１《漢書·東方朔傳》。
２《史記·平准書》。
郡、朔方、西河、河西開田官，斥塞卒六十萬人戍田之」３的局面。屯田，不論是以兵士屯墾，還是以農民屯耕，其土地所有權和佔有權的性質都屬於官有土地。因此，通過對邊境少數民族的戰爭，也確是漢武帝擴大官有土地量的又一途徑。
此外，凡因戰爭、自然災害等重大變故而暫時出現的無主荒地，也是官有土地的來源之一。最明顯的例證，如東漢末年出現了大量無主荒田時，司馬朗公開提出復井田的建議說：「往者，以民各有累世之業，難中奪之，是以至今。今承大亂之後，民人分散，土業無主，皆為公田，宜及此時復之。」１這種因天災人禍而造成的暫時無主荒田，在整個漢代是經常存在的，故武帝時期也得收用荒田以擴大官有土地。
上述多種擴大官有土地的途徑，並不限於武帝時期，但武帝時表現得特別突出和集中，有的事例還為此時所獨有。
在擴大官有土地的同時，官府加強了對官有土地的經營管理。秦和西漢前期，朝廷僅有少府「掌山海池澤之稅以給供養」２。武帝時，增加了不少農官，如「水衡都尉、武帝元鼎二年初置，掌上林苑」３；「農都尉、屬國都尉，皆武帝初置」４。其中，「農都尉」的官名，屢見於居延漢簡，足見邊郡屯田地區多設置此官。還有掌治京畿地區的左、右內史，明顯有管理官有土地的職權。《漢書·地理志》說，左右內史的設置，在武帝建元六年（公元前135年）。《漢書·昭帝紀》中有「故稻田使者燕倉」其人，則「稻田使者」這一官職的設置，必在昭帝之前，也許便在武帝之時。在居延漢簡中，除「農都尉」官名外，還屢見「別田令史」、「農令」、「農亭長」、「護田校尉」、「代田長」、「候農令」、「部農第四長」、「居延田官」、「騂馬田官」及「張掖農都尉」１等名稱，同《漢書·元帝紀》中的「北假田官」可相印證。居延漢簡所載，上始武帝時期，下迄東漢初期，上述諸見於漢簡的農官名稱，當都是在武帝時及其以後才有的。再結合《漢書·食貨志》所載武帝沒收商賈土地後，於「水衡、少府、太僕、大農各置農官」及《鹽鐵論·園池》所載武帝「立諸農，廣田牧」，又於「北邊置任田官以贍諸用」等記載來看，更說明上述農官的設置，確在漢武帝時期。其目的顯然是為了加強對擴大了的官有土地的經營管理。
為了改善官有土地的經營效果，以增加朝廷財政收入，武帝還採取了改良土壤和推廣水稻種植等措施。上文已說到武帝的水利興建措施，大都使旱田變成了水澆地，使荒田、故鹵地（即鹽鹼地）變成了肥田沃土，從而大大提高了單位面積產量。現在值得特別提出的是，武帝在水利條件較好的地區，大都推廣了水稻的種植。如河東渠田，官府交給越人耕種，其原因就在於發揮越人「習水利」的特長２。所謂「習水利」，即善於種植水稻之意。《漢書·昭３《史記·平准書》。
１《三國誌·魏書·司馬朗傳》。
２均見《漢書·百官公卿表》。
３均見《漢書·百官公卿表》。
４均見《漢書·百官公卿表》。
１參閱高敏《從居延漢簡看內蒙額濟納旗的古代社會經濟伏況》，見《絲路訪古》，甘肅人民出版社1983年版。
２《漢書·溝洫志》，顏師古注。
帝紀》有「故稻田使者燕倉」。燕倉為主管官有土地的官吏，其官名為「稻田使者」。顧名思義，其所主管之土地，所種當為水稻。還有《漢書·溝洫志》說，武帝時的「左、右內史地，名山川甚眾」，而這些土地中，多有稻田，故武帝有「稻田租挈重，不與郡同，其議減」的詔令。武帝所以在北方的土地上推廣水稻種植，目的無非是為了提高單位產量，同時也適應鹽鹼地宜於水稻種植的特點。
為了經營這些官有土地，武帝採取了兩項新的經營措施。一是在邊防地區大力擴大屯田制，具體表現為以兵士屯田的軍屯制度和以徙民實邊的民屯制度，事詳《漢書》的《食貨志》、《匈奴傳》、《西域傳》及《趙充國傳》等。居延漢簡也不乏這方面的記載。這種田制的類別、剝削方式、組織系統與管理機構等方面，均為東漢及曹魏時期的屯田準備了條件１。二是租佃制，即把官有土地租佃給無地與少地的農民耕種，然後課取不同於三十稅一的田租的高額地租——「假稅」。這種經營方式，又叫「假民公田」制。這裡的「假」，是租賃、租借的意思。前引《漢書·昭帝紀》所說的「稻田使者」，便是管理這種「假民公田」制的官吏，故曹魏人解釋「稻田使者」說：「特為稻田置使者，假與民而收其稅入也。」見於《漢書·食貨志》與《元帝紀》的「北假田官」，也是主管這種「假民公田」制的官吏。故《元帝紀》注引李斐語，釋「北假田官」曰：「主假賃見官田與民收其假稅也。」這種「假民公田」制下的「假稅」，是高於三十稅一的田租率的。
漢武帝經營官有土地的措施，雖然有增加財政收入的好處，但連年用兵、廣興屯田和不斷徙民實邊，也給農民帶來了不少災難，以致國內階級矛盾日趨激化，導致農民起義不斷爆發，迫使他不得不改弦更張，下罪己之詔，實行較大的政策性轉變。於是，武帝末年採取了改進耕作技術、廢棄輪台屯田、停止征伐戰爭和移民實邊等措施。這是很值得注意的。這是把官有土地的經營方式，由租佃型「假民公田」改變為授田型「假民公田」，或曰「賦民公田」１。自此以後，昭、宣二帝相繼實行的「假民公田」與「賦民公田」，就是這種授田制，甚至還不斷把官有土地正式賜予貧苦農民，以緩和階級矛盾。由於授田制與賜田制的實行，特別是由於民田的迅速發展，使官田土地量日趨減少。加上官吏、貴戚和豪族地主經常不斷地以借貸、強佔、請射等方式侵佔官田，以至到了西漢後期，官有土地在日益減少，不得不依賴於外戚王氏和其他官吏、地主的「獻田」來補充官有土地量２，從而表現出官有土地制的趨向衰落。
官有土地制的進一步衰落，還是東漢時期的事。當時全國的可耕地面積有一個基本固定的總量。在全國的可耕地面積被區分為民田和官田兩個部分的情況下，前者的增加，必然會導致後者的減少；反之，亦然。西漢時期的民田，主要是豪富佔有土地，一直處在不斷發展之中，而官田的比重則相對地處於不斷下降之勢。到了東漢，豪富的土地兼併，其發展程度又超過西漢，故東漢官田的比重較西漢又有下降。到了漢末三國時期，官田制又抬起頭來，情況就發生了變化。總之，在土地佔有關係中，兩漢的官田與民田的地位是１參閱高敏《論曹魏屯田制的歷史淵源》，見《魏晉南北朝社會經濟史探討》，人民出版社1987年版。１詳見高敏《試論漢代「假民公田」制的兩種類型》，《秦漢魏晉南北朝土地制度研究》，人民出版社1987年版。
２《漢書·平帝紀》。
一個有起有伏的過程，而總的趨勢是在官田制經過一段盛世之後，豪富勢力佔有的民田逐漸取得上風，一直延續到東漢末年。
世家、豪富的土地兼併秦漢時期地主階級中的三個主要等級，一有機會，就致力於土地兼併。
他們的社會身份不同。世家是封建貴族，是身份性地主，他們受封的田仍可說是官田性質；豪族是在地方上有一定勢力的人物；高資富人是靠經商致富的人物。豪族和高資富人在社會上有經濟上的影響，一般沒有封爵，沒有封地和封戶，這是不同於世家的。他們是非身份性地主，他們手中的田是民田。在這三種人之間儘管有很大的不同，但對於土地兼併的貪婪是相同的。從階級關係上說，這三種人都是封建專制主義的階級基礎，但從具體的經濟利益說，他們的土地兼併，一方面是侵佔官有土地，一方面是掠奪民田，這又都是對封建專制主義的經濟上的損害，甚至可以對政權的穩定帶來了威脅。但這三種人間的關係也不是一成不變的，在他們相互間是可以互相轉化的，或同時具備兩種不同的身份。
秦始皇時，「徙天下豪富於咸陽十二萬戶」１。這些豪富佔有土地的情況不詳，但都可說是土地兼併的苗子。《史記·貨殖列傳》記烏氏裸和巴蜀寡婦清的事跡：「烏氏裸畜牧及眾，斥賣，求奇繒物，間獻遺戎王。戎王十倍其償，與之畜，畜至用谷量馬牛。秦始皇帝令裸比封君，以時與列臣朝請。而巴蜀寡婦清，其先得丹穴，而擅其利數世，家亦不貲。清，寡婦也，能守其業，用財自衛，不見侵犯。秦皇帝以為貞婦而客之，為築女懷清台。」裸和清，可能是秦始皇時最著名的高資富人。裸是牧主，清是礦主，都一定佔有大量的土地，但又都地處邊遠，跟一般的土地兼併，是有不完全相同的社會意義。裸、清以富受到特殊的政治待遇，身份已與一般的富人不同。
