，總是極其危險，而且往往陷銀行於無可挽救的境地。但是，以股份公司與私人合夥公司比較，前者實比後者更能遵守成規。因此，股份公司就似乎很適於銀行的營業，無怪歐洲主要銀行，都是股份公司的性質。在這些公司當中，有許多並未取得專營特權，而其經營卻非常興旺。英格蘭銀行，亦全無特權可言，有之，唯議會限定其他銀行的組成，股東不得過六人以上。愛丁堡兩銀行全為股份公司，並無任何獨佔權利。
由火災水災乃至戰禍發生的危險，其價值雖不能很正確地計算出來，但可大概地估計出來，使得能夠在某種程度上訂出嚴密規則和一定方法。所以，沒有特權的股份公司，有可能順利地經營保險業；如倫敦保險公司，如皇家貿易保險公司，都是沒有取得何等特權的。
通航河道或運河一度修造成功了，其管理即非常簡單容易，可定出嚴密的規則與方法，甚至進行修造河道也是如此。修一里價多少，建一閘價多少，都可與承包人訂立合同規定。他如修造那引導清水供給城市的運河、水槽或大水管，也可作如此說法。這些事業由股份公司出來經營，即使未取得特權，亦可大獲其利，而實際也往往如此。
但是，設立股份公司，只因為這樣能經營成功，或者說，讓一群特定商人享受其鄰人享受不到的權利，只因為這樣他們能夠繁榮，那是絕對不合理的。要使股份公司設立完全合理化，必其事業的經營，可以定出嚴密規則及方法，同時還附有其他兩個條件：第一，那種事業的效用，必顯然比大部分的一般商業更大和更普及。第二，其所需資本，必大干私人合夥公司所能籌集的數額。凡以不很大資本即能舉辦的事業，縱使其效用特大，亦不能成為設立股份公司的充分理由。因為，在這場合，對於那種企業所產出的東西的需要，可很容易由私人企業者出來供給。就上述四種事業說，這兩個條件都同時具備。
銀行業管理妥當，其效用既大臣周，本書第二篇已詳細說明了。但如果一家公共銀行的設立，其目的在於維持國家信用，即當國家有特別急需時，對政府墊付某一稅收全部，其數也許達數百萬鎊，而該稅收又須一兩年後才能收入，這種銀行所需資本，當不是私人合夥公司所籌集得來的。
保險業能予個人財產以很大的保障。一種損失本來會使個人趨於沒落的，但有了保險業，他這損失就可分配給許多人，叫全社會分擔起來毫不費力。不過，保險業者要想與他人以保障，他自己就必須有很大的一宗資本。倫敦西保險股份公司設立以前，據說，檢察長處有一名單，開列一百五十個私人保險業者的姓名，他們全都開業不到幾年就失敗了。
通航水道、運河以及供給城市自來水的各種必要工事，很明顯的，不僅有很大、很普遍的效用，同時，其所需巨大費用，亦常非個人財力所及。
總之，股份公司的設立，必具上述三個條件，才可算為合理。具有這三個條件的事業，我除上述四者外，再也不能想出其他的來。就說倫敦的英國制銅公司、熔鉛公司以及玻璃公司吧。言其效用，並不見得怎樣大，怎樣特別，言其費用，也並不是許多個人的財力難於舉辦。至於這些公司所經營的業務，是否能走出嚴密法則及方法，使其適於由股份公司管理，以及它們是否有它們自己所誇稱的可獲厚利的理由，那在我卻不敢佯言知道。礦山企業公司早就破產了。愛丁堡英國麻布公司的股票，近來雖沒有從前低落得那麼厲害，但較其票面價格，卻是相差太遠。我們更說其他基於愛國心即為著促進國家某特殊製造業而設立的股份公司吧；這種公司往往因為經營失當，以致減少社會總資本，而在其他各點上，同樣是利少害多。它們董事的意圖即使非常正直，但他們對某些特定製造業的不可避免的偏愛（這些製造業的當事人蒙蔽他們、欺騙他們）必定會妨害其他製造業，必定會使在其他情況下必會存在的適當產業與利潤間的自然比例，多少受到破壞，而這自然比例，乃是一國一般產業的最大而最有效的獎勵。
第二項 論青年教育設施的費用
由本身收入開支本身費用的事業，並不限於前述道路運河等等；對於青年教育的設施亦是如此。生徒付給教師的學金或謝禮，自然構成這一類的收入。
即使教師的報酬，不全取自這自然收入，那也不一定就要由社會的一般收入來開支；在許多國家，行政當局操這收入的徵集和運用之權。就大部分歐洲說，普通學校及專門大學的基金，並不仰給社會一般收入，就是有的話，其數目亦極其有限。教育經費到處都是主要來自地方收入，來自某項地產的租金，或來自指定專作這項用途的專款的利息。這專款或由君主自己撥給，或由私人捐助，交由保管人管理。
這些捐贈財產，曾對教育設施的促進有所貢獻麼？曾激勵教師的勤勉，增進教師的能力麼？曾改變教育的自然過程，使其轉向對個人對社會雙方都較有用的目標麼？對於這種種問題，只作大概的答覆，我想是不會怎樣困難的。
不論在哪種職業，操這職業的大部分人所作努力的大小，總是與他們不得不作這努力的必要性的大小相稱。這種必要性，因人的境況而不同。一個人的職業報酬，如果是他所期望的財產或甚至是他的普通收入及生活資料的唯一源泉，那這必要性對他就最大。他為取得這財產或甚至為餬口，一年中必須作一定量有一定價值的工作。如果競爭是自由的，各人相互排擠，那麼相互的競爭，便會迫使每人都努力把自己的工作弄得相當正確。當然羅，在某些職業，只有成功才可獲得偉大目標，這個情況，有時會誘使一些意志堅強雄心遠大的人去作努力。但是，最大的努力，卻明明用不著大目標來敦促。那怕是卑不足道的職業吧，競爭和比賽，亦可使勝過他人成為野心的目標。競爭和比賽往往引起最大的努力。反之，單有大目的而沒有促其實現的必要，很少足夠激起任何巨大的努力。在英國，精通法律，能使人到達許多極大野心的目標，但生長於富貴家庭的人，在這種職業上露其頭角的，究竟有幾個呢？
一個普通學校或專門學校如果有了一宗捐助的基金，教師勉勵的必要，就必然要減少若干。教師的生計，要是按月由一定的薪俸維持，那就明明仰給於與其教學戍績和名望毫不相關的基金。
有些大學，教師的薪俸，僅佔其報酬的一部分，往往為極小的一部分，其餘大部分，則出自學生的謝禮或學費。在這場合，教師孜孜教誨的必要，雖不免減少一些，但卻不會完全消失。教學的名望還是重要的。此外，他還得關心學生對於他的敬愛、感謝及好評，而博得這種種好感，除了做得配受這些好感而無愧外，別無其他方法，就是說，除了盡自己的能力和勤勉履行各項任務外，再也沒有其他方法。
在其他大學，教師被禁止領受學生的謝禮或學費，而他的薪俸，就是他由這種職務取得的全部收入。在這場合，教師的義務與利益，立於盡可能對立的地位了。每一個人的利益，在於能過著盡可能做到的安逸生活。如果對於某種非常吃力的義務，無論他履行與否，其報酬完全一樣，那他的利益至少是通俗意義上的利益，就是全然不去履行義務。設或這時有某種權力，不許他放棄職務，那他就會在那種權力容許的範圍內，盡量敷衍了事。如果他生性活潑，喜歡勞動，那他與其把活動力使用在無利可圖的職務上，不如找點有利可圖的事做。
教師應當服從的權力，如掌握在法人團體即專門學校或大學的手，而他自己又為這學校或法人團體中的一員，其他成員大部分亦同為教師或可為教師者，那末這些教師們，彼此間就會寬大為懷；各個人以容許自己疏忽義務為條件，而寬宥同輩疏忽其義務。他們會把這樣做看作共同的利益。最近許多年來，牛津大學一大部分教授，簡直連表面上裝作教師，也不裝了。
如果教師們服從的權力，不掌握在他們自己所屬的法人團體之手，而掌握在外部的人物如主教、州長或閣員之手，那末，他們想全然忽略其義務，就不大做得通。不過，這些大人先生能夠強制教師盡其義務的，也只是使他們上一定時間的課，或者在一周或一年內，作一定次數的演講。至於演講的內容如何，那依然要看教師的勤勉，而教師的勤勉，又視其所以要努力的動機的強弱為轉移。況且，這種外部來的監督，動輒流於無知和反覆無常，其性質往往是任意的、專斷的。行使監督的人，既未親自登堂聽講，又不一定理解教師所教的學科，求其能精明地行使這監督，那是很難得的。加之，這種職務所產生的傲慢，往往使他們不留意怎樣行使其職權，使他們沒有正當理由地、任性地譴責教師，或開除教師。這一來，必然要減低教師的品格，教師原來是社會上最受尊敬的人，現在卻成為最卑賤、最可輕侮的人了。為要避免這隨時可以發作的不好待遇，他就非仰仗有力的保護不為功，而獲得這保護的最妥方法，並不是執行職務能力或勤勉，而是曲承監督者意志的阿諛，不論何時，準備為這種意志而犧牲他所在團體的權利、利益及名譽。誰要是在一個相當長的期間，注意法國大學的管理，定可看到，像這種專橫的外加的監督，自然會生出什麼結果。
如果有什麼事情，要一定人數的學生進入某專門學校或大學，而不論教師的學問如何、名望如何，那末，教師學問好名望高的必要，就不免因此而減少一些。
藝術、法律、醫學、神學各科畢業生的特權，如果只要在某些大學住滿一定年限就能獲得，那必然要使一定數量學生，去住這些大學，不管教師學問如何、名望如何。畢業生的特權，也算是一種徒弟制度。正如其他徒弟制度有助於技術上及製造上的改良，這種徒弟制度，同樣有助於教育上的改良。
研究費、獎學金、貧學津貼那一類的慈善基金，必然會使一定數量學生，貿然到某些大學學習，而不問其名譽如何。仰賴這慈善基金的學生，如能自由選擇其最喜歡的大學，這種自由，說不定會惹起各大學間一定程度的競爭。反之，如果規定連各大學自費生，不得本學校許可，也禁止轉入他校，那麼，各學校間的競爭，就十之八九要消滅了。
如果各學院以科學藝術傳授學生的導師或教師，不由學生自由選擇，而由校長指派；如果教師怠慢、無能或無行，學生未經申請許可，不得由甲教師改換乙教師，這種規定，不但會使同一學校內各導師各教師間的競爭，大大減少，而且會使他們全體勤勉任教以及注意各自學生學習情況的必要性，也大大減少。像這類的教師，縱使領受了學生非常優厚的報酬，也會像那些全未受學生報酬或除薪俸以外毫無其他報酬的教師那樣，怠於職守，荒誤學生。
如果教師是一個有理性的人，當他自己意識到，他向學生講的，都是一些無意義或近似無意義的話，他一定會感到不快。此外，當他看到學生大部分對於他的授課，不來聽講，或來聽講而明顯地表示輕蔑、嘲弄態度，他也一定會感到不快。因此，如果他必須作一定次數的演講，縱無其他利益，他亦必為了這些心理，而苦苦耐耐地求其相當完善。不過，他可能採用幾種取巧的辦法，這些辦法會有力地削弱這一切激勵勤勉的動機。他有時可對所教的學科，不自加說明，而把關於那種學科的書籍拿來講讀；如果那種書籍是用死的外國語寫成的，他就用本國語向學生譯述；而更不費力的方法，就是叫學生解釋，自己聽著，間或加插幾句話進去，這樣，便可自吹地說他是在講授了。這種輕而易舉的事，只要極有限的知識和勤勉就夠了，既不致當面遭到輕蔑或嘲弄，也可避免講出真正迂愚、無意義乃至可笑的話。同時，還有學校的規則，可使教師強制學生全部規規矩矩地經常到黨，並在他講授的全部時間中，維持一種最有禮貌的、最虔敬的態度。
專門學校及大學的校規，大體上不是為了學生的利益，而是為了教師的利益，更恰當地說是為教師的安逸而設計出來的。在一切場合，校規的目的，總在維持教師的權威。不論教師是疏忽其職務，或是履行其職務，學生總得對教師保持虔敬的態度，好家教師在履行職務上已盡了最大的勤勉和能力那樣。這似乎是根據這一前提，即教師有完全的智慧和德行，而學生則是大愚，而且有最大的弱點。但教師果真履行了他們的職務，大多數學生是決不會疏忽他們自己的義務的，我相信從來沒發生過和這相反的事例。講授果真值得學生到堂傾聽，無論何時舉行，學生自會上堂，用不著校規強制。對於小兒，對於極年輕的孩童，為要使他們獲得這幼年時代必須取得的教育，在某種程度確有強制干涉之必要。但學生一到了十二、三歲以後，只要教師履行其職務，無論那一部分的教育，都不必要加以強制干涉。大多數青年人都是非常寬大的。只要教師表示自己要竭力使他們得點益處，那就慢說疏忽輕蔑教師的教導，就連教師在履行職務上有很多的過誤，他們也會原諒的。有時，他們甚至會當著大眾隱蔽教師很多的怠慢。