六國貴族，經過秦的征服、楚漢戰爭和漢的建立，政治地位大非昔比，但他們仍有很大的社會潛力，不能不引起新皇朝的重視。漢高祖九年（公元前198年），婁敬獻言：「夫諸侯初起時，非齊諸田，楚昭、屈景，莫興。今陛下雖都關中，實少人。北近胡寇，東有六國之族宗強，一日有變，陛下亦未得安枕而臥也。臣願陛下徙齊諸田，楚昭、屈景，燕、趙、韓、魏後及豪傑名家，且實關中。無事可以備胡。諸侯有變，亦足率以東伐。此強本弱末之術也。」１對六國貴族在政策上的得失，可以影響漢朝廷的安定，足見其能量之大。但六國貴族，在這時也只能算入豪族的行列，與世家的身份是不同的。這些出身貴族的豪族，比起高資富人來，對於土地兼併更有優越條件，是很難從立法上加以阻止的。田氏，在六國貴族中是有地位的。諸田之中，有不少富商大賈，並從而擴張土地的佔有。《史記·貨殖列傳》說：「關中富商大賈，大抵盡諸田，田嗇、田蘭。韋家栗氏，安陵、杜杜氏，亦巨萬皆非有爵邑奉祿、弄法犯奸而富，盡椎埋去就，與時俯仰，獲其贏利，以末致財，用本守之。」所謂「末」，是營商，所謂「本」，即佔有土地，從事農業。
漢興七十餘年間，土地兼併之風延續不斷。漢文帝時和漢武帝時，晁錯１《史記·秦始皇帝本紀》。
１《史記·婁敬列傳》。
和董仲舒先後分別進言，指斥土地兼併對社會經濟的危害。晁錯說：「今農夫五口之家，其服役者不下二人。其能耕者不過百畝，百畝之收不過百石。春耕夏耘，秋獲冬藏。伐薪樵、治官府、給徭役，春不得避風塵，夏不得避暑熱，秋不得避陰雨，冬不得避寒凍。四時之間，亡日休息，又私自送往迎來，弔死問疾，養孤長幼在其中。勤苦如此，尚復被水旱之災，急政暴虐，賦斂不時，朝令而暮改，當具有者，半賈而賣，亡者，取倍稱之息。於是有賣田宅、鬻子孫以償責者矣。而商賈大者積貯倍息，小者坐列販賣，操其奇贏，日游都市，乘上之急所賣必倍。故其男不耕耘，女不蠶織，衣必文采，食必梁肉，亡農夫之苦，有仟陌之得。因其富厚，交通王侯；力過吏執，以利相傾；千里游敖，冠蓋相望；乘堅策肥，履絲曳縞。此商人所以兼併農人、農人所以流亡者也。今法律賤商人，商人已富貴矣，尊農夫，農夫已貧賤矣。故俗之所貴，主之所賤也；吏之所卑，法之所尊也。上下相反，好惡乖迕，而欲國富法立，不可得也。」１董仲舒說：「（秦）用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得賣買。富者田連仟陌，貧者亡立錐之地。又顓川澤之利，管山林之饒，荒淫越制，逾侈以相高。邑有人君之尊，裡有公侯之富，小民安得不困！又加月為更卒，已復為正，一歲屯戍，一歲力役，三十倍於古。田租、口賦、鹽鐵之利，二十倍於古。或耕豪民之田，見稅什五。故貧民常衣牛馬之衣，而食犬彘之食。重以貪暴之吏，刑戮妄加。民愁亡聊，亡逃山林，轉為盜賊，赭衣半道，斷獄歲以千萬數。漢興，循而未改。古井田法，雖難卒行，宜少近古。限民名田以澹不足。塞並兼之路，鹽鐵皆歸於民。去奴婢，除專殺之威。薄賦斂，省繇役，以寬民力，然後可善治也。」２晁錯、董仲舒都是主張從法律上限制土地兼併。但因為妨礙一些權勢人物的現實利益，很難得到實施。漢武帝時曾大規模地打擊了兼併之家，但土地兼併之風並不因此就可終止，而是通過各種形式延續下去。漢平帝時，師丹建言：「今累世承平，豪富吏民，訾數鉅萬，而貧弱俞困。蓋君子為政，貴因循而重改作，然所以有改者，將以救急也。亦未可詳，宜略為限。」１丞相孔光、大司空何武承帝旨奏請：「諸侯王、列侯皆得名田國中。列侯在長安，公主名田縣、道，及關內侯、吏、民名田，皆毋過三十頃。諸侯王奴婢，二百人。列侯、公主，百人。關內侯、吏、民，三十人。期盡三年，犯者沒入官。」從孔光、何武所奏看來，當時占田逾制的人，包括諸侯王、列侯、公主、關內侯在內，這都是屬於世家地主範圍的人。此外，還包括吏和民，這範圍就更大了。但孔、何的話詳於世家地主而略於吏、民。這可見世家地主的權勢，在土地掠奪中更顯得出色。史稱，此議一出，「田宅奴婢，賈為減賤」。但這為當時權貴所反對，還是行不通２。
東漢初年，光武帝「以天下墾田多不以實，又戶口年紀互有增減」，建武十五年（公元39年）「詔下州郡檢核其事，而刺史太守多不平均，或優饒豪右、侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道號呼。時諸郡各遣使奏事。帝見陳留吏牘上有書，視之，云：『穎川、弘農可問，河南、南陽不可問。』帝詰吏由趣，吏不肯服，抵言於長壽街上得之。帝怒。時，顯宗為東海公，年十二，在幄１《漢書·食貨志》。
２《漢書·食貨志》。
１《漢書·食貨志》。
２《漢書·食貨志》。
後言曰：『吏受郡敕，當欲以墾田相方耳。』帝曰：『即如此，何故言河南、南陽不可問？』對曰：『河南，帝城，多近臣。南陽，帝鄉，多近親。田宅逾制，不可為準。』」１這個故事，說明這時土地兼併在地主、官吏互相勾結的形勢下甚有勢力，光武帝后來也只得以不了了之。
在東漢時期，有一批世家地主，都可以從他們的家族淵源中，尋覓出他們的祖先是如何從戰國、秦和西漢而世代蟬聯的發展軌道。如東漢明帝時的廉范，本是戰國時廉頗之後，在西漢時已成為豪宗，因此而被徙於北邊。到邊地後，「世為邊郡守」。經過幾代的「廣田地，積財粟」和籠絡宗黨的活動，到東漢時便成了「宗黨」勢力強大的廉氏家族２。廉氏家族的經歷，是由戰國時期的封建貴族，經歷了豪族的道路，又進入世家地主的行列。不可忽視，廉氏這一長期的發家史，是跟幾代人的「廣田地，積財粟」分不開的。又如東漢初期的馬援，本系戰國時趙國馬服君趙奢之後，子孫以馬為氏。漢武帝時，趙奢之後以「吏三千石」自邯鄲徙茂陵。馬援的曾祖父馬通，以功封重合侯。王莽時，馬援兄弟三人，都是二千石。東漢時期，馬氏一門「聲騰三輔」。其兒子防，「兄弟貴盛，奴婢各千人以上，資產巨億」，「皆買京師膏腴美田」，「賓客奔湊，四方畢至」，當時人沒有能比得上這個家族的聲勢的３。其他，如弘農楊氏、汝南袁氏、吳郡陸氏、南陽陰氏和樊氏等，無一不是累代相承的世家地主。兩漢時期世家地主的發展，逐步表明它是在向三國兩晉南北朝時期的世族地主轉化，他們手中由兼併而來的土地帶上了越來越多的私有性質，他們原來由於賜爵、賜民戶而得到的土地也越來越減少了官有的色彩。
東漢晚年，仲長統論述古今及時俗行事，說道：「漢興以來，相與同為編戶齊民，而以財力相君長者，世無數焉。而清契之士，徒自苦於茨棘之間，無所益損於風俗也。豪人之室，連棟數百，膏田滿野，奴婢千群，徒附萬計。般車賈販，周於四方；廢居債貯，滿於都城。琦賂寶貨，巨室不能容；馬牛羊豕，山谷不能受。妖童美妾，填乎綺室；倡謳妓（伎）樂，列乎深堂。賓客待見而不敢去，車騎交錯而不敢進。三牲之肉，臭而不可食；清醇之酎，敗而不可飲。睇盼則人從其目之所視，喜怒則人隨其心之所慮。此皆公侯之廣樂，君長之厚實也。苟能運智詐者，則得之焉；苟能得之者，人不以為罪焉。源發而橫流，路開而四通矣。」１又說：「井田之變，豪人貨殖，館舍佈於州郡，田畝連於方國。身無半通青綸之命，而竊三辰龍章之服；不為編戶一伍之長，而有千室名邑之役。榮樂過於封君，勢力侔於守令。財賂自營，犯法不坐。刺客死士，為之投命。至使弱力少智之子，被穿惟敗，寄死不斂，冤枉窮困，不敢自理。雖亦由綱禁疏闊，蓋分田無限使之然也。」２約略與仲長統相先後，王符著《潛夫論》，「指訐時短，討謫物情」，說一些人「一旦富貴，則背親捐舊，喪其本心，皆疏骨肉而親便辭，薄知友而厚狗馬寧見朽貫千萬，而不忍賜人一錢，寧積粟腐倉，而不忍貸人一斗骨肉１《後漢書·劉隆傳》。
２《後漢書·廉范傳》。
３《後漢書·馬援傳附子防傳》。
１《後漢書·仲長統傳》載《昌言·理亂》。
２《後漢書·仲長統傳》載《昌言·損益》。
怨望於家，細人謗志於道。前人以敗，後爭襲之。」３這說的是當時豪富，主要是說高貲富人，說他們一旦富起來以後的驕奢淫佚。像這樣的人，到了三國兩晉南北朝時期，就成為庶族的部分來源。
世家和豪富兼併土地，主要是通過橫賜、假貸、侵佔、請射和買賣等形式。橫賜，是官府於制度以外橫賜官吏以土地。如武帝以官田「賜乳母」１，以官田百頃賜其姨２，以「公田、魚池、蒲葦數頃」賜東方朔３，以「公田十頃」賜卜式４，以「公田二頃」賜蘇武５，哀帝以「公田二千餘頃」賜董賢６等。假貸，是租借，只能有使用權。請射，是請求使用，可說是有一定的佔有權。但對有權勢的地主說，租借和請射，都只是名義，實際上都是兼併。如武帝時，酷吏寧成「貰貸陂田千餘頃」租佃給農民耕種７。《鹽鐵論·園池》謂官吏以「公田轉假」，使公田池澤，「公家有鄣假之名，而利歸權家」，指出了名義上的假貸，實際上是對官有土地的侵佔。成帝時，紅陽侯立，「使客因南陽太守李尚占墾草田數百頃」，其中便「頗有民所假少府陂澤」地８，這是以請射方式侵佔官有土地。至於匡衡的私改土地疆界而隱瞞有官田四百頃９，陳湯所說的「關東富人」「多規良田」十以及「李蔡以丞相坐詔賜塚地陽陵，當得二十畝，蔡盜取三頃，頗賣得四十餘萬」(11等，則是更為明顯的侵佔官田的行為。東漢時期，如梁冀、蘇康、管霸、張讓、侯覽等人，無不侵佔了大量的官田。
通過買賣以兼併土地，是最常見的形式，而以買賣為名強買賤買其實的，也是常有的事。這在漢初，從丞相蕭何那裡就開始了。蕭何為了消除漢高祖對他的疑慮，接受了門客的建議，「多買田地，賤貰貸以自污」，果真「賤強買民田宅數千萬」１。又如司馬相如未發跡時，在成都買田宅為富人２；霍去病「為中孺買田地奴婢」３；張禹為官之後，「買田宅至四百頃」４。東漢時期，土地買賣之風有增無減。前引仲長統、王符所說，都是明顯的例證。1966年，在四川郫縣犀浦附近出土的東漢時期的「簿書碑」，其中多有「某某田若干畝，賈（價）若干」的記載，如：王嶺□□，直□□萬五千；□□田頃五十畝，直三萬；３《潛夫論·忠貴》。「忠貴」，《後漢書·王符傳》作「貴忠」。
１《史記·滑稽列傳》褚先生補。
２《漢書·外戚傳》。
３《史記·滑稽列傳》褚先生補。
４《史記·平准書》。
５《漢書·蘇建傳附子武傳》。
６《漢書·王嘉傳》。
７《漢書·酷吏·寧成傳》。
８《漢書·孫寶傳》。
９《漢書·匡衡傳》。
十《漢書·陳湯傳》。
１《史記·蕭相國世家》。
２《史記·司馬相如列傳》。
３《漢書·霍光傳》。
４《漢書·張禹傳》。
何廣田八十畝，質□□五千；王汶田四頃九十畝，賈卅一萬；故楊漢田二頃六十□；田頃卅畝，質□□萬；中亭後樓，賈四萬這些有土地一頃五十畝和二頃六十畝以上的人，應是鄉村中、小地主。
殘碑仔細標明各戶土地的價格，有可能是評定資產的需要。但從「土地若干」可以「質錢若干」的話看，顯然買賣土地與典質土地時也是這個價格。土地、住宅、奴婢均繫於某人名下，可見東漢時期的鄉村已出現了不少中、小地主，他們手中的土地多來源於土地買賣與典質。這種鄉村的中小地主的匯合，也像豪富地主一樣，是三國兩晉南北朝時期庶族地主的部分來源。
官田和民田間的矛盾，官田內部出現的矛盾和民田內部的矛盾，往往在土地兼併情形下顯得更為顯著。土地兼併在秦漢時期是社會矛盾中一個極為重要的問題。農業生產中所遇到的災難性的現象和階級矛盾之激化為農民武裝起義，往往跟土地兼併有直接、間接的聯繫。
第三節農民及其他勞動者秦漢時期的農民階級，像在別的封建時期一樣，是社會生產的主要承擔者。農民階級同地主階級構成了當時社會的兩個基本階級，他們之間的矛盾是當時社會的主要矛盾。
如上文所說，地主階級內部有全國最高的地主，有世家、豪族和高資富人，還有各種中小地主。農民階級內部也有各種不同身份的勞動者，有在官府授田制下勞動的農民，有租佃官田的農民，有在官田勞動的佃戶和雇工，還有其他形式的依附農民及有較多人身自由的自耕農。這些不同身份的農民，基本上都在什伍編制之內，都稱作「編戶齊民」。不過「編戶齊民」並不完全限於農民，也包含一定數量的新興的地主。另外，還有牧區的牧民、官民手工業中的勞動者和奴隸身份的勞動者。
秦代的農民秦代的農民，以在官田勞動的佃戶性質的勞動者占主要地位。這是由於秦皇朝時期對春秋戰國時期已有的社會情況的繼承和發展，也由於長期戰爭之後，官府直接控制了大量土地，因而有條件吸收廣大農民，使其束縛於土地上。
秦代在官田勞動的農民，是通過「授田」的方式，從官府領取份地進行耕種。從戰國時起，秦國就實行授田制。雲夢秦簡《田律》規定，被授予田地的農民，按照其受田的頃畝多少，無論其是否完全墾種，都要向官府繳納芻稿作為租賦。每頃繳納芻三石、稿二石。同時，還規定授予農民土地以「封」為界，不許私自移動。秦律《法律答問》說：「盜徙封，贖耐，可（何）如為封？封即田千佰（阡陌）。頃半（畔）封殹（也），且非是，而盜徙之，贖耐，可（何）重也？是，不重。」這就是說，私移阡陌封界、擴占土地是有罪的。於是，被授田的農民，通過授田被束縛在官田上，成為由封建統治者直接控制的依附農民，不再是奴隸，也不再是村社成員了。這種授田制度，自商秧變法以來，到秦朝統一以後，一直沿襲下來。
秦統治者除了通過授田以份地形式把官田分給農民外，還把官田直接租佃於貧苦農民，這是封建依附關係的另一種形式。秦律《法律答問》中，有這樣一個答問：「部佐１匿者（諸）民田，者（諸）民弗智（知），當論不當？部佐為匿田，且可（何）為？已租者（諸）民，弗言，為匿田；未租，不論為匿田。」這是指掌管官田的田官——部佐，為了把官田的地租據為己有，便「隱諸民田」，即隱瞞已經租佃與農民的官田，不向官府呈報，以便從中漁利。《法律答問》指出，如果部佐已把官田租給農民而不上報，即「已租者（諸）民，弗言」，便以匿田論罪。如果未租，即未曾把官田租給人家，「不論為匿田」，即不以匿官田論處。從這條答問中，可見秦代以授田方式形成的依附關係而外，還存在著以租佃方式出現的另一種封建依附關係。這兩種不同形式下的農民，雖同是依附於官田的佃農，但也略有差異。
授田制下的農民對土地有長期使用權，或說是有一定的佔有權。採取租佃形式的農民則未能保證對土地的長期使用，而且跟租佃私家土地的佃農相同。１部佐：鄉部之佐，主管官田收賦稅的田官。
從封建國家對兩種不同形式的官府佃農的剝削情況來看，授田制下的佃農每年「頃入芻三石，稿二石」，這是以賦稅形式出現的地租，是地租與課稅的結合。租佃制下的官府佃農，只能是按其租種的土地數額繳納地租。他們雖同是繳納地租，但在形式上卻有差別。授田農民是以賦稅形式出現的，與一般自耕農民差不多。而租佃農民繳納地租的形式則與私家佃家完全一樣，所繳納的地租數額也同私家地租的「見稅什五」差不多，其剝削率較之授田制下的農民要高一些。由此可見，官田的兩種不同剝削形式：授田制與租佃制之間無論在土地的使用上和賦稅的繳納上都有些差別，從而他們對封建政權的人身依附關係在程度上也有所不同。相對而言，採取租佃形式的佃農同封建政權之間存在著較為嚴格的封建依附關係，而官府對授田制下的農民的控制則相對地要鬆弛一些。
除了依附於官田的依附農民而外，還有依附於民田的依附農民。早在春秋戰國之際，隨著封建土地所有制的發展，耕種民田的依附農民和雇農的數量遂日益增多。由於當時對賦稅徭役的繁重，「悉租稅，專民力」，迫使農民或是「附托於有威之門，以避徭賦」１，或是離鄉背井去佃種「豪民之田」，依附豪富地主，繳納「見稅什五」的高額地租，並為之服務。他們跟地主之間存在著嚴格的人身依附關係。
春秋戰國時期，農村中已有一部分破產農民，只有依靠出賣勞動力維持生活，成為受地主僱傭的雇農。《韓非子·外儲說》：「齊桓公微服巡民家，人有年老自養者。桓公問其故。對曰：『臣有子三人，家貧無以妻之，傭未反。』」又說：「夫賣傭而播耕者，主人費家而美食，調布而求易錢者，非愛庸客也，曰：如是，耕者且深，耨者熟耘也。庸客致力而疾耘耕者，盡巧而正畦畤者，非愛主人也，曰：如是羹且美，錢布且易雲也。」由此可見，從春秋戰國以來即已出現雇農。到了秦代，隨著賦役的繁重和破產農民的增多，「賣傭而播耕」的「庸客」也就可能增加。如「陳勝少時，嘗與人傭耕。輟耕之壟上，悵恨久之，曰：『苟富貴，無相忘。』傭者笑而應曰：『若為傭耕，何富貴也。』」２雇農雖然同主人之間沒有直接隸屬關係，但他們沒有自己的獨立經濟，而且還負擔官府的徭役，生活非常困苦，一遇疾病災害或征發遠戍無法出賣勞動時，舉家生活便難以維持，陷入絕境，出現老弱死於溝壑、壯者散而之四方的悲慘景象。