未有公立機構的那一部分教育，大抵教得最好，這是值得注意的。青年進擊劍學校或舞蹈學校，固然未必都學得很精，但沒有不學會如何舞劍、如何跳舞。馬術學校的好結果，通常沒有如此顯著，這就因為馬術學校費用浩繁，在大多數地方都是由公家辦理的。文科教育中最重要的有三部分，即誦讀、書寫和算術。迄今學習這三者，進私立學校的還比進公立學校的普遍。但學習者卻都能夠學得所必要學得的程度，學習失敗了的，幾乎沒有一個。
就英國說，公共學校固不免腐敗，但和大學相比，卻要好多了。在公共學校，青年學到或至少可能學到希臘語和拉丁語。即是說，教師所聲明要教的功課或教師應該教的功課，實際都會教給青年。但在大學，青年既沒學到這些法人團體所應該教給他們的科學，亦找不到學習這些科學的適當手段。公共學校教師的報酬，在許多場合，有一大部分，而在某種特殊場合，幾乎全部都是出自學生的謝禮或學費。這種學校是沒有何等排他特權的。一個人要取得畢業學位，並無須繳納在公共學校學過一定年限的證書。如果在考試時候，他顯出已經瞭解公共學校所教的東西，那就不問他是在什麼學校學這東西。
我們可以說，普通歸大學教授的那部分功課，都沒有教得很好。但是沒有這些大學，這部分的功課恐怕就完全教不成，而就個人說，就社會說，又不免要痛感到教育上缺乏了這個重要的部分。
現在歐洲各大學，一大部分原是為教育僧侶而設立的宗教區體，創辦者為羅馬教皇。在創建之初，學校中所有的教師和學生，都完全置於教皇直接保護之下，而擁有當時所謂僧侶特權。有了這特權，他們就只服從宗教法庭，而不受大學所在國民事法庭的約束。在這種學校裡面所教的，當然要適合於其設立的目的，所以一大部分課程，如不是神學，就是單為學習神學而預備的學問。
當基督教初由法律認為國教時，轉訛的拉丁語，簡直成了西歐全部的普通語。因此，教堂中舉行禮拜，教堂中誦讀的聖經譯文，全用這轉訛的拉丁語，也就是說，用教堂所在國的普通語。自顛覆羅馬帝國的野蠻民族侵入後，拉丁語逐漸在歐洲各地不大通行了。但是，最初導人宗教形式和儀節並使其合理化的環境，雖早經改變，而人民的虔敬，卻自然把這些既定的宗教形式和僅節保存下來。因此，拉丁語雖然在各地沒有多少人瞭解，教會舉行禮拜，卻依舊使用這種語言。於是，有如在古代埃及一樣，在歐洲，行使著兩種不同的語言，即僧侶的語言和人民的語言，神聖者的語言和凡俗人的語言，有學問者的語言和無學問者的語言。僧侶在執行祭務當中，既必須知道幾分這神聖的、有學問的語言，所以拉丁語自始就成了大學教育的一個重要部分。
至干希臘語和希伯來語的情況，卻不是這樣。所謂絕無錯誤的教會佈告，曾宣稱以拉丁語譯成的聖經，即普通稱為拉丁語聖經，與希臘語及希伯來語的原書，同為神的靈感所口授，因而，有同等的權威。這一來，希臘語和希伯來語的知識，對於僧侶就非必不可少的了。於是，這兩種語言的研究，很久未成為大學普通課程的必要部分。我敢斷定：西班牙的若干大學，從未把研究希臘語，作為普通課程。最初的宗教改革者們，發現新約全書的希臘語原書，甚至舊約全書的希伯來語原書，比拉丁語聖經對他們的主張更有利。不難設想，拉丁語的聖經譯文，已逐漸形成了適合於支持天主教教會的東西。於是，他們開始暴露拉丁譯文的許多謬誤，而羅馬天主教的僧侶們，則迫而出來辯護或說明。但是，辯護也好，說明也好，對干希臘和希伯來語沒有若干知識，一定行不通，所以關於這兩者的研究，逐漸被擁護宗教改革教理和反對宗教改革教理的多數大學列入學校課程中了。希臘語的研究，與各種古典的研究是有密切關係的。搞古典研究的，雖然最初主要只是天主教教徒及意大利人，但到宗教著手改革教理的那個時候，這就成為時尚了。因此，在多數大學中，在修哲學前，要先修希臘語，學生學習了若干拉丁語後就讀希臘語。至於希伯來語，則因與古典研究無何等關係，除聖經外，再也沒有一部用希伯來文寫成的有價值的書籍。所以，這種文字的研究，總是在哲學研究了之後，當學生進行研究神學時才開始教授。
最初，各大學的課程中，只要求有希臘語拉丁語初步知識。直到現在，有的大學還是如此。另外一些大學則認為，學生對這兩種語言，至少兩者之一，該有初步知識，所期在於繼續研究。關於這進一步的研究，目下已成了各地大學教育中極重要的一部分。
古代希臘哲學，分有三個部門，即物理學或自然哲學、倫理學或道德哲學及倫理學。這樣的區分，似乎完全合理。
自然的偉大現象，天體的運行，日蝕月蝕，彗星，雷電及其他異常的天文現象；植物動物的發生、生活、成長及死滅等等，必然會刺激人類的驚異心，所以自然會喚起人類的好奇心，促使他們探究其原因。最初，迷信企圖把這一切驚異的現象，歸因於神的直接動作，藉以滿足這種好奇心。往後，哲學努力根據比神的動作更為習見、更為人類所易知的原因去說明它們。這些偉大現象，因為它是人類好奇心的最初對象，所以說明此偉大現象的科學，自然在哲學中成為最初開拓的部門。歷史上留有若干記錄的最早哲學家，似乎就是一些自然哲學家。
不論在哪個時代和哪個國家，人們總會相互注意性格、意向及行動，總會共同同意，規定並確認關於人們生活行動的許多高尚規則及準則。到了寫作流行，許多聰明人或自作聰明的人，就自然要努力來增加這些既經確立和受人敬重的準則並表示他們自己對於某種行為為正當、某種行為為不正當的意見。他們的做法，有時是採用比較虛假的寓言形式，如所謂《伊索寓言》；有時又採用比較單純的箴言形式，如《所羅門金言》，提西奧尼斯及弗西裡迪斯的詩，以及希西奧德某一部分作品等。他們在一個長期內，一味是這樣增加智慧及道德的準則，而從未企圖接一種極明確、很有組織的次序，把它們整理起來。至於使用一個或幾個可從而推斷它們的原則，有如從自然的原因推斷其結果那樣，把它們聯結綜合起來，那就更談不到。把各種不同的觀察，用若干普通原則聯結起來，成為一個有系統的整列，這種優異的做法，最初出現在自然哲學方面的若干古代簡淺論文中。往後，與此相類似的事情，亦漸在道德方面出現。日常生活的各準則，像在自然現象的研究一樣，也按某種有組織的次序整理起來了，並且也用少數共同原理聯結綜合起來了。研究並說明這些起聯結作用的原則的科學，稱為道德哲學。
各不同作家，給予自然哲學及道德哲學以各種不同的體系。但是支持他們那些體系的議論，往往全無根據，至多不過是極其無力的蓋然論罷了。有時，他們的議論，不過是詭辯，除不正確的、曖昧的日常說法外，沒有其他根據。不論在何時代，思辨體系的採用，都只是關干瑣細得不能對有常識的人的意見起決定性作用的推論，也就是關於沒有什麼金錢上利害的事情。詭辯對於人類意見，除關於哲學及思辨方面的事件外，幾乎沒有何等影響，可是對哲學及思辨方面的意見，它的影響往往最大。各自然哲學體系及道德哲學體系的擁護者，自然要努力暴露異己者議論上的弱點。在他們相互討論異己者的議論當中，必然會想到蓋然的議論和論證的議論的差異，似是而非的議論和決定性的議論的差異；由這精審嚴核引起的種種觀察，必然會產生一種科學，討論正確的和錯誤的推論的一般原理，這科學就是論理學。就其起源說，論理學是較遲於物理學及倫理學的，但在古代大部分——雖非全部——哲學學校中，倫理學通常總是先於其他二者的教授。那時候似有這種想法，要使學生在物理倫理這種非常重要的主題上從事推論，當然不能不預先教他們如何理解正確推論和謬誤推論的差異。
古代哲學分作三部分，而在歐洲大部分大學中則改變過來，分作五部分。
在古代哲學中，幾關於人類精神或神的性質的教示，通通是物理學體系的一部分。至幹這精神或神的本質，不論由什麼構成，都是屬於宇宙大體系的部分，也就是能產生許多最重要的結果的部分。人類理智關幹這兩部分所能論斷、所能推測出來的一切，似乎成為說明宇宙大體系如何起源、如何運行的科學的兩章——無疑是極關重要的兩章。但在歐洲各大學中，哲學只作為神學的附屬部分教授，所以對於這兩章，自然要比哲學的其他部分教得詳細些。這兩章逐漸地大大擴充起來，更細分為許多的章節，結果，在哲學體系中，為我們得知極少的精神學說，就與我們得知極多的物體學說佔有同樣長的篇幅。於是，這兩個學說，被視為判然各別的兩種科學。所謂形而上學或精神學，因此被放在與物理學相對立的地位，它在這兩種科學之中，不但被看作比較崇高的科學，而且就某一特定職業說，被看作比較有用的科學。在這種情況下，恰合於實驗及觀察的主題，也就是在那上面小心注意便可引出極多有用的發現的主題，幾乎全沒有人留意了。反之，與這正相對立的主題，即除少許極其簡單及幾乎是一見就明白的真理外，任憑怎麼注意也只能發現曖昧的、不確定的東西，而因此只能產出狡智和詭辯的那種主題，卻大被人研究著。
當上述兩種科學這樣被放在相對立的地位時，兩者間的比較和對照，自然會生出第三種科學，即所謂本體學，或討論其他二種科學的主題的共同特質及屬性的科學。但是，假若各學派的形而上學或精神學，有大部分是狡智與詭辯，那本體學這種無聊的科學——有時亦稱為形而上學——就全部是狡智與詭辯。
不僅被視為個人，而且視為一個家族、國家乃至人類社會的一員的人，其幸福與至善何在？古代道德哲學的目的，就是企圖研究這個。在古代道德哲學，人生的各種義務，都被視為是為了人生的幸福與至善。但是，當教授道德哲學和自然哲學單是為了神學的時候、人生的各義務，卻被視為主要是為了來生的幸福。在古代哲學，德行的盡善盡美，被認為必然會使有這德行的人今生享到最完全的幸福。而近代哲學的觀點，卻認為盡善盡美的德行，往往或幾乎總是與今生幸福有矛盾。天國只有由懺悔、禁慾或者修道惜的苦行和自卑才可跨進；一個人單憑慷慨、寬大、活潑的行動，是不能進入天國的。良心學及禁慾道德，簡直佔了各學校道德哲學的大部分，而哲學一切部門中最重要的部分，就這樣成了其中最被曲解的部分了。
因此，歐洲有一大部分大學的哲學教育，就是依著以下程序：第一，教論理學；第二，教本體學；第三，教那討論人類靈魂和神的性質的精神學，第四，教一種變質的道德哲學，即被認為與精神學說、人類靈魂不滅學說以及由神的裁判而在來生予以賞罰的學說直接發生關聯的學問；最後，通常教以簡單粗淺的物理學，以結束全部課程。
歐洲各大學對古代哲學課程內容所作的修改，通通是以僧侶教育為目的，使哲學成為神學研究的比較適當的入門。但其所增添的狡智與詭辯，以及由這修改而導入的良心學與禁慾道德，無疑沒使哲學更適宜於紳土或一般世人的教育，或者說，對於他們悟性的發達或感情的改善，並不見得更有作用。
在今日歐洲一大部分大學中，這種哲學課程，依然由教師在或大或小程度上教授著，看各大學的組織使教師在這方面勤勉的必要性的大小以為定。在那些最富裕、有最多捐贈基金的大學，導師們往往以教授這變質的課程的零篇斷片為滿足，而且，即對這零篇斷片，一般還是教得非常馬虎膚淺。
近代關於哲學若幹部門的改善，雖無疑有若幹部分已在大學中實行，但還有一大部分未在大學中實行。大多數大學雖然作了這些改善，然不肯趕快地加以採用。那些被推翻的體系和陳腐的偏見，雖然已經為世界各地所不容，而若幹這些學術團體，仍在一段很長時間中，願意充當它們的避難所；它們隱藏在那裡，並得到保護。大概最富裕、有最多捐贈基金的大學，採用這些改善最遲，也最不願意對行之已久的教育計劃，作任何顯著的變動。比較貧困的大學，教師們衣食的大部分都依存於自己的名聲，他們不得不更加注意世界時代的思潮，因此，在這些大學中，改善的採行，顯得比較容易。