當時除了廣大的依附農民和雇農而外，還有一定數量的擁有小塊土地的自耕農。自耕農跟小農不是一個概念。自耕農主要是從生產關係方面說的，而小農主要是從生產規模方面說的。自耕農必然是小農，而小農則於自耕農以外，還包括有各種依附農民和雇農。早在春秋戰國之際，就有自耕農的出現。他們之中，有的是反抗奴隸主貴族鬥爭中脫離奴隸制羈絆的奴隸和平民，從事墾荒，獲得小塊耕地；有的則是失勢的破落貴族，下降到耕種小塊土地的平民，如范氏、中行氏在晉國統治集團內部鬥爭中失敗後逃往齊國，「今其子孫將耕於齊，宗廟之犧為畎畝之勤」１。自戰國以來以至秦代，都保持一定數量的自耕農民。《呂氏春秋》所謂：「民農，則其產復；其產復，則重１《韓非子·詭使》。
２《史記·陳涉世家》。
１《國語·晉語》。
徙」２，這種有產業而重遷徙的農民，當即自耕農民。《韓非子·六反》：「今家人之治產也，相惡以饑寒，相強以勞勞，雖犯軍旅之難，饑饉之患，溫衣美食者必是家也。相憐以衣食，相惠以佚樂，天饑歲寒，嫁妻賣子者必是家也。」這說的也是自耕農民，說他們如能勤勞治產，在他們的小塊土地上盡力耕種，可致溫飽，否則就有破產之虞。由於自耕農民處境艱難，因而有些自耕農民放棄種地，賣掉田宅從事別的謀生之道，如《韓非子·外儲》所說：「中牟之民，棄其田耘，賣宅圃而隨文學者，邑之半。」到了秦朝後期，賦役更加繁重，自耕農民的處境也更為困難，「男子力耕不足糧餉，女子紡績不足衣服」３，生活陷於絕境。自耕農的社會地位優於佃農和雇農，但在繁重賦役的壓搾下瀕於破產，他們之中有不少人降為佃農或雇農，甚至淪為奴隸或刑徒。
以上不同階層的農民，雖然在身份地位上有所差異，但僅是大同而小異，他們同是受著秦朝政權和地主階級的殘酷的剝削和壓迫。自耕農民雖有一定的人身自由，然而官府卻用強制手段，通過什伍組織、戶籍制度和法律上的各項規定，把他們編製起來，束縛在土地上為官府納稅服役，同佃農、雇農一樣地為地主階級提供剩餘勞動。秦統治者所制定的秦律，就是地主階級剝削農民階級的沉重枷鎖和壓迫農民的暴力手段。在雲夢秦簡中，就有強制農民從事無償勞動的《徭律》和強迫農民繳納田租賦稅的《田律》、《倉律》，還有用暴力鎮壓農民的《捕亡律》、《傅律》等。這些刑律的規定是非常苛刻的。比如《徭律》規定，農民服役失期的就被處以罰款以至斬首的刑罰。在秦統治者急政暴斂下，「丁男被甲，丁女轉輸，苦不聊生，自經於道，死者相望」１。「於是，百姓離心瓦解，欲為亂者，十室而七。」２二世元年（公元前209年），終於爆發了推翻秦朝殘暴統治的農民大起義。秦代的手工業勞動者秦代，在官營手工業作坊的勞動者中，有具有一定自由身份的工匠，有喪失人身自由的刑徒和官奴婢，而後者比工匠所佔的數量要大些。
具有一定自由身份的工匠，多系由民間個體小手工業者和農民中徵調而來，即雲夢秦簡中所說的「工」。在秦律的條文中，凡官吏犯法較輕者皆處以罰款，而一些有關罰款的規定同樣適用於工，可見工在身份上與吏相近，說明他們具有一定的自由身份。
刑徒，是因犯法被判處徒刑的人，其中多數系貧苦的農民。秦始皇專任刑獄吏，採取「以刑殺為威」的統治政策，人民動輒犯法，以致出現「赭衣塞路，囹圄成市」１的情況。二世時，「法令誅罰日益深刻」，人民動輒犯法，被處刑罰。他們在服刑期內，喪失人身自由，從事各種無償勞役（有時也被征發服兵役），其身份地位大抵同奴婢差不多。在當時官營手工業中，尤其是在築城、修路、營造宮室的土木工程中，刑徒人數最多，僅修阿房宮和驪２《呂氏春秋·上農》。
３《漢書·食貨志》。
１《漢書·嚴安傳》。
２《漢書·晁錯傳》。
１《漢書·刑法志》。
山墓的刑徒就多達數十萬人。根據《漢書·刑法志》和雲夢秦簡所載，秦時刑徒的名稱，有城旦、舂、鬼薪、白粲、司寇、候等。罪重的，要受黥刑（面上刺字）和劓刑（割鼻）。其中，舂、白粲皆為女刑徒。各類刑徒服役年限，秦律未有明文規定。秦律《法律問答》中規定刑徒犯有誣告罪的，在原來判刑的基礎上「又系城旦六歲」，這說明城旦的服刑期是六年，可見秦代刑徒是有刑期的。
各種不同名稱的刑徒，雖各有專職，如城旦之修治城垣，鬼薪之為祭祀鬼神采伐薪木，舂、白粲之舂米、擇米，但實際上則兼任其他各種工種，並不完全從事原來規定的工種。如銅器銘文「上郡戈」云：「廿五年，上郡守廟造，高奴工師灶、丞申、工鬼薪戠。上郡武庫。洛都。」文中郡守系這一銅器的監造者，工師、丞系主造者，製造者即直接生產者，稱為工，由鬼薪戠承擔。據《漢書·刑法志》，隸臣妾是刑徒中的一種，但據秦律來看，隸臣妾的服役是終身性質，除非立有斬首軍功不能贖免。就是「老當免」的隸臣妾，也得有成年男子頂替才能獲得自由。隸臣妾的子女仍為隸臣妾。一般刑徒帶刑具，穿赭衣，有的還要受肉刑，而隸臣妾卻同一般奴婢一樣，不受肉刑，也不帶刑具和穿赭衣，所以秦代的隸臣妾是奴隸身份，同漢律中的隸臣妾是服刑的刑徒有所不同。
在官營手工業作坊勞動，秦律中稱為隸臣妾（男為隸臣，女為隸妾）的官奴婢為數不少。他們之中，有的是犯法的罪人及其家屬；有的是秦統一六國中所俘獲的戰俘，如秦律所說：「寇降，以為隸臣」；有的是秦在統一以前原有的官奴婢及其子女；有的則是從罪犯那裡沒收而來的奴婢。秦統治者除以其中一部分官奴婢賜與貴族官吏作為家內奴僕或是用來耕種官田外，其餘被認為能從事手工業生產的人被派往土木工程修建場所或其他手工業作坊。這就需要對官奴婢進行一番挑選的工夫。秦律《均工律》說：「隸臣有工巧可以為工者，勿以為人僕養。」這是不允許讓有技能的官奴婢終身喪失人身自由。但如要免除奴籍，則只有在被征發從軍中立下殺敵斬首的戰功，才能作到，如秦律《軍爵律》所說：「工隸臣斬首及人為斬首以免者（免除奴籍），昔令為工（工匠）；其不完者１以為隱官（監司刑徒役作的機構）工。」隱官工的身份地位高於一般官奴婢，而低於工匠。
秦統治者對廣大奴婢、刑徒進行了殘酷的剝削和壓迫。秦朝廷為了加強對官手工業的管理，強制手工業工匠，特別是強制奴婢、刑徒從事生產勞動，制訂了苛刻的刑律，如秦律中的《工律》、《工人程》、《均工》等篇。這些刑律是秦統治者套在奴婢、刑徒身上的沉重枷鎖。從律文中反映出秦統治者對奴婢、刑徒的殘酷奴役。
在秦官手工業作坊有不少的婦女兒童充當苦役。他們多是罪犯家屬或奴婢子女（「奴產子」），即秦律中所說的「小隸臣妾」、「小城旦」。小隸臣妾成年後為大隸臣妾，即一般成年奴婢，如秦律《倉律》所載：「小隸臣妾以八月傅（登記）為大隸臣妾。」《倉律》還規定：「隸臣、城旦不盈六尺五寸１（約合今1.50米），隸妾、舂高不盈六尺二寸（約合今1.40米），皆為小；高五尺二寸（約合今1.20米），皆作之。」身高1米20的小奴婢、小刑徒就要開始服苦役了。秦律還規定：「城旦為工殿者，治（笞）人百」；１不完，指成功不能達到規定的程度者。《商君書》以斬首三十三級以上為完整。１秦尺一尺約合今0.23米。
「大車殿，貲司空嗇夫一盾（監工人員罰款），徒笞五十」。秦統治者明文規定，把鞭打作為維持勞動生產率的手段，用以鎮壓怠工。秦統治者的殘暴，激起了廣大奴隸、刑徒的憤怒。在秦末農民戰爭中就有不少的奴隸、刑徒參加起義，成為反秦鬥爭中的一支重要力量。
秦代的私營手工業，包括豪族富商經營的作坊、礦場，個體小手工業，以及地主、農民的家庭手工業等幾種不同的組成部分。早在戰國時期「工商食官」制被打破之後，私營工商業逐漸興起，各地豪富、貴族為了廣其產業，蓄養奴婢和一部分依附人口，或是從事家內勞動，或是從事生產勞動。秦朝統一全國後，實行徙豪富的政策，把關東各國的貴族、豪富分別遷徙到關中以及蜀郡各地。這些人中的一些豪商大賈遷徙到各地後重操舊業，冶鐵煮鹽，主要是使用奴隸勞動進行生產，生產規模還相當地大。
個體小手工業者多從事於紡織、陶瓷、鍛打（金銀器、鐵器）、漆器、木器、鞋帽、制車、制鹽、制醬等小手工業，擁有少量生產資料，自己製造，自己銷售，其身份地位類似農村中的自耕農民。在農村中還有一些閒散的手藝人。他們是農民中具有某種手工業技術專長的人。他們自己沒有生產資料，也不參加銷售，只是利用農閒時間為人幫工做活，受人僱傭，其地位類似農村的雇農。至於農民的家庭手工業，當時「男耕女織」已成習俗，主要是生產布帛。
秦代奴隸制殘餘的嚴重性及其歷史地位的估計秦代官私手工業中，是大量使用奴隸勞動的。在農業生產以及在其他各種非生產性勞動中，也有相當數量的奴隸從事勞動。由於秦法苛酷，人民動輒犯法，罪犯及其家屬被沒為奴者為數甚眾。在統一戰爭中也有不少六國軍民被虜為奴。還有一些貴族、官吏、地主及其家屬因罪籍沒為奴的。因而，秦代奴隸制的殘餘是相當嚴重的，一度出現了回升的趨勢。秦律中關於奴隸的規定甚多，其比重僅次於防止農民反抗的「盜賊」條文。
秦代奴隸制殘餘雖然相當嚴重，但並不能因而改變封建社會的性質。當時社會生產的主要承擔者仍是農民階級。其一，在當時作為主要生產部門的農業生產中，雖也使用奴隸勞動，但耕種官田和民田的絕大部分農業生產者是農民。在手工業中，除了官營手工業中奴隸勞動雖佔有相當大的比重，但大部分的手工業生產仍由個體手工業者和農民以及官私手工業中的工匠承擔。農民階級不僅是朝廷賦役的主要承擔者，同時也是社會生產的主要承擔者。其二，秦代奴隸制殘餘雖然相當嚴重，但自戰國以來，這種奴隸制殘餘已經長期地同封建生產關係融合在一起，成為封建剝削制度的一種補充形式。從奴隸的佔有者來說，在奴隸社會裡，奴隸主要是為各級奴隸主所佔有。戰國、秦代雖有工商奴隸主，但他們佔有奴隸的數量遠遠不如地主之多，地主是當時奴隸的主要佔有者。當時的奴隸勞動是被控制在地主手中，已被納入封建經濟體系之中，成為其附屬物。由此可見，在封建社會中奴隸制殘餘所以長期存在，特別是在封建社會初期奴隸制殘餘之所以相當嚴重，除了歷史發展的連續性之外，就是因為奴隸制殘餘已經成為封建剝削制度的一種補充形式。
秦代已經進入封建社會，奴隸的身份地位已開始發生變化，已經不同於奴隸社會的奴隸。
第一，根據秦律的規定，奴隸的生命、人身雖仍然得不到保障，但對奴隸任意施加私刑以至殺害，是受限制的，不像奴隸社會那樣可以對奴隸為所欲為了。例如秦律《告臣》爰書中說：「某裡士伍甲」因其奴「驕悍不田作」，不聽甲令，甲欲斬其左趾，將其「縛詣」官府，請「斬以為城旦」。又如《黥妾爰書》中說：「某裡五大夫乙」因其婢妾「悍」，命家吏將其縛送官府，請求處以黥刑。這正如《史記·集解》引服虔注云：「殺奴婢皆當告官」，主人不得任意加以處置。這說明那時奴隸的地位較之奴隸社會有所改善，因而奴隸社會殺奴殉葬的陋習，在秦漢時期已基本掃除；即使有，也是極個別的現象。
第二，奴隸贖身機會的增多。商周時代的奴隸終身為奴。到了春秋後期，開始出現奴隸可以通過立功贖身的事例。奴隸贖身的途徑逐漸增多了，大致有以下幾類：一是人贖，即以親鄰代其為奴以求贖免，如秦律《倉律》所說：「隸臣欲以丁鄰二人贖，許之；其老當免老、小高五尺以下及隸臣妾欲以丁鄰一人贖，許之。贖者皆以男子，以其贖為隸臣。」這種以二人贖一人、以壯贖老小的贖取條件是比較苛刻的。二是「冗邊」贖，即在規定的服役期外自願戍邊五年來贖取其母或姊妹一人，如秦律《司空律》所云：「百姓有母及同生為隸妾，非謫罪也，而欲為冗邊五歲，毋賞（償）興日，以免一人為庶人，許之。」三是以爵贖，即以歸還爵位來贖免，如秦律《軍爵律》規定：「欲歸爵二級，以免親父母為隸臣妾者一人，許之。」這種辦法是對有爵位的官吏、地主的照顧。四是以軍功贖，即奴隸本人或其親屬立有軍功者，可以贖免其本人或其親屬為庶人，如秦律《軍爵律》所云：「隸臣斬首為公士，謁歸公士而免故妻隸妾一人者，許之，免以為庶人；工隸臣斬首及人為斬首以免者，皆令為工。」至於家奴婢，則是「償身免」，可以由主人放免，免去其贖償身價。
第三，秦代奴隸中出現少數有自己獨立經濟的奴隸。其中有的是夫妻雙方只有一方被籍沒為奴者，則其家得保有財產。如夫妻未離異，應共同享有財產，則被沒為奴的人仍享有財產。如秦律《法律問答》所說：「夫有罪，妻先告，不收。妻媵臣妾、衣服當收不收？不當收。」「妻有罪以收，妻媵臣妾、衣服當收？畀夫？畀夫。」有的未有家室者，法律雖然未有明文規定允許其私有財產，但實際上是有私有財產的，如秦律《金布律》所說：「隸臣、府隸之無妻者」，夏季得繳納夏衣費五十五錢，冬季得繳納冬衣費一百一十錢；「隸臣妾之老小不能自衣者」，「冬入錢五十五，夏卅（三十）四錢；其小者，冬卅（四十）四錢，夏卅三錢」。如無獨立經濟，是無法繳納這些錢的。至於民家奴婢，也很可能有自己的獨立經濟，如《法律問答》所說：「人臣甲謀遣人妾乙盜主錢」；「人奴妾盜其主父母，為盜主」。假如他們沒有獨立的經濟，則盜主何為１？上述史實，說明秦代奴隸跟奴隸社會的奴隸相比，他們的身份地位已開始有所提高。
由於封建統治者的需要，秦代奴隸制殘餘之同封建制逐漸結合，並成為它的補充形式，但這並不是說落後的奴隸制生產關係同封建生產關係之間的矛盾完全解決了，也不影響封建經濟的發展了。在封建經濟向前發展的過程中，奴隸製作為落後的生產關係，並不自願退出歷史舞台，仍然在起著桎梏的作用。秦代的嚴刑峻法，迫使眾多的農民被淪為奴婢、刑徒，使農業生產１高敏：《雲夢秦簡初探》。
中的勞動力大為減少，從而影響了農業生產的正常發展。秦朝末年農業生產的萎縮，與農民淪為奴婢、刑徒人數的日益增多，有著密切的關係，這是不可低估的。
兩漢時期的自耕農在兩漢時期，戰國秦代以來封建經濟結構基本上形成了。當時社會的基本階級是地主階級和農民階級。此外，也還有相當數量的個體手工業勞動者和奴婢。兩漢時期的階級結構同秦朝沒有什麼差別。處於被統治地位的廣大勞動人民的身份地位沒有顯著的改變，但在不同程度上也發生了一些變化。從農民階級來說，占主要地位的仍然是依附農民。自耕農在農民中的比重有了一定的增加，但自耕農的地位不穩定，時而上升，時而下降。兩漢時期自耕農比重的升降，對於當時政治經濟形勢和封建依附關係的發展都有影響。
兩漢時期，尤其是西漢初年，自耕農的數量曾經有過大幅度的增加，在農民中的比重顯著上升。漢初七十年間，自耕農數量之所以增加，主要是由於秦末農民大起義給予封建統治以沉重的打擊，為廣大的依附農民、刑徒、奴隸恢復人身自由並獲得小塊耕地創造了條件。
西漢建立之後，針對當時社會生產凋敝、人口大量減員的情況，高祖為招撫流亡，獎勵墾荒，於五年（公元前202年）下詔，令兵解甲歸田，賜以田宅。其中少數功高地多者轉化為地主，多數兵則轉化為自耕農。在同一詔書中還規定：「民前或相聚保山澤，不書名數（戶籍），今天下已定，令各歸其縣，復故爵田宅。吏以文法教訓、辨告勿笞辱；民以飢餓自賣為人奴婢者皆免為庶人。」１這包含以下兩項內容，一是招撫在戰爭中流亡山澤的人口還鄉，恢復他們的田宅爵位，其間既有地主，也有自耕農；二是赦免在戰爭中因飢餓自賣為奴的人為庶人，給以從事個體經營的機會。在當時土地大量荒蕪、人口「十才二三」的情況下，這些人很可能成為從事墾荒的自耕農民。漢統治者解放他們的目的，也正是為了使其墾荒，有利於恢復農業生產。高祖以後，惠、文、景各朝相繼實行「與民休息」的政策，輕徭薄賦，減輕刑罰，使農民的生產條件和生活條件有所改善，如《漢書·食貨志》所載：「孝文皇帝承亡周亂秦之後，天下空虛，故務農桑，帥以節儉，民始充實，未有兼併之害，故不以民田及奴婢為限。」「民務稼穡，衣食滋殖。」西漢初年，自耕農的個體經濟當一度出現相對穩定的局面。
但是，在封建社會裡，自耕農的個體經濟畢竟還是很難穩定的。在號稱承平盛世的「文景之治」時期，就已產生了不穩定的因素，出現了土地兼併的苗頭。
到了武帝時期，隨著封建經濟的發展，地主階級的經濟勢力逐漸膨脹起來，漢初七十餘年間經過廣大勞動人民辛勤勞動積累起來的大量財富被分割掠奪，兼併之風日益加劇，以致自耕農隨時有破產及瀕於死亡的危險。為了加強集權，漢武帝以「天下豪傑兼併之家亂眾民」１，在打擊諸侯王和富商大賈的同時，曾經採取了一些打擊豪族勢力的措施，對敢於反抗朝廷的地方豪１《漢書·高帝紀》下。