但是，歐洲公共學校及大學，雖然其設立原是僅為某種特定職業而實施的教育，即僧侶職業的教育，雖然它們對於這種職業認為必要的科學，也並沒有十分用心地教授學生；但它們卻逐漸把幾乎一切人民的教育，特別是納土及有錢人家子女的教育，吸引到它們這邊來。在人的幼年時期及認真地著手事務，即在其餘生中經營事務那個時期之間，介有一個很長期間。這期間的有利的消費，在當時似乎沒有比進大學還好的方法。然而各公共學校各大學所教授的大部分東西，對於學生後來經營的事務，卻並不是最適當的準備。
在英國，青年人剛在學校車業，不把他送入大學，卻把他送往外國遊學，這件事已經一天一天成了流行的風尚。據說，青年人遊學歸來，其智能都有很大的增進。一個由十七、八歲出國至二十一歲歸來的青年人，歸國時比出國時大三、四歲，在這年齡，在三、四年之中，智能要是沒有很大的發展，那才是怪事。他在遊學中，一般獲得一兩種外國語知識。不過這種知識，很少足夠使他說得流利，寫得通順。另一方面，他回國之後，一般變驕傲了，更隨便，更放蕩，更不能專心用功、勤奮作事。如果他不到外國，留在家中，在這短期之中，絕不會變得如此。這樣年青時的漫遊，遠離兩親及親戚的督責、管理和控制，而把一生最寶貴的韶光消磨於極放蕩無聊的生活，以前的教育在他內心形成的一切有用習慣，必然不但不能堅固確立，卻反減弱了，或全行消失了。像這樣全無意義的早期漫遊的習尚，所以流行，不外乎社會對於各大學的不信任，而無其他原因。為人父親者，不忍見到他的兒子在自己面前，無所事事地、漫不經意地墮落下去，所以不得已，暫時把他們送往外國。
近代教育上若干設施的結果，就正是這樣。
在其他時代及國家間，似乎實行有各種各樣的教育方法和教育設施。
就古代希臘各共和國說吧，當時各自由市民，通在國家官吏指導之下，學習體操及音樂。體操的用意，在於強健肉體，尖銳勇氣，並養成堪耐戰時疲勞和危險的能力。據一切記錄，希臘的民兵，是世界過去最良民兵之一；所以，這一部分公家教育，無疑完全達到了它要企圖達到的目的。至於其他一部分教育，即音樂教育，其用意是什麼，至少據那些對這種設施留有記述給我們的哲學家及歷史學家的意見，乃在干使人通人情，使人的性情柔和，並使人有履行社會生活及個人生活上一切社會義務、道德義務的傾向。
古代羅馬有稱為演武場的體操教練，那與希臘稱為體育館的體操教練，具有同一目的，並且也似同樣收到了好的效果。但在羅馬人間，沒有與希臘的音樂教育相類似的東西，可是，羅馬人的道德，無論在個人生活上，或在社會生活上，都不比希臘人差，而就整個說，且遠較希臘人為優。羅馬人在個人生活上優於希臘人的地方，曾由最通曉兩國國情的著者坡裡比阿及哈里卡納薩的狄奧尼西阿兩人予以證明。至於羅馬人社會道德的優越，則可由希臘及羅馬全史內容得到實證。黨派間的爭執，不發脾氣，不走極端，這是自由民族社會道德上最關重要的事情。希臘人各黨派，動不動就流為橫暴，表演流血慘劇。反之，在羅馬人，他們至格拉奇時代為止，卻從未因黨爭而掀起流血事故。格拉奇時代以後，則羅馬共和國實際上已算解體了。這樣，不論柏拉圖、亞里土多德及坡裡比阿具有怎樣值得尊重的權威，也不論孟德斯鳩支持此權威有怎樣聰明的理由，似乎希臘人的音樂教育，對改善道德並未著成效。羅馬人沒有音樂教育，其道德總的來說且比希臘人為優。往時這些哲人對於其祖先所定制度的尊敬，說不定曾導使他們只從古代習俗中尋找政治的智慧，這習俗是由他們的太古社會一直繼續流傳下來，未曾中斷地傳到社會有顯著文化的時期。音樂及舞蹈二者，是幾乎一切野蠻民族的大娛樂，同時也是使他們各人適於款待友伴的大藝能。在今日非洲海岸的黑人間是如此，在古代居爾特人及斯堪的納維亞人間是如此，而據荷馬所說，在特洛伊戰爭以前的古代希臘人間亦是如此。當希臘各民族組織各小共和國的時候，此等藝能的研究，在一個長時期成為當時人民公共教育、普通教育之一部分，那是很自然的。
以音樂體操教授學生的教師們，在羅馬，甚至在那法律、習俗為我們熟知的希臘共和國的雅典，似乎都不是由國家供給薪俸，不是由國家任命。為戰時捍衛國家計，國家要求各自由市民受軍事訓練。但進行軍訓的教師，則讓市民自己去尋求，國家除了備置一公共廣場，作為市民教練操演的運動場所外，再也沒有為此目的做一點什麼。
在希臘羅馬各共和國初期，除上述種種科目外，教育上其他科目，就是讀、寫及當時的算術。對於這些技能，富人往往在家庭內請家庭教師教授。而貧窮市民，一般到以教讀為職業的教師所設的學校去學習，這些人大抵為奴隸，或由奴隸解放了的自由人。但是，不論在家庭學習，或往學校學習，教育的這一部分，都是由各個人的父母或保護者處置，國家不曾加以何等監督或指導。據索倫所制定的法律，為親者如忽視其義務，不使子女習得有用的職業，則子女亦得免除其為親養老的義務。
當文化進步，哲學修辭學成為流行科學的時候，社會上比較上流的人物，常為了學習這流行學術，而把子弟送往哲學家及修辭學家所設的學校。可是，對於這等學校，國家沒給予支持，在一個長期內，國家只予以默認而已。很久很久，哲學及修辭學的需要是這麼小，最初以此兩者之一為專業的教師們，竟不能在任何一都市，找到恆久的工作，而不得不由一個地方跑到另一地方。埃利亞的曾諾、普羅塔哥拉斯、戈吉阿斯、希皮阿斯以及其他許多學者，都過著這種生活。後來需要增加，教授哲學及修辭學的學校，就由流動的變為固定的。雅典首開其端，接著其他若干城市，亦有同類學校的設立。可是，國家對於這種學校，除了有的撥給一特定場所作為校址外，再也不作進一步的獎勵。這些學校的校址，有時也有是私人捐贈的。柏拉圖的學園，亞里土多德的講學地，斯多噶學派創建者基齊昂的芝諾的學府，似乎都是國家所賜與。但伊壁鳩魯的學校，則由他自己的花園改作。至馬卡斯·安托尼阿斯時代為止，無論何等教師，都不曾從國家領得薪傣，或者說，教師除由學生奉送的謝禮或酬金以外，再無其他任何報酬。魯西安告訴我們：這個嗜好哲學的皇帝，曾以獎勵金給與一位哲學講師，但這種獎勵金似乎在他死後就停發了。畢業於這等學校，並沒有什麼特權；想從事某項特定職業或事業，亦沒有在這些學校修學的必要。對於這些學校效用的輿論，如不能吸引學生前來，那學生就不會來了，因為法律既不強制任何人進這等學校，也不給進了這等學校的人什麼好處。學校的教師對於學生是沒有管轄權的。教師除了憑其優越德行、優越才能所能博得對學生的自然權威以外，再也沒有其他權威可言。
在羅馬，關於民法的研究，沒成為大部分市民的教育的一部分，而只為少數特定家族的教育的一部分。想求得法律知識的青年，並無一個可入的公家學校；他們除了時常與了解法律的親戚故舊過從外，再也沒有其他的研究手段。值得指出，十二銅表的法律，有許多雖然是由古代某希臘共和國的法律抄來的，但法律並不曾在希臘的任何一個共和國發展成為一種科學。在羅馬，法律老早就成為一種科學了。凡具有通曉法律名聲的市民，都會博得顯著的榮譽。在古代希臘各共和國，特別在雅典，普通的法院都是由許多的無秩序的人民團體組成的。他們所作的判決，幾乎常是胡亂的，常是決定於一時的宗派意見或黨派精神的。可是，他們不正當裁判的壞名譽，既由五百人、一千人或一千五百人（希臘有的法院，包括有這麼多的人數）分擔，落到任何一個人身上的，就不見得怎麼厲害。反之，羅馬就不是如此。羅馬的主要法院，例由一個裁判官或少數裁判官構戍，判決要是草率或不公，裁判官的人格，特別是在公審的場合，就要大受損害。所以，遇到有疑問的案件，這些法院因渴望避免世人的非難，自然常常力圖以本法院或其他法院各前任裁判官所留的先例或判例作護符。羅馬法就因為這樣對於慣例或判例的留意，而成為這樣有規則、有組織的體系流傳至今日。其實，任何他國的法律，凡法院作了同樣的留意，都產生了同樣的結果。就性格說，羅馬人是比希臘人優越的，坡裡比阿及哈里卡納薩的狄奧尼西阿斯，曾極力主張此說。但是羅馬人所以有這優越，與其說是由於這兩位著者提出的種種情況，倒不如說是由於這較好的法院制度。據說，羅馬人特別著名的，是他們對於誓約的尊重；當然哪，慣在辦事勤奮、消息靈通的法院前發誓的人，比那慣在無紀律的無秩序的集會前發誓的人，定會更尊重自己的誓言。
與現代任何國民比較，希臘人羅馬人關於行政上及軍事上的能力，至少，總該可以說是不相上下的。我們的偏見，也許把他們那種能力估價過高。但是，除了關於軍事的訓練，國家對於這能力的形成，似乎不會盡什麼力量，因為我怎麼也不相信希臘音樂教育，對於這才能的形成有什麼重大的影響。不過，它們比較上流的人民，如要學習當時社會情況視為必要或有益的一切技術及科學，並不難找到教師。對於這種教育的需要，促成了它總必促成的東西的產生，就是說，促成了滿足此需要的才能的產生。此外，無拘束的競爭所激起的競爭心，更使此才能達到極高的完善程度。古代哲學家似乎比近代的教師更能夠誘發聽講者的注意，控制聽講者的意見和心機，並對聽講者的行動、言論，予以一定的格調和風格。近代公家教師所處的環境，使他們多少不必關心自己在特定業務上是否有名望，是否已成功。他們的勤勉，便不免多少因此受到阻害。加之，他們所得的薪俸，把那些想與他們競爭的私人教師，放在如下所說的那種境地，即好比一個未得到任何獎勵金的商人，想與那得到了很多獎勵金的商人競爭。假使前者以將近同一價格出賣其貨物，他就不能得到同一的利潤，縱不破產沒落，至少，貧窮乞丐的命運是避免不了的。假使他把貨物過於高價出售，顧客就必極其有限，因而，他的境遇也不會改善好多。況且，在許多國家中畢業的特權，對於多數從事有學問的職業的人，對於大多數需要這種學問的教育的人非要不可，至少有了這特權，就非常便利。但是，這特權的獲得，又只有去聽公家教師的講授。私人教師雖最有教授能力，學生雖然最小心地聽他們的講授，但不能由此取得可憑以要求這特權的資格。由於這種種原因，講授大學普通課程的私人教師，在近代一般人看來，是學者中最卑不足道的。具有本領的人要找職業，這要算最可鄙最無利益的職業了。這樣，普通學校及專門大學的捐贈基金，不但使公家教師的勤勉精神墮落了，並且使優良的私人教師也不容易找到。
假使公家的教育機構全然沒有，那末，沒有相當需要的體系或科學，或者說，按當時情形為非必要的、非有用的或非流行的體系或科學，便全然不會有人教授。一種以前認為有用但已經被推翻或流為陳腐的科學體系，或一種大家都信其為無用，為買弄學問，為胡說的科學，私人教師一定不會從教授它得到好處。像這種體系，這種科學，只能存續於教育機構這種法人團體。在那裡，教師的繁榮與收入，大部分與其名聲無關，且全然與其勤勉無關。如果全然沒有公家教育機構，一個紳士奮其勤勉能力，受了當時所提供的最完全的教育之後，那他與世人談論普通問題，我敢斷言決不會一無所知的。
對於女子教育的公家機構，是全然沒有的，因此，女子教育的普通課程中，便全沒有無用的、不合理的或者幻想的東西。女子所學的，都是她的雙親或保護者判定她必需學習，或者學了對她有用的課程，而別無其他東西。她所學的一切，無不明顯地具有一定的有用目的：增進她肉體上自然的丰姿，形成她內心的謹慎、謙遜、貞潔及節儉等美德；教以婦道，使她將來不愧為家庭主婦等等。女子在她的整個生涯中，會感到她所受教育的各部分，差不多沒有一個不對她有某種方便或利益。若在男子則不然，他們所受的儘管是極辛苦極麻煩的教育，可是一生由這種教育得到了何等方便或利益的人卻不多見。
因此，我們可以反問：國家對於人民的教育，不應加以注意麼？如果有注意的必要，那末，對各等級人民，國家所應注意的，是教育的哪些部分呢？而且，它應該怎樣注意呢？
在某種場合，政府儘管不注意，社會的狀態，必然會把大多數人安排於一種境地，使他們自然養成那為當時環境所需要、所容許的幾乎一切的能力和德行。在其他場合，因為社會狀態，不能把大多數人安排在那種境地，所以為防止這些人民幾乎完全墮落或退化起見，政府就有加以若干注意的必要。
分工進步，依勞動為生者的大部分的職業，也就是大多數人民的職業，就局限干少數極單純的操作，往往單純到只有一兩種操作。可是人類大部分智力的養成，必由於其日常職業。一個人如把他一生全消磨於少數單純的操作，而且這些操作所產生的影響，又是相同的或極其相同的，那未，他就沒有機會來發揮他的智力或運用他的發明才能來尋找解除困難的方法，因為他永遠不會碰到困難。這一來，他自然要失掉努力的習慣，而變成最愚鈍最無知的人。他精神上這種無感覺的狀態，不但使他不能領會或參加一切合理的談話，而且使他不能懷抱一切寬宏的、高尚的、溫順的情感。其結果，對於許多私人日常生活上的平常義務，他也沒有能力來作適當的判斷。至於國家的重大和廣泛的利益，他更是全然辨認不了的。除非費一番非常大的力量，教他在戰時如何捍衛國家，否則無法做到。他的無變化生活的單調性質，自然把他精神上的勇氣消毀了，使他看不慣兵士們的不規則、不確定和冒險的生活。就是他肉體上的活動力，也因這種單調生活毀壞了，除了他既經習慣了的職業外，對於無論什麼職業，他都不能活潑地、堅定地去進行。這樣看來，他對自身特定職業所掌握的技巧和熟練，可以說是由犧牲他的智能、他的交際能力、他的尚武品德而獲得的。但是，在一切改良、文明的社會，政府如不費點力量加以防止，勞動貧民，即大多數人民，就必然會陷入這種狀態。
在普通所謂野蠻社會，即獵人社會，牧人社會，甚至在製造業未發達及國外貿易未擴大的幼稚農業狀態下的農夫社會，情形就不是這樣。在這些社會中，各人工作的多式多樣，使他不得不備其能力，不得不隨時想些方法，去對付不斷發生的困難，發明定會層見迭出，人的心力也不會陷於呆滯無作用的狀態，像文明社會幾乎全體下級人民的智力都無作用的狀態那樣。我們在前面說過：這所謂野蠻社會中的每個人，都是一個戰士，並且，在某種程度上都是政治家。關於社會的利益，關於他們統治者的行動，他們都能作相當的正確判斷。酋長在平時是怎樣的裁判官，在戰時是怎樣的指揮者，幾乎各個人都是明白的。不過，有一點，在未開化社會，沒有人能獲得在文明狀態下有些人所具有的大巧大智。在未開化社會，各個人的職業，雖非常多樣，但社會全體的職業，卻並沒有好多樣。每個人幾乎都在做或能夠做人人所做或能做的一切，每個人也具有相當程度的知識、技巧和發明才能，但沒有一個人具有很大程度的知識、技巧和發明才能。不過，以他們所具有的那種程度，去對付社會的全部單純業務，大概是夠了的。反之，在文明社會，雖然大部分個人的職業，幾乎沒有何等變化，但社會全體的職業，則種類多至不可勝數。這各種各樣的職業，對於那些自己未從事何等特定職業，有閒暇有意志去研討他人職業的人，可以說提供無限的研究對象。像這樣又多又雜的對象的觀察，必然會迫使觀察者不斷運用心思，比較看、組合著，從而使他的智能，變得異常敏銳，異常廣泛。可是，他們這少數人如不碰巧佔據非常特殊的地位，他們這大能力，縱然對自身是一種光榮，對社會的善政和幸福，卻可能沒有多少貢獻。儘管這少數人有大能力，但人類一切高尚性格，在大多數人民間，依然可能在很大程度上消失了。
在文明的商業社會，普通人民的教育，恐怕比有身份有財產者的教育，更需要國家的注意。有身份有財產的人，他們大概都是到十八、九歲以後，才從事他們想從而揚名的特定事業、職業或藝業。在此以前，他們是有充分時間，來取得那能使他們博得世人尊敬或值得世人尊敬的一切知識；至少，他們有充分時間來準備自己，使他們在日後能獲得這一切知識。他們的雙親或保護者，大概都十分切望他們能有這樣智能，在大多數場合，對於必需費用的支出，是毫不躊躇的。如果他們不總是受到適當的教育，那由於費用不足的少，普通都是由於費用的不當；由於教師不足的少，普通都是由於教師馬虎與無能，或由於在當前情況下不易找到或無從找到更好的教師。此外，有身份有財產者消磨其大部分生涯的職業，並不像普通人民的職業那樣單純，那樣不變。他們的職業，幾乎全都是極其複雜的；用手的時候少，用腦的時候多。從事這種職業者的理解力，是不大會因為不用腦力而流於遲鈍的。況且，他們這種人所從事的職業，又不大會使他們終日忙碌，他們大多有很多空閒時間，來對他們在早年已打有相當基礎、或已養成多少嗜好的各種有用的或作為裝飾用的知識作進一步的鑽研，從而完全掌握。
普通人民，則與此兩樣。他們幾乎沒有受教育的時間。就是在幼年期間，他們的雙親，也幾乎無力維持他們。所以一到他們能夠工作，馬上就須就職謀生。他們所就的職業，大概都很單純，沒有什麼變化，無須運用多少的智力。同時，他們的勞動，又是那樣沒有間斷，那樣鬆懈不得，他們哪有閒暇做旁的事情，想旁的事情呢？
不過，無論在哪種文明社會，普通人民雖不能受到有身份有財產者那樣好的教育，但教育中最重要的幾部分如誦讀、書寫及算術，他們卻是能夠在早年習得的；就是說，在這個期間，就是預備從事最低賤職業的人，亦大部分有時間在從事職業以前，習得這幾門功課。因此，國家只要以極少的費用，就幾乎能夠便利全體人民，鼓勵全體人民，強制全體人民使獲得這最基本的教育。
國家可在各教區各地方，設立教育兒童的小學校，取費之廉，務使一個普通勞動者也能負擔得起，這樣，人民就容易獲得那基本教育了。這種學校教師的報酬，不可全由國家負擔，國家只宜擔負其一部分；因為全部甚或大部分由國家負擔了，教師馬上便會習於怠惰。在蘇格蘭，這種教區學校的設立，幾乎叫全體人民都會誦讀，使一大部分人民都會寫算。在英格蘭，慈善學校的設立，亦曾收得同一的效果。不過，因為沒有設立得像蘇格蘭教區學校那麼普遍，所以其效果亦沒有那麼普遍。假使這些小學校所教的兒童讀物，比現在普通所用的，更有教育意義一點；假使普通人民的兒童有時在學校學習的但於他們全無用處的一知半解的拉丁語取消不教，而代以幾何學及機械學的初步知識，那末，這一階級人民的文化教育，也許就會達到所可能達到的最完善程度。沒有一種普通職業，不提洪應用幾何學及機械學的原理的機會，從而，沒有一種普通職業，不逐漸使普通人民能瞭解這些原理——這些原理是最高尚最有用的科學的必要入門。
普通人民的兒童中，有些在學業上較為優良。國家對於這種兒童，設能給以小獎賞或小榮譽獎章，必能獎勵這最基本部分教育的獲得。
國家如果規定，在取得加入某種同業組合權利以前，或在有資格在自治村落或自治都市中經營某種職業以前，一切人都得受國家的考試或檢定，那末，國家就幾乎能強制全體人民必需求得這最基本部分的教育。
希臘羅馬各共和國，維持全體人民的尚武精神，就是依著這個方法，便利人民，獎勵人民，強制人民受軍事上及體操上的教練。為便利人民，使人民容易習得這教練計，各共和國都備有一定的學習和實練場所，並對一定的教師，給與在這場所教授的特權。不過，這等教師，似乎沒有由國家領取薪傣，也沒有取得何等排他的獨佔權。他們的報酬，完全出自學生。在公立體育館或演武場習得這教練的市民，對於從私人教師習得這教練的市民，並不享有何等法律上的特權，如果後者也學得一樣好的話。為鼓勵這項學習起見，各共和國對成績特別優異的學生，給與小獎賞或小榮譽獎章。在奧林匹克運動大會或地峽運動大會或納米安運動大會競技獲賞的，不但獲賞者本人有光榮，其家族及親戚全體都有光榮。凡屬共和國的市民，只要召集，都得在共和國軍隊中服務一定年限。這義務，就很夠強制一切市民學習軍事教練及體操教練了，因為不學習這些教練，軍隊服務的工作一定是幹不了的。
治化改進，軍事教練，便須由政府費相當氣力予以支持，否則不免日漸鬆懈，從而大多數人民的尚武精神，同時隨著衰退；關於這種趨勢，近代歐洲事例提示得十分明顯。各個社會的安全，總多少依賴大多數人民的尚武精神。固然在近代，沒有精練的常備軍，單靠尚武精神，也許是不夠防禦社會、保障社會的。但是各公民如都具有軍人精神，那所需的常備軍就可減去不少。況且，普通對有常備軍會危害自由的憂慮，無論這個危害是真的危害或只是想像的危害，也必會因市民具有軍人精神，而減少許多。這尚武精神、軍人精神，一方面在外敵侵略時，可以大大便利常備軍的行動；另一方面，假使不幸常備軍發生違反國家憲法的事故，它又可以大大地加以阻止。
就維持大多數人民的尚武精神說，希臘及羅馬往時的制度，似乎比近代所謂民兵制度有效多了。前種制度，簡單得多。制度一經確立，即可自行其事，而以最完全的活力維持下去，政府的注意，幾乎是全然用不著的。至於要在相當程度上維持近代民兵的複雜規則，就須政府不斷的和費力的注意；政府不注意，這規則就不免完全被忽視，或者完全廢而不用。加之，古代制度的影響遠為普遍。在那種制度下，人民全體，都會使用武器。近代則恐怕除瑞士外，各國由民兵規則施教的範圍，都不過及干國民中的最小部分。但是，一個不能防禦自己或為自己復仇的怯懦者，分明缺乏了人類資性中最重要的一部分。這樣，在精神方面的殘廢或畸形無異於某一最重要肢體拆毀了、失用了的人在肉體方面的殘廢與畸形。而且，兩者之中，前者顯然是更不幸，是更可憐。因為，苦樂的感覺，全生於心，其受影響於肉體的健全或不健全即殘廢或完全的少，而受影響干精神的健全或不健全即殘廢或完全的多。那怕在社會的防禦上已用不著人民的尚武精神，但為防止怯懦必然會引起的這種精神上的殘廢、畸形及醜怪在人民之間蔓延傳播，政府仍應加以最切實的注意。這好像癲病及其他討厭的、令人不愉快的疾病，雖不會致死，或沒有危險，但為防止在大多數人民之間傳播，政府仍應加以最切實的注意。這注意，縱使除防止社會的這種大害外，沒有何等其他公共利益，亦事在必行。
同樣的說法，可適用於那常常使文明社會一切下級人民的理解力失去作用的無知和大愚鈍。一個人不能適當使用人的智能，假如說是可恥的話，那就比怯懦者還要可恥。那是人性中更重要部分的殘廢和畸形。國家即使由下級人民的教育，得不到何等利益，這教育仍值得國家注意，使下級人民不至陷於全無教育的狀態。何況，這般人民有了教育，國家可受益不淺呢。在無知的國民間，狂熱和迷信，往往惹起最可怕的擾亂。一般下級人民所受教育愈多，愈不會受狂熱和迷信的迷惑。加之，有教育有知識的人，常比無知識而愚笨的人，更知禮節，更守秩序。他們各個人都覺得自己的人格更高尚，自己更可能得到法律上、長上的尊敬，因而他們就更加尊敬那些長上。對於旨在煽動或鬧派別的利己性質的不平之鳴，他們就更能根究其原委，更能看透其底細;因此，反對政府政策的放恣的或不必要的論調，就愈加不能欺惑他們了。在自由國家中，政府的安全，大大依存於人民對政府行動所持的友好意見，人民傾向於不輕率地、不任性地判斷政府的行動，對政府確是一件非常重要的事。
第三項 論各種年齡人民的教育經費
對各種年齡人民的教育設施，主要是宗教教育的設施。這一種教育，其目的與其說是使人民成為今世的優良公民，倒不如說是為人民作來世生活及更好世界生活的準備。講授這種教義的教師的生活費，也同其他普通教師一樣，有的專靠聽講者的自由貢獻，有的則來自經國家法律認可的某些財源，如地產、什一稅、土地稅、薪水等。他們的努力，他們的熱心和勤勉，在前一場合，似乎比後一場合要大得多。就這一點說，新教的教師們，要攻擊成立悠久的古舊體系，往往佔有不少的便宜；因為，舊教牧師，賴有聖俸，往往不大注意維持大多數人民的信仰和歸依的熱情；他們懶惰慣了，甚至不能奮發起來，保護他們自身的教會。富有捐贈財產的成立悠久的國教，它的牧師們，常常成為博學及文雅的人，具有紳士或足使他們博得紳士所受的尊敬的品質。但另一方面，他們易於喪失那些使他們對下級人民有權威和感化力的好的和壞的品質，而這些品質，也許就是使池們的宗教得成功為國教的本來原因。這些牧師，當遇著一群勇敢的克孚眾望但也許是愚而無知的狂信者的攻擊時，就像亞洲南部懶惰的、柔弱的、飽食的國民碰著了活潑、堅忍而苦饑的北方韃靼人的侵略一樣，全然無以自衛。在這種緊急場合，這些牧師通常所採取的唯一手段，就是申訴於行政長官，稱反對他們的新教徒擾亂公安，而加以迫害、撲滅或驅逐。羅馬天主教教士迫害新教徒，就是這樣假手行政長官；英格蘭教會迫害非國教派，也是這樣假手行政長官。其實，一個既經被認為國教而安安靜靜地渡過了一兩世紀的宗教，通有某種新宗教對其教義教律加以攻擊而自己無法作有力的抵抗時，一般都是請政府出面阻止。在這些場合，就學問文章說，也許有時國教派方面佔優勢，但新起的反對派，總是更長於收買人心，更長於拉攏新信徒的一切技術。在英國，這些技術，早被那些擁有巨額捐贈財產的國教教會的牧師們拋在一邊了。現在培養這些技術的，主要只有反對國教派及美以美派教徒。不過，在許多地方，反對國教派教師，曾靠自由捐贈、信託權利及其他逃避法律的行為，得到了獨立的生活資料，他們的熱情和活動力，似乎已因此大大減少了。他們很多已變成非常有學問、非常機敏及非常高尚的人物，他們一般已經不是非常孚眾望的傳道者。就今日說，比反對國教派牧師更得人心的，乃是那些學問遠不如反對國教派牧師們的美以美派教徒。