１《漢書·主父偃傳》。
族大肆誅殺。但由於西漢朝廷究竟還是代表地主階級利益的政權，它對豪富的打擊，只能局限在加強朝廷集權的範圍內，並不能真正解決兼併的問題，對於改善農民的地位也不能帶來什麼好處。此後不久，豪富勢力更加囂張起來，以致宣帝時涿郡人民有「寧負二千石，毋負豪大家」的諺語。西漢後期，這些豪富大族夥同封建貴族，照舊兼併，並把破產農民淪為受其奴役的依附農民。元、成以後，西漢朝廷日趨腐朽，「大興繇（徭）役，重增賦斂，征法如雨」２，包括自耕農民在內的廣大農民，生活條件日益惡化。哀帝時，鮑宣曾上書指出：「民有七亡，而無一得，有七死而無一生。」「七亡」是「縣官重責，更賦租稅」，「貪吏並公，受取不已」，「豪強大姓，蠶食無厭」，「苛吏徭役，失農桑時」等。七死是「酷吏毆殺」，「治獄深刻」，「冤陷無辜」等。這時，廣大農民的生活已經陷入絕境，因而，鮑宣向朝廷提出「慾望國安，誠難」３的警告。西漢政府和新莽政權為解決由於土地兼併、自耕農破產而引起的社會危機，曾先後提出「限田限奴議」和王田制，都以失敗告終。
東漢初年，由於西漢末年農民起義又一次給予封建統治和奴隸制殘餘以沉重的打擊，一部分失去土地的自耕農以及農民戰爭中擺脫奴役地位的奴隸和依附農民重新獲得土地。東漢統治者為鞏固其統治，在光武、明、章三朝相繼實行了釋放奴婢、招撫流亡、減輕賦役、獎勵生產等一系列恢復社會生產的措施，因而自耕農的地位又有所上升，他們的生產條件和生活條件也有所改善。《後漢書·明帝紀》永平十二年（公元69年）云：「是歲天下安平，人無徭役，歲比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野。」
東漢政權是在豪族地主的支持下建立起來的。在東漢建立以後，這些豪族地主又取得了世家地主的貴族身份。東漢時期的豪族勢力較之西漢更為猖獗。東漢初年度田政策失敗後，土地兼併逐漸加劇，自耕農的個體經濟也就日益萎縮，破產的農民越來越多。
兩漢時期的依附農民兩漢時期，雖然自耕農的數量增加了，特別是農民戰爭之後更有了增加，但自耕農僅佔有小塊土地，而且他們的經濟地位很不穩定。總的說來，全國大部分土地仍然掌握在官府和不同等級的地主手中，依附農民仍占農民中的多數。
兩漢時期的官田，一般是授田制與租佃制的並行。關於漢代授田制，見於記載者不多。但對於已經賜封中的封戶，一般當系授田制下的農民。因只有這種農民，才有比較穩定的經濟，才得成為被封的對象。租佃制，是以租佃方式假與無地貧民。這些假官田的農民同授田制下的農民，都是官府的佃農。昭帝時，在鹽鐵會議上，御史大夫桑弘羊曾與賢良文學就「假公田」的問題進行了一番辯論。賢良文學認為，「今縣官之多張苑囿、公田、池澤、公家之鄣假之名，而利歸權家」，「公田轉假，桑榆菜果不殖，地力不盡」，不如以「『公田』歸之於民，縣官租稅而已」，這就是主張以「公田」分與自耕農民，由官府徵收賦稅。這就是授田制的形式，這受到桑弘羊的反對。２《漢書·谷永傳》。
３《漢書·鮑宣傳》。
他認為：「池鄣之假」可以「致利以助貢賦」，是朝廷的財源之一，「今欲罷之，絕其原，杜其流，上下俱殫，困乏之應也」，駁斥了「公田轉假，利歸權家」之說。會議結果，仍然維持桑弘羊的原議。因而西漢後期與東漢時期「假民公田」的記載，史不絕書。當時租種官田的佃農向朝廷繳納的租稅，稱為「假稅」。武帝、昭帝時期的「假稅」大致與當時自耕農繳納的賦稅差不多，所以《鹽鐵論》說：「假與稅殊名，其實一也。」同時，官府佃農同朝廷之間的依附關係，比起民田的佃農來，相對地說，也比較鬆弛一些。但到了西漢後期和東漢時期，假稅的稅率逐漸加重，達到生產物價格的百分之五十１，同耕種豪民之田「見稅什五」相同。
漢初，文帝採納晁錯的建議，「募民徙塞下」，為漢代進行屯田之始。
到了武帝以後，適應軍事上的需要，在西北邊郡進行大規模的屯田。屯田有民屯與軍屯之分。民屯是遷徙內地貧民到邊郡屯墾，如武帝元朔二年（公元前127年），「募民徙朔方十萬口」；「元狩四年（公元前119年）冬，關東貧民徙隴西、北地、西河、上郡、會稽，凡七十二萬五千口」；「元鼎六年（公元前111年），分武威、酒泉地置張掖、敦煌郡，徙民以實之」１。這些內地移民到達邊郡後，由政府假與公田，貸與耕牛、種子及其他生產工具。開始屯墾時，由政府供給衣食，屯田民則向政府繳「假稅」。這些在邊郡租種官有土地從事屯墾的農民與封建國家之間存在的封建依附關係，同租種官田的農民，同是朝廷的佃農。軍屯，在武帝元鼎五年（公元前112年），「自朔方以西至令居，往往通渠置田官，吏卒五、六萬人」２。次年，「初置張掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西開田官，斥塞卒六十萬人戍田之」３。後來又在天山南北進行屯田。從事軍屯的，除戍卒外，還有刑徒同弛刑士（遇赦的刑徒）。他們每人墾田二十畝４，由官府供給種子和生產工具。耕者及其家屬也由官府供給衣食住宅。每年向政府繳納地租四斗，餘糧由官府收購。屯田戍卒、刑徒、弛刑士在繳納田租上雖與招募的屯田民相同，但是他們耕種屯田僅限於戍守和服刑期間，具有徭役勞動的性質，並非長期依附在官田上，因而他們的身份並未因從事屯墾而改變。
在兩漢時期的依附農民中，除官府佃農外，存在著大量的私家依附農民，而又以豪富及世家大族控制下的依附農民佔多數。
如前所述，從西漢中期以後，隨著土地兼併的日趨劇烈，豪強勢力的急劇發展，封建依附關係不斷地加強，淪為「徒附」的依附農民越來越多。在豪富大地主的田莊裡，有大量的「徒附」。此外，還有不少的奴婢。依附農民是豪富田莊的主要勞動人口，奴隸勞動居於輔助地位。
在兩漢時期封建依附關係不斷發展的過程中，不僅依附農民的數目越來越多，而且他們的身份地位也日益低下。西漢末年，王莽在下令改制中曾說：「漢氏減輕田租，三十而稅一。常有更賦，罷癃鹹出，而豪民侵陵，分田劫假，厥名三十稅一，實什稅五也。父子夫婦終年耕耘，所得不足以自存。」１１《漢代的公田和假稅》，見《西北大學學報》1980年2期。
１《漢書·武帝紀》。
２《漢書·匈奴傳》。
３《漢書·食貨志》。
４《漢書·趙充國傳》：「田事出賦入二十畝。」
１《漢書·王莽傳》中。
所謂「分田劫假」，《漢書·食貨志》顏師古注云：「分田，謂貧者無田而取富人田耕種，共分其利也。假，亦謂貧人賃富人之田也。」由此可見，西漢末年耕種豪富地主之田，繳納的田租占耕耘所得百分之五十。到了東漢時期，豪富對依附農民的剝削更是變本加厲。後漢人荀悅所說：「豪強佔田逾多，浮客輸大半之賦」２，這比百分之五十，還要多了。廣大依附農民不僅經濟生活困苦，而且處於被奴役的地位，「父子低首，奴事富人，躬率妻孥，為之服役」３，淪入農奴化的境遇。奴役他們的豪富地主們，則「榮樂過於封君，勢力侔於守令，財賂自營，犯法不坐」，「三牲之肉，臭而不可食，清醇之酎，敗而不可飲」，極盡奢侈腐化之能事。所以荀悅《漢紀》說：「豪強之暴，酷於亡秦。」
兩漢時期的賓客、「宗族」和雇農兩漢時期隸屬於豪富大地主的依附農民，除佃戶外，還有賓客和「宗族」。賓客，簡稱客，是與地主不同宗族的依附人口，其地位略高於一般的佃客。他們來源於戰國時期諸侯、貴族所養的「士」，原是自由身份，有的還居於幕僚、貴賓的地位。到了西漢前期，一些諸侯王和貴族官吏，如梁孝王劉武、淮南王劉安、丞相魏其侯竇嬰、武安侯田蚡等，皆以喜賓客著名當世。他們所養賓客，多為文學、計謀之士，為之出謀劃策。他們的地位大抵與戰國時賓客相同，保持著自由身份。但當時賓客之中，也有一些游食之徒，投在貴族門下，供其驅使，甚至依仗主人權勢欺壓平民，充當其剝削壓迫人民的鷹犬，如將軍灌夫「食客日數十百人，陂池田園，宗族賓客為權利，橫於穎川（今河南禹縣）」１。這樣，賓客與主人之間就已具有人身依附關係。西漢中葉以後，豪富地主們為了擴大他們的勢力，紛紛招納賓客。當時豪富地主的田莊，有的就不僅是自給自足的經濟單位，也是武裝割據的據點。於是，為這一勢力服務的賓客，便逐漸地降低身份，參加田莊內的生產活動和軍事組織，成為一些豪富地主的依附農民和家兵部曲了。在西漢末年農民大起義中就有不少的賓客充當地主武裝，參加作戰。如南陽豪族岑彭「王莽時守本縣長。漢兵起，彭將賓客戰鬥甚力」２；穎川豪族臧宮「少為縣亭長、游徼，後率其客入下江兵中為校尉，因從光武征戰」３；又一南陽豪族鄧晨「世吏二千石，及漢兵起，晨將賓客會棘陽（今河南南陽附近）」４。這樣，賓客的身份地位便一落千丈，從過去貴族官吏的座上貴賓下降為豪族驅使的依附人口，同其他依附人民沒有什麼差別了。因此，賓客的成分也相應地發生變化，很少有文人謀士廁身其間，而是以游食之徒和破產農民為主了。東漢時，賓客地位進一步下降。他們的戶籍一般附屬於主人戶籍之內，不再由官府管轄。例如東漢末年濟南豪族劉節的「賓客千餘家，出為盜賊，入亂吏治２《漢紀》卷八。