在羅馬教會中，下級牧師出於有力的利己動機，他們的勤勉和熱心，比任何成立悠久的耶穌教教會的牧師活躍得多。許多教區牧師的生活資料，很大部分是得白人民自願的貢獻，而秘密懺悔又給予他們許多機會，來增加這種收入源泉。托缽教團的生活資料，全都出自這種貢獻。他們很像那些輕騎快步的軍隊，不行掠奪，就沒有給養。教區牧師有類似那些一部分以薪俸一部分以學生所交束修為報酬的教師，而這報酬的獲得，就常需多少依賴其勤勉和名聲。托缽教團，有類似那些專靠勤勉以換得全部資料的教師，因此，他們不得不用盡能夠促進普通民眾皈依的種種技術。據馬基弗利爾觀察，在十三世紀及十四世紀，聖多米尼克及聖佛蘭西斯二大托缽教團的設立，曾把人民對天主教教會日益衰微的信仰和皈依復活了起來。在羅馬天主教各國，這皈依精神，全賴修道僧及貧苦的教區牧師的支持。至於那些教會大人物，儘管他們具有紳土及通達世故的人的一切藝能，有時且具有學者的藝能，並對於維持下級牧師的必要紀律也十分注意，但關於人民的教育卻沒有幾個肯費神去幹的。
有一位現代最著名的哲學家兼歷史學家說：「一個國家的大多數技術及職業，都具有這樣性質，在促進社會利益的同時，並對某些人有用或適合於某些人。國家在這場合，除在一種技術剛剛傳入的時候，所定立的規則，應聽任該職業自由，把鼓勵該職業的任務，交給從它收穫好處的個人。工藝製造者知道了他們的利潤來自顧客的光顧，他們是會盡可能增加其熟練與勤勞的。事物如未受有害的干涉所擾亂，那無論何時，商品的供給都會與其需求保持差不多相稱的比例。」
「不過，還有些職業，對國家雖屬有用，甚至必要，但在個人，卻無何等利益或快樂。關於這類職業的從事者，最高權力自不得不予以不同的待遇。為維持其生活計，它得予以公家的獎勵。為防止其自然流乾怠慢計，它得對那種職業給以特別榮譽，或嚴定階級以為升降，或採取其他敦勸方策。從事財政、海軍及政治的人，都是這一類人的實例。」
「乍看起來，我們可能自然地認為：牧師、教士的職業屬於第一類的職業，和法律家及醫師的職業一樣，對於他們的獎勵，我們可以把它安然委託那些信仰其教義並從其精神上的服務及幫助得到利益或安慰的人們的施捨。他們的勤勉，他們的注意，無疑都會由於這個附加的動機而增加。他們職業上的技巧，他們支配人民思想的機智，亦必由於不斷增加的實踐、研究和注意，而日有進益。」
「但是，我們把這事體更仔細考察一下，就會知道：牧師們這種利己的勉勵，就是一切賢明的立法者所要防止的。因為，把真的宗教除外，其餘一切宗教都有極大的害處，而且都有一種自然傾向，把迷信、愚想及幻想，強烈地灌輸到真的宗教裡面，使其陷於邪道。各宗教上的從業者，為要使他自己在信徒眼中更顯得高貴神聖，總是向信徒宣說其他一切宗派如何橫暴可決，並不斷努力造作新奇，以鼓舞聽眾弛懈了的信心。至於所授教義中所含的真理、道德或禮節，他們卻不注意，而最適合干擾亂人心的教理，卻全被採取了。為吸引光顧的人，各反國教徒的集會不惜以新的勤勉、新的技巧，激動俗眾的情緒，騙取俗眾的輕信。結果，政府將發現：不為教士們設定定俸表面像是節省，而所付代價卻是昂貴的。並且，實際上，政府要與心靈指導者結成最適宜、最有利的關係，就是給他們固定薪俸，用賄賂引誘其怠惰，使他們感到除了防止羊群誤尋新的牧場而外，其他進一步的任何活動都是多事。這樣，宗教上的定俸制度，通常在最初雖是生於宗教的見地，但結果卻說明是有利於社會的政治上的利益。」
但是，給與牧師、教士以獨立的給養，不論利弊如何，定立此制者，恐怕很少考慮到這些利弊。宗教上爭論激烈的時代，大概也是政治上鬥爭激烈的時代。在這時候，各政治黨派都發覺，或者都想像：與相爭各教派的某一教派同盟，必有利益。不過，要做到這層，又只有採納或贊成那特定教派的教理。某特定教派若幸而站在勝利的政黨那一邊，它就必然要共享其同盟者的勝利。藉著同盟者的贊助和保護，它馬上會在一定程度上使一切敵對教派沉默而屈服。這些敵對教派，大概都是與勝利黨的政敵結為同盟，它們因此也就成了勝利黨的敵人。這樣，這特定教派的教士，既完全成了戰場上的支配者，對於大多數人民的勢力與權威，達到了最高頂點，他們的權力於是變得足夠威壓自黨的領袖及指導者，而且足夠強制政府，使其尊重他們的見解和意向。他們對於政府的第一個要求，一般是為他們鎮壓井制服一切敵對的教派。第二個要求，一般是給與他們以獨立的給養。他們既然大有造於政治方面的勝利，要求分享若干勝利品，那於理似無不合。加之，人心反覆無常，要他們一味迎合民眾的心理，藉以取得生活資料，在他們已經覺得可厭了。所以，當這個要求提出時，他們純是為自己的安逸和快樂打算，至於將來會如何影響他們教會的勢力和權威，他們卻沒有多費考慮。在政府方面，要答應這個要求，就只有把寧願歸自己取得歸自己保留的一些東西給予他們。所以，對於這種要求，政府很少立即批准。不過，在需要面前，政府總是要屈服下來，雖然政府往往幾經延擱，推三拔四，才屈服下來。
但是，假若政爭不曾要求宗教的援助，而勝利的黨派，博得勝利時，又不曾特別採用任何教派的教理，那末，這個政黨，對於一切不同的教派，就會平等看待，一視同仁，讓各人去選擇自己認為適當的牧師和宗教。在這種場合，無疑會有許許多多的教派出現。各種不同的會眾，幾乎都會自成一個小教派，或者抱有自己的若干特殊教理。這時，充當教師的人，要保持現有教徒，並增加教徒數目，他定會感到有大賣氣力並使用一切技術的必要。可是，這種必要，是其他一切教師具有同感的，人人大賣氣力，人人使用一切技術，因此任何一個教師或任何一教派教師的成功，都不會過大。宗教教師利己的、積極的熱心，只在社會只容許一個教派的場合，或一個大社會全體只分成為兩三個教派，而各教派的教師，又在一定紀律、一定服從關係下協力共作的場合，才會發生危險與麻煩。如果一個社會分為二、三百乃至數千小教派的勢力範圍，那其中就不會有一個教派的勢力能夠攪擾社會，而他們教師的熱心，也就全然無害於事了。在這種場合，各宗派教師見到圍繞他們四周的，敵人多於朋友，於是就不得不注意到那常為大教派教師所漠視的篤實與中庸；大教派教師所以如此，因為大教派的教理，有政府為其支援，博得廣大王國或帝國幾乎一切居民的尊敬，而教師們的周圍，因此就佈滿了門人、信徒及低首下心的崇拜者，沒有一個反對的人。小教派教師，因為覺察到自己幾乎是獨立無助，通常不得不尊敬其他教派的教師；他們彼此相互感到便利而且適意的這種互讓，結果可能使他們大部分的教義，脫去一切荒謬、欺騙或迷妄的夾雜物，而成為純粹的、合理的宗教。這樣的宗教，是世界各時代賢智之士最希望見其成立的宗教，然而成文法律，從來未曾使其成立，而且將來恐怕亦沒有一個國家能看到其成立；其原因是，關於宗教的成文法律，一向總是多少受世俗的迷信及狂熱的影響，而今後恐怕還要常常受此影響。這種教會管理方案，更適當的說，這個教會無管理方案，就是所謂獨立教派。這教派無疑是一個極其狂熱信徒的教派，英國於內戰終結時，有人建議在英國成立。它要是成立，雖然其起源是極其非哲學的，但到今日也許會使一切宗教教義，都出現最和平的氣質和最適中的精神了。賓夕法尼亞是實施了這個方案的地方。雖然那裡教友派占最多數，但其法律對於各教派，實是一視同仁，沒有軒輕。據說，那裡就產生了這種合理的和平氣質和適中精神。
對各教派平等待遇，不分軒輕，縱使不能使一個國家中各教派全體或甚至一大部分，產生這種和平氣質和適中精神，但教派的數目，如果十分繁多，而且每個教派的勢力，都小到不夠攪擾社會治安，那末，各教派對於各自教理的過度熱心，就不會產生很有害的結果，反之，卻會產生若幹好的結果。政府方面，如果斷然決定，讓一切宗教自由，並不許任何教派干涉其他教派，那就用不著耽心它們不會迅速自行分裂，而形成十分多數。
在各文明社會，即在階級區別已完全確立了的社會，往往有兩種不同的道德主義或道德體系同時並行著。其一稱為嚴肅的或刻苦的體系，又其一稱為自由的或者不妨說放蕩的體系。前者一般為普通人民所讚賞和尊敬；後者則一般為所謂時下名流所尊重和採用。不過，依我想，對於輕浮這種惡德——容易由大繁榮、由過度的歡情樂意生出的惡德——所加非難的程度如何，實構成了這兩個相反主義或體系間的主要區別。像放肆，甚至擾亂秩序的歡樂，無節制的尋歡逐樂，破壞貞節，至少是兩性中的一方面破壞貞操等等，只要不至於敗壞風化，不流於虛妄或不義，自由的或放蕩的體系，大概就會非常寬大地予以看待，而且會毫不躊躇地予以寬恕或原諒。至於嚴肅的體系則不然，這些過度的放蕩行為，都是其所極度憎惡與嫌厭的。輕浮的惡德，對於普通人總會招致毀滅。那怕一個星期的胡行與濫費，往往就足使一個貧窮的勞動者，永遠淪落，並驅使他陷於絕望的深淵，從而鋌而走除，干犯大逆。所以，普通人民中比較賢明而良善的，老是極度厭惡這些放蕩行為。經驗告訴他們，這些行為會馬上給他們這種境遇的人以致命打擊。反之，數年的放蕩及浪費，卻不一定會使一個上流人沒落。他們很容易把某種程度的放蕩，看作屬於他們財產上的一種利益；把放蕩而不受譴責或非難，看作屬於他們地位上的一種特權。因此，與他們同一階級的人，就不大非難這放蕩，而只加以極輕微的責備，或者全不責備。
差不多一切教派，都是在普通人民間創始的，它們從普通人民吸引其最初和最多數的新的皈依者，因此，嚴肅的道德體系，不斷為這些教派所採用，其中雖不無例外，但為數極少。這個體系，就是各教派最易博得那些他們首先向其提出改革舊教理方案的那階級人民的歡心的體系。為要博取這些人的信任，許多教派，也許大多數教派，甚至多方努力，變本加厲地改進這嚴肅體系，一直做到有幾分愚蠢、幾分過度的程度。此過度的嚴格，往往比任何其他事情更能博得普通人民的尊敬和崇拜。
有身份有財產的人，就其地位說，是社會中顯赫的人物。他的一舉一動，社會都在注意，而他因此就不得不注意他自身的一切行動。社會尊敬他到什麼程度，和他的權威與名望有很大的關係。所以，凡社會上污名失信的事，他都不敢妄為；他得小心翼翼地注意社會對於他這種有身份有財產的人一致要求的那種道德，不管這種道德是自由的或是嚴肅的。反之，一個地位低下的人，就不同了。他說不上是什麼社會的顯赫人物。當他在鄉村中的時候，他的行為，也許有人注意，所以他自己也許非當心自身行為不可。在這種情況下，而且只在這種情況下，才可以說他有他的名聲，行為不正，就會損及名聲。但當他一走進大的社會，他馬上就沉於卑賤和黑暗中了。他的行為，再也沒有人觀察注意了，於是他就任情而動，不加檢點，委身於一切卑劣的遊蕩和罪惡。這是常有的事。一個人想從其微賤地位脫出，想惹起∼個體面社會對他行為的注意，那頂有效果的方法，無過於作一個小教派的信徒。一做了某教派的信徒，他馬上就會受到幾分從來不曾受過的尊重。為了教派的名譽，一切教友都要留心觀察他的行為；如果他做出了寡廉鮮恥的事，或者他所做的，大大違反了同門教友所相互要求的嚴肅道德律，他就要受那老是被看作一種極其嚴峻的懲罰，即開除教籍，雖然這懲罰不帶有民法上的結果。因此，在小教派普通人民的道德上，幾乎常是特別有規則有秩序的，比在國教要嚴肅得多。實在說，這些小教派的道德，往往卻未免過於嚴格，過於不合人情，使人覺得討厭。
可是，國家對於國內一切小教派道德上的任何不合人情及嚴肅到可厭程度的缺陷，不須使用暴力，只須依兩種極容易而有效的方法就可矯正。
第一種方法，是由國家強制國內有中等乃至中等以上的身份及財產者，幾乎全都從事科學及哲學的研究。國家不應當給教師定額薪俸，以養成其怠惰。國家甚至可對較高深較困難的科學，設定一種檢定或考試制度，不論何人，他在就某種自由職業以前，或在被提名候選某種名譽的或有酬的職務以前，都須經過這檢定或考試。國家如對這一階級的人，強迫其研究學問，就不需要費神替他們供給適當的師資。因為他們自己馬上會找到比國家為他們供給的教師還要好的教師。科學是對於狂妄及迷信之毒的大消毒劑。一國土流社會人士，從這些毒害救出之後，一般下級人民，也就不致大受其害了。
第二種方法，是增進民眾的娛樂。俗眾的迷信及狂妄，常起於心中的憂鬱或悲觀情緒。一大部分人民的這種情緒，不難由繪畫、詩歌、音樂、舞蹈，乃至一切戲劇表演消除。所以，為著自己利益，在不流於傷風敗俗的範圍內，專以引人發噱，叫人解悶，而從事這些技藝的人，國家當予以獎勵，或者完全聽其自由。煽動俗眾的狂信者，總是恐懼公眾娛樂，厭惡公眾娛樂。由娛樂引起的快適與樂意，與最適合他們的目的，最便於他們的煽動的心理，是全然相反的。加之，戲劇表演，常會揭穿他們的奸詭手段，使其成為公眾嘲笑的目標，有時甚至使其成為公眾憎惡的目標。因此，戲劇一項，比其他任何娛樂，更為他們所嫌忌。
一國法律，如對於國內一切宗教的教師，一視同仁，不分畛域，則這些教師與君主或行政當局，就不必要保持有何等特定的或直接的從屬關係，而同時君主或行政當局，也不必要在他們職務的任免上，有所處置。在這種情況下，君主或行政當局對待他們，亦可如對待其他人民一樣，唯一任務，就是維持他們彼此之間的和平，即阻止他們相互的迫害、侵侮或壓迫，此外，便無其他關注的必要了。但是，一國如有國教或統治的宗教存在，那情形就完全兩樣。在那種場合，君主如對於該宗教的大部分教師，沒掌握有一種有力的控制手段，他就永無安全的日子。
一切國教，其教士都組織有一個大的法人團體。他們協力共作，以一種計劃，一貫精神，追求他們的利益，有如在一個人指導下一樣，而實際上也常常是在一個人指導之下。作為法人團體，他們的利益，與君主的利益從來不相同，有時正直接相反。他們的大利益，在於維持他們對於人民的權威。這權威，基於兩種設想：第一，設想他們所諄諄教渝的全部教義，乃是確實而又重要的；第二，設想要由永遠的悲慘解脫，則有以絕對信仰，採用這全般教義的必要。假使君主不自識相，敢對他們教義中甚至最細微的部分，表示嘲笑或懷疑，或是對其他嘲笑懷疑教義者，居然以人道精神，曲加保護，則這些同君主沒有何等從屬關係的教土，就認為有失體面，而宣佈君主讀神，同時並使用一切宗教上的恐怖手段，使人民的忠順，從他移向另一個比較馴服的君主。假使君主對於他們的任何要求或侵穿行為表示反對，危險也同樣的大。一個君主如敢於像這樣反對教會，他的反逆之罪是坐定了，此外，無論他如何嚴肅聲明他的信仰，以及他對於一切教會認為君主應當格遵的教義的謙抑服從，大概還不免要加以異端偽道的罪名。宗教的權威勝過其他一切權威。宗教所提示的恐怖，可以克服其他一切恐怖。所以，國教教會的教師，如要宣傳顛覆君權的教義，那君主就只有憑借暴力，即憑借常備軍的武力，才能維持其權威。有時就連這常備軍，也不能予以永久的保障，因為兵土如果不是外國人——外國人充當兵土的很少——而是從本國人民間募集來的——大概常是如此——，那末，這些兵土，不久也恐怕會為那種教義所腐化。我們知道，在東羅馬帝國存續的期間，希臘教士，不知曾在君士坦丁惹起了多少次革命；往後幾百年間，羅馬教士也曾在歐洲各地惹起了許多次動亂，這些事實充分證明了，一國君主如沒有控制國教或統治宗教教師的適當手段，他的地位，就該是如何危險，如何不安定。
宗教信條，以及一切其他有關心靈的事件，很明顯地都非塵世君主所得管轄；君主縱使有資格好好保護人民，卻很少被人相信有資格好好教導人民。所以關於上述教條及有關心靈的事件，他的權威，往往低不過國教教會教士們結合起來的權威。可是，社會的治安和君主自己的安全，常依存於教士們關於這些事件認為應當宣傳的教義。君主既不能以適當的壓力和權威，直接反抗教士們的決定，所以君主必須有影響他們決定的能力。影響的方法，惟有使教士階級大多數人有所恐懼而又有所希求。派職或其他處罰，是他們所恐懼的；陞遷祿位，是他們所希求的。
在一切基督教會中，牧師的聖俸，可以說是他們終身享受的一種不動產。其享有，非憑授與者一時的高興；只要行為端正，即不得任意禠奪。這個財產的保有，如果不是這麼穩固，稍稍開罪於君主達官，即有被禠奪的危險，那末，他們對於人民的權威，就不能維持了。人民會視他們為從屬宮廷的僱傭，對於他們教導的真誠，沒有何等信心。但是，假若君主濫用暴力，惜口他們過於熱心散佈朋黨的或煽動的教義，竟行禠奪他們終身享有的不動產，那末，他這種迫害，只不過使被迫害的牧師及其教義，陡增十倍的聲譽，因而對於君主自身，陡增十倍的煩難與危險。幾乎在一切場合，恐怖手段，總是治國治人的一種壞工具，決不可用以對付那些對於獨立自主那怕只有一點點要求權利的人。企圖恐嚇這種人，只有刺激其惡感，堅定其反抗；這反抗如果處置稍為寬大一點，也許很容易使其緩和下來，或者完全放棄。法國政府常用暴力強迫議會或最高法院公佈不享眾望的佈告，然很少成功。可是，它通常所用的手段，即把一切頑強不服者通通監禁起來，卻可算是十分厲害的了。斯圖亞特王室各君主，有時也用與此相類似的手段，來控制英國議會的若干議員，但那些議員也是同樣地頑強不屈。因此，他們不得不改弦更張了。英國議會今日是在另一種方法上被操縱著。約在十二年前，奇瓦塞爾公爵曾對巴黎最高法院，進行一個極小的實驗，由那個實驗充分表示了一件事，即採用英國今日使用的方法，法國一切最高法院，可更容易加以操縱。但這種實驗，沒有繼續進行下去。因為，強制與暴力，雖是政府的最壞最危險的工具，而權術與勸說，雖總是最容易最安全的工具，但人類似乎生來就是傲慢的，除非他們不能或不敢使用壞的工具，他們總是不屑使用好的工具。法國政府很能夠而且敢於使用暴力，所以不屑使用權術與勸說。不過，根據一切時代的經驗，我相信，以強制和暴力，加諸國教教會受人尊敬的牧師，其危險和導引毀滅的可能，實有過於把強制和暴力加諸任何其他階級的人民。牧師有他們的權利，有他們的特權，有他們個人的自由，只要他們與其本階級中的人結有良好關係，即在最專制的政府下，與其他約有同等身份及財產者比較，其權利和自由，是更受人尊重的。在巴黎寬大溫和的專制政府是如此，在君土坦丁猛烈狂暴的專制政府亦是如此，而在此兩極間各種不同程度的專制政府，亦莫不如此。但是，牧師階級雖難以暴力強制，卻與其他階級同樣容易操縱。君主的安全，社會的治安，似在很大程度上依存於君主操縱他們的手段，而這手段似乎完全在於他提升他們的權力。
舊時基督教教會的制度，各主教領區的主教，通由主教所轄都市的牧師及人民共同選舉。人民這種選舉權，並不曾保有多久；而且就在保有該權利的時候，他們多半也是唯牧師們的馬首是瞻；牧師們在這類有關心靈的事件上，儼然是以人民自然指導者自居了。不過，這樣操縱人民，也是一種麻煩的事，牧師們不久就厭倦了，他們覺得，主教由他們自己選舉比較容易得多。同樣的，修道院院長，亦由院中修道士選舉，至少大部分修道院的情況是如此。主教領區內的一切下級有俸聖職，通由主教任命，主教認為適當的，即授與職務。這樣，教會一切陞遷權力，就全掌握在主教手中了。在這種場合，君主對於他們的選舉事項，雖然也擁有一些間接勢力，雖然教會關於選舉乃至選舉的結果，有時也請求君主同意，但是君主畢竟沒有直接或充分手段操縱他們。因此，每一個牧師的野心，就自然使他要阿諛本教會中人，而不阿諛君主，因為只有他們才能滿足其陞遷期望。
羅馬教皇最先逐漸把幾乎歐洲大部分的主教職、修道院院長職（或即所謂主教公會有俸聖職）的任命權，拿到手中。其次，又以種種奸計及口實，把各主教領區內大部分下級有俸聖職的任命權，拿到手中。這一來，所留給主教的，除僅僅足使其維持對所管轄牧師們的權力外沒有什麼了。同時，由於這種安排，君主的境況，也弄得比先前更壞。歐洲各國的牧師們，這樣簡直編組成了一種宗教軍。這種軍隊雖散處各國，但它的一切活動、一切動作，都可由一個首領指揮，並在一種劃一的計劃下進行著。每個特定國家中的牧師，可視為這軍隊的一個支隊；而各支隊的動作，又容易得到四周其他支隊的支持和援助。每個支隊，不僅對於各自駐在國及給養他們的國家的君主是獨立的，而且還隸屬於一個外國君主。這個外國君主隨時可叫他們反戈轉向該特定國家的君主，並使用其他一切支隊為其聲援。
這種武力的可怕，就我們想像得到的，可以算無以復加了。往時，當歐洲技藝及製造業未發達之前，牧師們的富有，使他們對普通人民擁有諸侯對其家臣、佃戶及扈從的同樣權力。諸侯在其領地上，擁有一種司法權；依同一理由，牧師們在皇族及私人基於錯誤的虔敬而捐贈教會的大所有地上，亦確立了一種類似的司法權。在此等大所有地範圍內，牧師們或其執事，不仰仗君主或其他任何人的支持和援助，就能夠維持和平；但是，沒有牧師們的支持及援助，那怕是君主或其他任何人，在那裡都維持不了和平。因此，有如俗世大領主在其特定領地及莊園所保有的司法權一樣，牧師們的司法權，就與國王的法院獨立，而劃在國家司法管理範圍以外了。牧師們的佃戶與大領主的佃戶同，幾乎全是可自由退租的仰戶，完全依靠其直接隸屬的主人。所以，牧師們一旦有了爭鬥，要他們參加，他們就得應召前往。牧師們的收入，計有兩種：其一是這些所有地的地租，其二是從什一稅得到的歐洲所有國家的一切土地地租的一大部分。這兩種地租，大半都以實物繳納，如穀物、葡萄酒及牲畜等。它們的數量，大大超過牧師們自己所能消費的限度。當時既無藝術品或製造品可資交換，他們對於這大量的剩餘，就除了象諸侯處置其剩餘收入一樣，大宴賓客，大行慈善以外，再也沒有其他有利的使用方法。因此，往時牧師們款客和施捨的規模，據說是非常大的。他們不但維持了幾乎所有國家的全部貧民的生活，並且，許多無以為生的騎士紳士們，也往來於各修道院之間，假皈依之名，收款待之實。若干特殊修道院院長的扈從，往往與最大領主的扈認同樣的多。把一切牧師們的扈從合計起來，也許比一切領主共有的扈從還多。各牧師間的團結，在程度上大大超過凡俗領主間的團結。前者是在一種正規的紀律和從屬關係下，服從羅馬教皇的權威，後者不然，他們彼此間幾乎常在相互猜忌，並且同在嫉視國王。所以，雖然把佃人和扈從合計起來，牧師們所有的，比凡俗大領主少；而單就佃人說，也許少得多，但牧師們的團結力量，卻使他們更為人所恐懼。此外，牧師們的款待和慈善，不但給與了他們支配一支大的世俗力量的權力，同時並大大增加了他們精神武器的力量。他們已由這博施濟眾的善舉，博得了一般下級人民最高的尊敬和崇拜，這些人民，許多是不斷由他們贍養的，幾乎全體都有時由他們贍養的。一切屬於或有關這個有那麼大人望的階級的事物，它的所有物，它的特權，它的教義，必然在普通民眾眼中成為神聖的了；而對於這些神聖事物的侵犯，不論真偽，通是罪大惡極。這樣，如果君主抵抗其治下少數大貴族的同盟，常常感到困難，那就無怪其抵抗治下的牧師們的聯合力量，更感到困難；何況這種聯合力量，還有各鄰國的同一力量為其聲援呢：在此種情況下，君主有時不得不降服，倒不足奇怪；君主常能抵抗才是怪事。