３崔寔《政論》。
１《史記·魏其武安侯列傳》。
２《後漢書·岑彭傳》。
３《後漢書·臧宮傳》。
４《後漢書·鄧晨傳》。
節家前後未嘗給繇（徭）」１。未嘗服徭役的原因，就是因為他們是在劉節的庇蔭之下，沒有正式的戶籍。這說明賓客與主人之間的人身依附關係的進一步加強。東漢末年以後，賓客和奴婢並稱為「奴客」。三國以後，賓客與佃客合二而一，統稱佃客，連名義上的差別也消失了。
「宗族」，是與豪族地主有著同宗關係並隸屬於豪宗地主的依附農民。
兩漢時期，各地豪族地主多是聚族而居，但由於同族中的不同人家有貧富貴賤之分，因而分化為占統治地位的封建地主階級與被統治的農民階級（包括自耕農民與依附農民）。宗族人口中的大多數是貧苦農民，他們大都租種豪族地主的田地，隸屬豪族地主。豪族地主不僅利用這種隸屬關係來控制同宗的依附農民；而且還利用血緣關係以族長的身份來控制他們。按照封建宗法的風習，族長是宗族中最有權威的人物。豪族地主利用他們的權勢佔有族長的地位，並施行一些小恩小惠來籠絡同宗族的貧苦農民，藉以加強其對同宗依附農民的統治，並借此建立起一個以族長為核心的血緣集團，用以割據稱雄，反抗官府。一旦有事，他們便合族相隨，或舉兵屯聚，或轉徙避亂。同宗的依附農民的身份地位雖然略高於非同宗的依附農民，但他們跟非同宗依附農民一樣，既受高額地租的剝削，又要為同族豪富打仗賣命，充當其家兵部曲。宗族和賓客是構成兩漢時期地主武裝的部曲和家兵的基幹力量。三國以後，宗族仍然是在門閥士族的依附人口中佔有較大的比重。
除依附農民、自耕農民外，從事農業生產勞動的，還有雇農。兩漢時期，僱傭勞動的範圍較之秦代有了進一步的發展。無論在農業、手工業、商業等各部門都使用雇工，當時稱之為「傭」或「傭作」。僱傭勞動在當時農業生產中佔有一定的比重。在農村中特別是在農忙季節，僱傭勞動是相當普遍的。不僅地主有雇工，農民也有雇工。當時農業生產中，有兩種不同性質的僱傭勞動。一種是自願的僱傭，來去有一定的自由。這種具有自由身份的雇農，其地位相當於自耕農。當時稱這種僱傭勞動為「市傭」、「賣傭」。據《漢書》和《後漢書》記載，兩漢時期，有一些貧寒出身的官吏，寒微時曾經當過這種「賣傭」的雇農。如西漢兒寬求學時「貧無資用，帶經而鉏」１。元帝時人匡衡出身貧寒，「父世農夫。至衡好學。家貧，傭作以助資用」２。東漢第五訪「少孤貧，嘗傭耕以養兄嫂，有暇則以學文」３。除此而外，另一種則是帶有依附性的僱傭勞動。在當時賦稅徭役繁重的情況下，有一些逃避賦役或是逃荒逃債逃罪的貧苦農民，遠走他鄉，投靠有權勢的豪門大姓，在其庇蔭下從事僱傭勞動。由於他們受到主人的庇蔭，同主人之間具有一定的人身依附關係，其身份類似於佃種地主土地的依附農民，當時人稱之為「隸傭」或「賃僕」。史籍所載的「流庸」，可能就是指這類與主人有人身依附關係的雇農，如《漢書·昭帝紀》所載：「（始元四年）七月，詔曰：『比歲不登，民匱於食，流庸未還。』」在賦役繁重的荒年，這類遠走他鄉的「流庸」當是不少的。
兩漢時期的手工業勞動者１《三國誌·魏志·司馬芝傳》。
１《漢書·兒寬傳》。
２《漢書·匡衡傳》。
３《後漢書·循吏·第五訪傳》。
兩漢時期的官營手工業，基本上繼承秦制，在朝廷和地方都設有工官。
當時朝廷的一些行政部門如少府、大司農、水衡都尉以及太常、宗正、中尉、將作大匠等都設有工官或兼管手工業的官署。各工官、官署分別控制一些手工業作坊，從事鐵器、銅器、鑄錢、兵器、玉器、漆器、染織、衣服、木器、鍛打、造船以及建築材料、土木工程等生產。一些有條件的郡國縣也分別設立鐵官、鹽官和工官。官營手工業生產，由護工卒史、工官長、工官丞、掾、史、令史、佐、嗇夫等直接管理。在官營手工業作坊、礦場中，有工、卒、徒、隸四種不同身份地位的勞動者。
工，就是具有一定的生產技術和自由身份的工匠。官營手工業生產中工匠的來源，如同秦朝時一樣，多是從民間手工業者和農民中徵調而來。考古發掘出土的兩漢器物，多勒有製造器物工匠名。如河北滿城漢墓出土的銅器上就勒有「工充國」、「工丙」的字樣。有的出土器物除勒上工匠之名外，還勒上監製器物的管理人員的名字。這些工匠中的一些能工巧匠，有的受到漢統治者的賞識，被提拔為管理手工業的官吏，如武帝對「工匠陽光，以所作數可意，自致將作大匠」，陞遷到九卿之職。
卒，是指為封建官府服徭役的「更卒」。按照漢代制度規定，從二十三歲到五十六歲的男子，都要向政府服兵役和徭役。「月為更卒，已復為正一歲，屯戍一歲。」１這就是說，成年男子每年都要服一個月的徭役，稱為「更卒」。另外，一生中還要服兩年的兵役，一年當軍隊中的正卒，一年當戍守邊境的戍卒。當更卒是一月更換一次，輪番服役，所以稱為「更」。有的不能參加服役，可以出錢三百（一說二千）交官府僱人代替，稱為「過更」。所出僱人代替之錢，稱為「更賦」。既然更卒是輪番服役，還可僱人代替，所以其身份地位與工匠相同。更卒在服役期間，從事各種勞役，除擔當本地修橋、築路、運輸等勞役外，還參加官營手工業勞動，如《漢書·貢禹傳》所說：「今漢家鑄錢及諸鐵官皆置吏，卒（更卒）、徒（刑徒）攻山取銅鐵，一歲功十萬人以上。」可見更卒是官營手工業中的主要勞動人手。充當更卒是向朝廷承擔的一種義務，是一種無償勞動。
徒，是暫時失去人身自由的刑徒。漢承秦制，根據犯法的輕重將徒刑區分為若乾等級，並在秦法基礎上作了一些修改。刑徒在服役期間被押解到工地服勞役，稱為「輸作」。漢代同秦代一樣，刑徒從事各種勞動。在官營手工業中，特別是在冶鐵、冶銅以及修建宮室、陵墓等土木建築工程中，使用刑徒勞動最多。據考古發掘，在陝西咸陽附近的漢景帝陵和洛陽附近，都發現不少的刑徒墓。他們生前就是陵園和洛陽城的修建者。
兩漢封建統治者從鞏固封建統治出發，曾多次下令赦免刑徒或減其刑期。但得到赦減的是極少數，大多數刑徒的境遇仍然非常淒苦，備受虐待和殘害。據洛陽東漢刑徒墓發掘報告：「根據對四百四十二個死者骨骸所做的鑒定，其中又以二十五至三十四歲的死者最多，佔了總數的將近一半。在數十個刑徒的骨骸上留有被各種器械砍擊或刺殺所造成的創傷。」在這批墓葬的死者中，有相當一部分是由於酷刑甚至隨意屠殺等直接暴力所造成的非正常死亡。這也是大批刑徒死於青壯年的主要原因之一。漢景帝陵墓附近的刑徒墓也有類似情況。
１《漢書·食貨志》。
另外，在官營手工業作坊勞動的，還有一部分官奴婢。這些官奴婢有的被稱為「工巧奴」。工巧奴分佈於官府各部門所屬的工官。在武帝時楊可告緡之後，從商人那裡沒收了大量的田宅、奴婢，「其沒入奴婢，分諸苑養狗馬禽獸，及與諸官，官益雜置多，徒奴婢眾。」１在西漢末年，據《漢書·王莽傳》記載：「伍人相坐，沒入為官奴婢。其男子檻車，兒女子步，以鐵鎖琅當其頸，傳詣鍾官，以十萬數。」鍾官是水衡都尉所屬上林三官之一，一下子就收容了從事手工業生產的官奴婢達十萬人，數目是夠大的了。