古代牧師們的完全不受世俗司法權支配的特權（在我們今日看來，是最不合理的），例如，英格蘭所謂牧師的特權，正是這種事勢的自然結果或更正確地說是必然結果。一個牧師不論所犯何罪，他的教會如有保護他的意向，並表示犯罪證據不夠處罰神聖人物，或說所加於神聖人物的懲罰過嚴，那末，君主這時想執法懲治那位牧師，該是多麼危險呢！在這種情況下，最好的辦法，莫如讓那位犯罪者，由教會法庭去審判他。為他們全教會的名譽計，該法庭必盡可能抑制教會中每一個牧師；犯大罪，固所不許；即惹起世人惡感的醜行，亦在所必禁。
在第十世紀、十一世紀、十二世紀、十三世紀以及這前後若干時期的情況下，羅馬教會組織，可以說是反對政府權力和安全，反對人類自由、理性和幸福（這種種，只有在受到政府保護的地方，才能發揚）的曠古未有的可怕團結。在這種制度下，極愚蠢的迷信幻想，得到如此多數私人利己觀念的支持，以致任何人類理性的攻擊，都不能動搖它。因為，理性雖然也許能夠揭穿某些迷信妄想，使普通人也能明白其無稽，但理性決不能瓦解那基於利己心的結合。設使教會組織沒有碰到其他對頭，只有無力的人類理性對之施展攻擊，它是一定會永遠存在的。然而這個廣大牢固的組織，這個為一切人類智慧德性所不能動搖尤其不能顛覆的組織，卻由於事物的自然趨勢，先變成了萎弱，然後部分毀滅，而照現在的傾向，不到幾百年，恐怕還要全部瓦解。
技藝、製造業及商業逐漸的發達，是大領主權力瓦解的原因，也是牧師們在歐洲大部分的世俗權力全部瓦解的原因。像大領主一樣，牧師們在技藝、製造業及商業的生產物中，找到了可用以交換自己所有的原生產物的東西，並且由此發現了自己可以消費其全部收入的方法。自己既能完全消費自己的所有物，不必分許多給旁人，所以他們的施與，逐漸縮小範圍，他們的款待，也不像先前那樣慷慨、那樣豐盛。其結果，他們先前那麼多的扈從，由漸漸減少以致全部散去。為要過著大領主那樣的生活，為要滿足其虛榮和無意識的慾望，這些牧師也想由他們的所有地，獲取較多的地租。但是，要增加地租，只好答應跟租地人締結佃租契約，這一來，租地人大體上就脫離他們而獨立了。從此，使下級人民要聽牧師們支配的利害關係，一天天衰微，一天天瓦解。和那使孩階級人民受大領主支配的利害關係的衰微與瓦解比較，前者的衰微與瓦解，還要來得迅速。這是因為大部分教會的采地，遠不如大領主領地之多，因此，每個采地的所有者，自己消費其全部收入就更快更容易。在十四世紀十五世紀的大部分時期，封建諸侯的勢力，在歐洲大部分達於極點。但牧師們的世俗勢力，即他們曾一度擁有對大多數民眾的絕對支配權，卻在這時就非常衰微了。教會這時在歐洲大部分的勢力，幾乎就只剩下了心靈上的權威；甚且連這心靈上的權威，也因牧師們慈善不行，款待中輟，而非常薄弱了。下級人民對於這一階級，再也不視為是他們苦惱的安慰者和貧窮的救濟者了。在另一方面，富有牧師們的虛榮、奢侈與耗費，又惹起這般下級人民的憤激和嫌惡，因為一向被視為貧民世襲財產的東西，現在竟被這些牧師為自己尋樂而浪費了。
在這種情況下，歐洲各國君主力圖挽回他們曾一度享有的支配教會重要聖職的勢力。他們一方面恢復各主教領區副主教及牧師選舉主教的舊權利，一方面恢復各修道院修道土選舉院長的舊權利。這種舊制度的重建，就是十四世紀英格蘭制定的若干法令，特別是所謂有捧聖職栓敘條例的目的，也是十五世紀法國頒發的基本詔書的目的。依據這條例或詔書，要使選舉發生效力，進行選舉須先得君主的同意；被選的人物，亦須得君主的同意。這樣，選舉雖在想像上仍是自由的，但君主的地位，必然會使他掌握有種種間接手段，來支配其屬下牧師。在歐洲其他地方，亦設有與這同一傾向的規定，但羅馬教皇任命教會重要聖職的權力，在宗教改革前，似乎在英法兩國，被限制得最厲害而且最普遍。以後在十六世紀時，羅馬教皇與法國國王間成立了一種協定；根據這協定，法國對於法國教會一切重要聖職（即所謂主教大會聖職），有了絕對推薦權。
自基本詔書及上述協定成立以來，法國一般牧師對於教皇命令的尊敬，就不及其他天主教國家了。每當君主與教皇有所爭議，他們幾乎常是站在君主一邊。這樣看來，法國牧師們對於羅馬教皇的獨立，主要就是由於這基本詔書和協定了。在比較前些時代，法國牧師們極忠心於教皇，與他國牧師們原非兩樣。當克培王室第二君主羅伯特被教皇逐出教會時，教皇的處置雖極不正當，但法王的從臣，據說就把法工食桌上的食物投擲於狗。他們拒絕吃罪王所觸穢了的一切東西。不難推測，法王左右居然這樣做，必是由當時國內牧師的指使。
對於教會重要聖職任命權的要求（為了擁護這種要求，教皇宮廷常使基督教國家若干最有力君主的王位發生動搖，甚至於傾覆），就是這樣在歐洲各國，甚至在宗教改革以前，被抑制了，被變更了，或者完全放棄了。隨著牧師們對人民的勢力的減少，國家對牧師們的勢力日益加大。因此，牧師們攪擾國家治安的勢力和意向，就大非昔比了。
引起宗教改革的爭論開始在德國發生的時候，羅馬教會權威就是處於這種傾頓狀態。該爭論不旋趣間就傳播到歐洲各地。新教義到處大受歡迎。傳播這新教義者，以一般人攻擊既定權威時所常具的那樣熱烈奮發精神，從事宣傳。就其他方面說，新教教師，也許不比許多擁護舊教的牧師們更有學識，但大體上，他們對於宗教的掌故似乎比較熟悉，也比較知道舊教權威所由樹立的思想體系的起源與沿革，所以在一切論爭上，他們總佔優勢。他們的態度是嚴肅的，普通人民把他們循規蹈矩的行動，和自己大多數牧師們的浪漫生活對照起來，就分外覺得他們可敬了。加之，博取名望及吸收信徒的種種技術，這股新教教師，都比其反對者高明得多，反對者為教會的驕子，自視不凡，他們現這些為無所用的技術，早把其拋在腦後。新教義的理論，使某些人歡喜它；新教義的新奇，使很多人歡喜它；新教對舊教牧師們的憎惡和輕侮，使更多的人歡喜它。不過，使最大多數人民歡喜它的，還是宣傳新教義者到處諄諄教誨這教義的雄辯，那有時雖不免流於粗野下流，然而是熱誠的、熱情的、狂熱的雄辯。
新教義的成功，幾乎到處都是極大的。當時與羅馬教皇宮廷發生齟齬的君主，一憑著這教義，就不難把自己領域內的教會顛覆下來；教會是失了下級人民的尊敬和崇拜的，大抵都不能有所反抗。德意志北部有若干小君主，因一向受羅馬教皇宮廷輕視，曾有些對不起他們的地方，因此，他們就在自己領土內進行宗教改革。克雷蒂恩二世及阿普索大主教特諾爾的暴虐無道，使卡斯塔瓦斯·瓦薩能夠把他們逐出瑞典；教皇要袒護這暴君及主教，所以卡斯塔瓦斯·瓦薩在瑞典進行宗教改革，並未發現什麼困難。往後，雷蒂恩二世又在丹麥被廢，因其行為不改，也像在瑞典時招人厭根。但教皇還是袒護他；於是繼登王位的霍斯泰恩的徘勒德烈為報復教皇，仿卡斯塔瓦斯·瓦薩的前例實行宗教改革。柏恩與久裡克政府，原是和教皇無特別爭執的，但因少數牧師一時的越軌行為，以致這兩地方人民憎惡輕視其全階級；在這種事故發生不久，宗教改革就極容易在這兩個地方完成了。
在這種危機四伏的狀態下，教皇宮廷不得不苦心孤詣地求好於法蘭西及西班牙的有力君主。後者在當時為德國的皇帝。仗著他們的援助，教皇宮廷才得在很大困難與很大流血慘劇之下，把他們領土內的宗教改革運動全然鎮壓住，或者大大地阻止了。對於英格蘭國王，教皇宮廷也分明是有意拉攏的，但在當時的情況下，因為怕得罪了更有力的西班牙國王兼德國皇帝查理五世，這友好終未結成。英王亨利八世原不盡信革新的教義，但因這教義已在國內一般流行了，所以他就樂得順水推舟，鎮壓領土內一切寺院，消除一切羅馬教會權威。他雖做到這裡就停止，沒有更進一步，但那些宗教改革的擁護者，卻已有幾分滿意了。往後英王嗣子繼位，政權卻操在這般宗教改革論者之手，亨利八世未竟之功，就由他們毫不費力地完成了。
有的國家，其政府是薄弱的，不得民心的，且未十分穩固的。像蘇格蘭就是如此。那裡的宗教改革運動，不但有力推翻羅馬教會，並且同樣有力推翻那企圖支持羅馬教會的國家。
宗教改革的信奉者，散佈在歐洲各國了。但他們之間，迄未有一個最高法庭，蒙羅馬教皇宮廷或羅馬全體教會會議那樣，能夠解決一切信奉者間的爭議，並以不可抗拒的權威，給他們規定正教的正確範圍。所以，一國宗教改革的信徒，如同另一國宗教改革的信徒的意見發生齟齬，因為沒有共同裁判官可向其訴請，所以那爭論從未得到解決；而他們彼此之間，又發生這類爭論很多。在各種爭論中，關於教會的統治及教會職務的任命這兩者，也許和市民社會的和平與福利最有關係。因此，在一切信徒之間，就產生了兩個主要黨派或教派，即路德派和喀爾文派。新派原亦分有不少的宗派，但其教理與教律，曾在歐洲各地，由法律加以規定的，卻只有這兩個宗派。
路德的信奉者與所謂英格蘭教會，都多少保存了監督制度的形式，牧師之間，樹立有一定的從屬關係，一國領土內一切主教職及其他主教會議牧師職的任免權，通給與君主，這一來，君主就成為教會的真正主腦了。至於主教領區內下級牧師職的任免權，雖仍操在主教手裡，但君主及其他新教擁護者，不但有推薦權，而且這種推薦權還受著鼓勵。這種教會管理組織，從開頭即對於和平及良好秩序有利，對於對君主的服從也有利。所以，不論何國，這種教會管理組織一經確立，就從來沒有成為何等騷擾或內訌的根源。特別是英格蘭教會，它自誇對於所信奉的教理忠心恪守，始終沒有例外，這的確不是沒有理由的。在這種教會管理制度之下，牧師們自會努力博取君主、宮廷及國中貴族巨紳的歡心，因為他們所期待的陞遷，就為那般人的意向所左右。為討那般人的歡心，無疑的，他們有時流於下流的曲諛和阿附，但他們通常都很考究那最值得尊敬從而最易博得有身份有財產者的敬重的技巧，如各種有用的及增添風致的學識哪，風度客態的端詳自在哪，社交談吐的溫恭曠逸哪，公然輕蔑一般狂信者的背理矯情的苦行哪，不一而足。他們所以公然輕蔑那些狂言者，是因為這些狂言者，要博取普通人民的尊敬，同時為使普通人民對大部分昌言不能刻苦的有身份有地位者懷抱憎惡，才教誨和假裝實行偽善的苦行。但是，這種牧師，在獻媚於上流階級的同時，很容易全然忽略了維持他們對人民的感化力與權威的手段。不錯，他們是受上等人物的注意、稱讚和尊敬的，但當他們在下級人民前受到那些最無知的狂信者的攻擊時，常常不能有效地、使聽眾信服地防衛他們的穩重和不走極端的教義。
茨溫克利的信奉者，或者比較妥當地說，喀爾文的信奉者，和路德的信奉者不同。他們把各教會牧師職的選舉權，付與各教區人民，牧師隨時出缺，人民隨時可以選舉。此外，他們在各牧師之間，樹立最完全的平等關係。就這制度的前一部分說，在它風行的時期，似乎也只不過導致了無秩序和混亂的狀態，並使牧師們及人民雙方都道德淪落。就後一部分說，除達到完全平等外，似沒有何等結果。
各教區人民在保有牧師選舉權的期間內，幾乎常是依照牧師們的意旨行事，而這些牧師又多半是最富於黨派精神和最為狂熱的。為要保持他們在這民眾選舉上的勢力，他們多數人自己成了狂信者，或者裝成了狂信者，他們鼓勵民眾信奉狂信主義，並常把優良位置接與那些最狂信的候選人。一個教區牧師的任命，原是一件小事，但結果不但在本教區內，並且動不動在一切鄰近教區內，釀起了猛烈的鬥爭。教區如在大城市中，這鬥爭便會把全區居民分成兩個黨派。設使那個城市自身構成了一個小共和國家，或者是小共和國的首都，如瑞士、荷蘭許多大城市那樣，那末，這無聊的鬥爭，除了激起其他黨派的憎惡情感以外，更會在教會內留下新的宗派，在國家內留下新的黨派。因此，在那些小共和國中，政府為了維持社會治安起見，不久就覺得，把牧師職推薦權掌握在自己手中乃是緊急要圖。在蘇格蘭，也就是樹立長老管理教會制度的最大國家，在威廉第三柄政之初設立長老會的一個法令，事實上撤消這種推薦權。這法令至少使各教區某些階級的人，得以少許的代價，購買本區牧師的選舉權。基於那項法令形成的制度，大約存續了二十二年，卒因這比較普遍的選舉，到處惹起無秩序和混亂，乃由安妮女王第十年第十二號法令廢除了。不過，蘇格蘭是一個幅員遼闊的國家，僻遠教區發生紛擾，究竟不會像在一個小國那樣容易驚動朝廷。所以安妮女王同年的法令，把牧師職推薦權恢復起來。根據這個法令，凡有推薦權者推薦的人物，法律雖一律與以牧師職位，全無例外，可是教會（教會關於這方面的決定，並不一樣）在接與被推薦者以靈魂監督權或教區的教會管轄權以前，有時要求須先得到人民的贊同。至少，它有時以教區治安為借口，一直延宕到這贊同能夠得到時才授與。鄰近有些牧師有時為了使他得到這贊同，但更經常為了阻止這贊同而進行的私下干涉，以及為了利用這樣的機會更有效而研究出頗為有名的手段和技巧，也許就是蘇格蘭民間或牧師間還存有舊時狂信遺風的主要原因。
長老管理教會制度在牧師間樹立的平等，計有兩種，第一是權力或教會管轄權的平等，第二是聖俸的平等。在一切長老的教會中，權力的平等算做到了，聖俸的平等卻沒有做到。不過，聖俸之間的差等，究還沒有大到那種程度，使一般牧師們，為要獲取較優聖俸，不惜對於推薦者作下流的曲諛阿附。在牧師職推薦權完全確立了的長老教會中，牧師要取得其上位者的愛顧，大概都是憑著學問、生活嚴整有規律、履行職務忠實勤勉這一類比較高尚比較冠冕的技術。甚至，他們的提拔者往往埋怨他們過於獨立不阿，視為忘恩負義。其實，說得頂壞，他們也不過因無進一步的希求，態度流於冷淡罷了。因此，歐洲各地最有學問、最有禮節、最有獨立精神、最值得敬重的牧師們，恐怕要算荷蘭、日內瓦、瑞士及蘇格蘭長老教會內的大部分牧師了。
教會聖俸將近同等，其間沒有一個很大的聖俸，聖俸這樣的拉平狀況，雖或有時不免操之太過，但對教會本身，卻有若干極良好的結果。一個小有產者想保持威嚴，唯一的方法就是具有很可為人模範的德行。要是浮薄虛華，品行乖戾，勢必惹人嘲笑，而且會使他趨於毀滅，與一般浮浪者無異。因此，他們這種人在自己行為上，就不得不遵循普通人所最尊敬的道德體系。他博得普通人的尊敬和好感的生活方式，就是他自己的利益和地位指引他去遵循的生活方式。一個人的情況，如多少同我們自己情況接近，而且在我們看來，應該優於我們，那我們對於這個人，就自然而然會發生親切的感情。所以，普通人對這種牧師就同我們對上述人那樣親切，而牧師也變得很小心教導他們，很關心幫助並救濟他們。對於對他這樣親切的人，他甚至不會看不起他們的私心偏見，他決不會像富裕教會的傲慢牧師那樣，動輒以輕侮驕蹇的態度對待他們。因此，就對於普通人民思想的支配力說，恐怕長老教會的牧師，要勝過其他任何國教教會的牧師。由於這個緣故，普通人民不加迫害，即全部改信國教教會這事實，只有在實行長老教會制的國家，才能見到。
一國教會大部分的聖俸，如很普通，那末，大學教職所得的報酬，就一般要比教會有俸聖職的報酬優厚。在這場合，大學的教授人員，便會由全國所有牧師中抽取選拔，因為在任何國家，牧師是有最多數學者的階級。反之，一個教會大部分的聖俸，如很是可觀，那教會自然會把大學中大部分知名的學者吸引過去；這些學者一般不難找到有權推薦他們的人，因為這些人常以推薦他們為榮耀。在前一種情況下，全國知名的學者，將叢集於各大學；在後一種情形下，留在各大學的知名學者將限於少數，而就中最年輕的教師，早在他們獲有充分的教授經驗與學識以前，說不定也已被教會網羅去了。據伏爾泰的觀察；耶穌教徒波雷，原不算學者中怎樣了不得的人物，但在法國各大學的教授中，還只有他的著作值得一讀。在產生這麼多的知名學者的國家，竟然其中沒有一個充當大學教授的，看起來，一定該有幾分奇怪吧。有名的加桑迪，在他青年時代，原是艾克斯大學教授。後來正當他天才發洩的黎明期，有人勸他進教會去，說那裡容易得到比較安靜、比較愉快的生活，並且容易得到比較適合於研究的環境。他聽信了，立即捨去大學教職，而投身到教會中去。我相信，伏爾泰的觀察，不但可適用於法國，對一切其他羅馬天主教國家也可適用。除了教會不大屬意的法律和醫學這兩方面的人材外，你要想在這些國家的大學教授中，找出知名學者，那就真是鳳毛微角了。羅馬教會之外，在一切基督教國家中，英格蘭教會要算最富裕，最有捐贈財產的了。因此，英格蘭各大學的一切最優良最有能力的學者，就不斷被這教會吸引過去了。其結果，想在那裡找到一個學問馳名於歐洲的老教師，其難得幾乎與在任何羅馬天主教國家不相上下。反之，在日內瓦，在瑞士新教各州，在德意志新教各邦，在荷蘭，在瑞士，在瑞典，在丹麥，它們培植出來的最著名的學者，雖非全部，但至少有最大一部分，是在充當大學教授。在這些國家，教會中一切最有名的學者，不斷被大學吸引過去。
在古代希臘羅馬，除了詩人、少數雄辯家及歷史家外，其餘最大部分知名的學者，大概都是充當哲學或修辭學的公私教師，這件事也許值得我們注意一下。從裡西阿斯、伊索克拉底、柏拉圖及亞里土多德時代，降至普魯塔克、埃皮蒂塔斯、斯韋托尼阿及昆蒂裡恩時代，這個說法都可適用。把某一特定部門的學科，逐年專責成某一個人教授，那實是使他對於那門學科專精深造的最有效方法。因為，他今年教那一門，明年後年還得教那一門，如果他不是什麼都做不成的人，在數年之內，他一定能通達那一門學問的各部分；並且，如果他在今年對於某點的見解，還欠斟酌，到明年講到這同一個主題時，他多半會加以改正。科學的教師，確是真正想成為學者的人的自然職業，而同時這職業又是使他受到充實學問的最適當的教育。一國教會的聖俸，如僅是普通，則學者大部分，自然會從事這最有用於國家最有用於社會的教學職業，同時並可由此獲得他所能接受的最良好的教育。這一來，他們的學問，便會成為最充實、最有用的了。
應該指出，各國國教教會的收入，其中除特定土地或莊園收入外，雖然也是國家一般收入的一部分，但這一部分沒用在國防上，而轉用到與國防非常相異的目的上了。例如，向教會繳納的什一稅，是一種真正的土地稅；教會如不把它收去，土地所有者對國防所能提供的貢獻，是要大得多的。國家緊急支出的資源，有些人說是專靠土地地租，有些人說是主要依靠土地地租。教會由這資源取去的部分愈多，國家能由這資源分得的部分就愈少，這是明明白白的。如果一切其他情形都一樣，教會愈富有，君主和人民就必然愈貧乏，而國家防禦外侮的能力也就愈要薄弱，這很可說是一個一定不變的原則。在若干新教國家，特別是在一切瑞士新教州中，往時屬於羅馬天主教教會的收入，即什一稅和教會所有地的收入這兩者，已被發現為這麼大的資源，不但足夠提供國教牧師們適當的薪俸，而且只要略加補充，甚或不需要補充，並足夠開銷國家其他一切費用。尤其是強大的伯爾尼州政府，它把以前供給宗教的資金節貯起來，約有數百萬鎊的一大金額，其中一部分存貯國庫，另一部分投資於歐洲各債務國的公債生息，主要是法蘭西及大不列顛國家公債。伯爾尼或瑞士其他新教州各教會，費國家多少費用，我不敢冒以為知。根據一非常正確的計算，1755年蘇格蘭教會牧師們的全收入，包括教會所有地及他們住宅的房租，合理估計起來，不過六萬八千五百十四鎊一先令五又十二分之一便士。這樣極平常的收入，每年要供給九百四十四名牧師的相當生活的資料，再加上教堂及牧師住宅不時修耷或建築的支出，總會計算，每年亦不會超過八萬鎊乃至八萬五千鎊。蘇格蘭教會基金過於貧乏，那是不待言的。可是，就維持大多數人民信仰的統一，皈依的熱忱，乃至秩序、規則及嚴肅的道德精神說，沒有一個基督教國的最富裕教會，能夠超過蘇格蘭的教會。凡被認為國教教會所能產生的一切良好結果．屬於社會方面的也好，屬於宗教方面的也好，其他教會能產出的，蘇格蘭教會也同樣能產出。而比蘇格蘭教會並不見得更富裕的瑞士新教教會，還能在更大程度上產出這些結果。在瑞士大部分的新教州中，差不多找不出一個人，公言他不是新教教會的信徒。的確，如有人暈言他是其他教會的信徒，法律就會強迫他離開州境。但是，要不是牧師們勤勉，預先誘導人民全體——或許有少數例外——改信國教，像這樣嚴峻或者寧說是壓迫的法律，是決難在這種自由國家實行的。因此，在瑞士某地方，因為新教國與羅馬天主教國偶然的結合，改宗者不像其他地方那麼普遍，這兩種宗教，就不但同為法律所默認，而且同被認為國教。
不論何種職務，要其執行良好，其報酬或薪俸似須盡可能與該職務的性質相稱。如報酬過少，那就很容易由奉職者大部分的卑劣無能而受到損害；如報酬過多，那就很容易由他們的疏忽怠惰而受到更大的損害。一個有大宗收入的人，無論他所執何業，他總會覺得，他應當與其他有大收入者過同一的生活，並且在歡樂、虛榮及放蕩上面梢費其大部分時間。但是，對於一個牧師，這樣的生活方法是不行的，照此下去，他不但會把他應該用在職務上的時間消費掉，並且會使他人格上的莊嚴，在人民心目中完全掃地，而人格的尊嚴，正是使他能以適當的勢力與權威，執行其職務的唯一憑借。
第四節 論維持君主尊嚴的費用
一國君主，除了執行種種職務所必要的費用以外，為維持其尊嚴計，亦須有一定的費用。這費用的大小，隨社會發達時期的不同而不同，隨政體形態的不同而不同。
在富裕而發達的社會中，各階級人民的房屋、傢具、食品、服裝以及遊觀玩好之具，都由樸質而流於奢華，在此種情況下要君主獨逆時尚，決難做到。他的一切服用物品，所費必日益加多。因為不是這樣，就不能維持他的尊嚴。
就尊嚴一點說，一國君主君臨於其臣庶，比之共和國元首對干其同胞市民，更要高不可攀，望塵莫及；所以為要維持這較高的尊嚴，勢必要較大的費用。總督或市長的官邱，自不能與國王宮廷比其華麗。
本章的結論
防禦社會的費用，維持一國元首的費用，都是為社會的一般利益而支出的。因此，照正當道理，這兩者應當來自全社會一般的貢獻，而社會各個人的資助，又須盡可能與他們各自能力相稱。
司法行政的費用，亦無疑是為全社會的一般利益而支出的。這種費用，由全社會一般的貢獻開支，並無不當。不過，國家之所以有支出此項費用的必要，乃因社會有些人多行不義，勢非設置法院救濟保護不可；而最直接受到法院利益的，又是那些由法院恢復其權利或維持其權利的人。因此，司法行政費用，如按照特殊情形，由他們雙方或其中一方支付，即由法院手續費開支，最為妥當。除非罪人自身無財產資金夠支付此手續費，否則，這項費用，是無須由社會全體負擔的。
凡利在一地一州的地方費用或州區費用（例如為特定城市或特定地區支出的警察費），當由地方收入或州區收入開支，而不應由社會一般收入開支。為了社會局部的利益，而增加社會全體的負擔，那是不大正當的。
維持良好道路及交通機關，無疑是有利於社會全體，所以，其費用由全社會的一般收入開支，並無不當。不過，最直接地受這費用的利益的人，乃是往來各處轉運貨物的商賈，以及購用那種貨物的消費者。所以，英格蘭的道路通行稅，歐洲其他各國所謂路捐橋捐，完全由這兩種人負擔；這一來，社會一般人的負擔就要減輕許多了。
一國的教育設施及宗教設施，分明是對社會有利益的，其費用由社會的一般收入開支並無不當。可是，這費用如由那直接受到教育利益宗教利益的人支付，或者由自以為有受教育利益或宗教利益的必要的人自發地出資開支，恐怕是同樣妥當，說不定還帶有若干利益。
凡有利於全社會的各種設施或土木工程，如不能全由那些最直接受到利益的人維持，或不是全由他們維持，那末，在大多數場合，不足之數，就不能不由全社會一般的貢獻彌補。因此，社會的一般收入，除開支國防費及君主養尊費外，還須補充許多特別收入部門的不足。這一般收入或公共收入的源泉，我將在下一章 詳細說明。
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