在當時的私營手工業中，個體手工業勞動者擁有少量生產資料，憑借自己的技能，自造自售。以紡織精美著名的齊（今山東臨淄一帶）、蜀（今四川成都一帶）、襄邑（今河南睢縣）各地，就有不少的個體手工業者。《論衡·程材》說：「齊部世刺繡，恆女無不能；襄邑俗織布，鈍婦無不巧。」《後漢書·公孫述傳》說，蜀地「女工之業覆衣天下」。紡織業而外，採銅、鑄錢、冶煉、制鹽各業，也是當時個體手工業者比較集中的行業。《漢書·食貨志》載：「今農事捐棄而採銅者日繁，釋其耒耨，冶熔炊炭，奸錢日多，五穀不為多。」「浮食寄民欲擅干山海之貨，以致富。」此外，在城市還有一些從事陶瓷、漆器、車輛、竹木器、鞋帽、制醬等行業的個體手工業勞動者，當時稱為「以手工所作以賣之」的「諸作」。在農村，還有農民「男耕女織」的家庭手工業，也生產了一部分佈帛。
在城鄉各地，還有豪富地主經營的各種手工業作坊和礦場，其中的主要勞動者是奴隸，其次是與工商業主有人身依附關係的「隸傭」。兩漢時代，以經營鹽鐵業致富的豪民，如蜀之卓氏、程氏，宛之孔氏，皆役使僮與「放流人民」從事生產。卓氏之僮多至千人，程氏等亦有僮數百人。僮是當時對奴隸的一種稱呼。「放流人民」則多是來自他鄉逃避賦役或是逃債逃荒逃罪的破產農民。他們在主人的庇蔭下從事僱傭勞動，因而與主人之間存在著人身依附關係，被稱作「隸傭」。在世家地主中也有在手工業生產中大量使用奴隸勞動的，如張安世「夫人自紡績，家僮七百人，皆有手技作事，是以能殖業資，富於大將軍（霍光）」１。
兩漢時期的奴隸制殘餘和奴隸身份的變化從上述事實中，可以看出，兩漢時期雖然封建經濟有大的發展，但在社會生產領域中，奴隸勞動仍然佔有一定的比重。雖然漢律中不許擅殺奴婢的限制比秦律更嚴一些，但是私殺奴婢的事例仍然發生。至於虐待奴婢，更是常事。王褒《僮約》說：「奴不聽教，當笞一百。」王充在《論衡·程材》說：「人奴之道，得不笞罵，足矣。」這些事實，足以說明兩漢時期奴隸制殘餘仍然相當嚴重。但是，另一方面，也應當看到漢代奴隸身份在封建經濟發展過程中所發生的一些變化。
其一，漢代奴隸中出現一些富有家財、仗勢欺人的豪奴。秦代奴隸已開始有了少量的財產。到了漢代，更出現了一些擁有大量資財、仗勢欺人的豪奴。比如高資地主刁間使用一些機智的「桀黠奴」外出經商。為了「盡其力」，允許他們「自饒」，可以分沾利益。這些「桀黠奴」善於經商，「連車騎，１《漢書·食貨志》。
１《漢書·張湯傳》。
交守相」，生活闊綽，結交官吏，不但給主人賺了大筆財產，自己也富饒起來。所以《史記·貨殖列傳》稱讚刁間生財有道，「能使豪奴自饒而盡其力」。又如漢哀帝「賜董賢蒼頭奴婢人十萬錢」１。董賢的奴婢也因主人得到皇帝的寵愛而沾光受益，成為富裕的豪奴。不僅私家奴婢有致富的，就是官奴婢中也有發財的，如《鹽鐵論》所說：「百姓無斗筲之儲，官奴累百金。」豪奴們還依仗主人權勢欺壓平民，甚至公然搶劫行旅，如「霍光秉政，諸霍在平陽奴客，將刀兵入市」２；大宦官侯覽「僕從賓客，侵犯百姓，劫掠行旅」３。這些情況都是前所未有的。
其二，兩漢時，達官貴人之家的奴婢習於奢侈，官私奴婢中不從事生產的非生產人口逐漸增多。當時貴族官吏家的奴婢不從事生產，有的甚至隨從主人過著奢侈豪華的生活，比如西漢成帝時，「公卿列侯，親屬近臣，多蓄奴婢，被綺縠」４；東漢安帝時，「走卒奴婢被綺縠，著珠璣」５。不僅私奴婢如此，官奴婢亦沾染了終日遊戲的習氣。如《漢書·貢禹傳》所說：「官奴婢十餘萬遊戲無事，稅良民以給之。」因此，貢禹向漢統治者提出「宜皆免為庶人」的建議。奴婢不從事生產勞動的人口日益增多，多是由於豪富地主及封建貴族表示闊綽，因而大大地增加了農民的負擔。
其三，兩漢時，出現不少要求改善奴隸身份地位的輿論。封建統治階級中的某些人，從鞏固封建統治出發，提出一些改善奴婢身份地位的主張。如西漢時董仲舒向武帝提出「去奴婢，除專殺之威」的建議。王莽改制時，下令禁止奴婢買賣、禁止殺害奴婢，以為「逆天心，悖人倫」。漢光武帝也曾下詔說：「天地之性人為貴，其殺奴婢不得減罪。」１此外，兩漢時代還頒布了一些赦奴、減刑、灸灼奴婢依法治罪、廢除奴婢射傷人棄市律等詔令。這些主張和詔令雖未能貫徹執行，甚至成為一紙具文，效果不大，但在輿論上譴責了買賣奴婢、虐殺奴婢的罪行，提出了釋放奴婢、改善其地位的主張。這對於改善奴隸身份地位是有利的。
以上這些變化，雖遠未能從根本上改變奴隸制殘餘仍然存在的現狀，但卻或多或少地反映了兩漢時期奴隸身份地位之相對的改變。
１《漢書·尹翁歸傳》。
２《漢書·尹翁歸傳》。
３《後漢書·侯覽傳》。
４《漢書·成帝紀》。
５《漢書·食貨志》。
１《後漢書·光武帝紀》。
第三章官私手工業我國的封建社會，自始至終強調扶植與發展「男耕女織」的個體小農經濟，把手工業視為農業的副業，顯示出自給自足的特徵。但雖然如此，手工業與商業仍有它們的地位和作用。因為以自然經濟為特徵的封建經濟，並不絕對排斥商業與手工業。恰恰相反，窮奢極欲的統治階級是需要有商業與手工業為他們提供優質的產品；各地區物品資源的差別，也需要彼此交換、流通，以通有無。由於生產工具的發展和小農經濟生產規模的狹小，各種農業器物的生產已非小農家庭之力所能奏效，「故工不出，則農用乖」１；何況農業的發展，直接為手工業的發展提供了原料和市場。這一系列的因素，就使得我國封建社會的統治者雖然一再倡導以農為本、工商為末和主張重農桑而抑工商，而手工業和商業卻始終存在著和不斷發展著、甚至構成了封建經濟的必要組成部分，以致出現了把從事手工業與商業作為致富的必要手段的思想，連司馬遷也認為「用貧求富，農不如工，工不如商，刺繡文，不如倚市門，此言末業，貧者之資也。」２秦漢時期的手工業，就正是在這種情況下，上承戰國而加速發展的時期。
１《鹽鐵論·本議》。
２《史記·貨殖列傳》。
第一節官府手工業所謂官府手工業，即封建國家直接經營、管理的而所有權屬於國家的手工業。這種性質的手工業，在我國是有其傳統的。在商、周奴隸制國家統治下，創造物質財富的直接生產者都是奴隸，從事農業勞動者為農業奴隸，從事手工業者為工匠奴隸即「百工」１，甚至連商業也由官府經營並由賈人服役，故有「工商食官」的說法２，又有「質人掌成市之貨賄」３。《呂氏春秋·上農》說得更明白：「凡民自七尺以上，屬諸三官，農政粟，工攻器，賈攻貨」，各司其事。這些從事手工業的「百工」，「不貳事，不移官，出鄉不與土齒」４。他們永遠只能是「工匠役工，以攻其材；商賈趣市，以合其用」５。因此，在奴隸制度下，基本上不存在私營手工業與商業。但是，到了春秋、戰國之際，隨著井田制的瓦解、私有土地制的出現和封建依附關係的產生，奴隸制度崩潰了，一部分手工業奴隸與農業奴隸，在鬥爭中逐步獲得了解放，離開了官府的控制而成了私營手工業者和私營商人；個體小農的大量存在，也為民營手工業者和商人提供了原料與產品來源。於是，「工商食官」的格局被打破了，逐步形成了官私手工業與官私商業並存的局面。戰國時期形成的這種新格局，到秦漢時期就獲得了進一步的發展與定型化，這裡單就秦漢官府手工業的狀況述其梗概。
官府手工業的管理系統秦漢的官府手工業，有一套完整的管理系統。例如，主建築宗廟、宮室、陵園等土木工程的官吏，叫將作少府，又名將作大匠。據《漢書·百官公卿表》，「將作少府，秦官，掌治宮室，有兩丞、左右中侯。」西漢「景帝中六年（公元前144年），更名將作大匠，屬官有石庫、東園主章、左右前後中校七令丞，又主章長丞。武帝太初元年（公元前104年），更名東園主章為木工。成帝陽朔三年（公元前22年），省中侯及左右前後中校五丞。」東漢因之，且復左、右二校令，分掌左、右工徒１。主管官府絲織業的官吏，叫東織令丞、西織令丞，均屬少府。西漢成帝河平元年（公元前28年），「省東織，更名西織為織室」２。東漢時，少府設織室令，有丞３。又《後漢書·和熹鄧皇后傳》謂「御府尚方織室」，是尚方令下也有織室主管絲織手工業。至於管紡織品染色的官吏，叫平准令。《漢書·百官公卿表》中無平准令，《續漢書·百官志》始有之，屬大司農，「掌知物價，主練染，作采色。」《宋書·百官志》亦載平准令掌染，而且說是「秦官」，《通典·職官》同《宋志》，因知《漢表》漏載掌染色之平准令。主管高級手工業工匠及製作１《禮記·王制》。
２《國語·晉語》。
３《周禮·質人》。
４《禮記·王制》。
５《逸周書·大聚解》。
１《續漢書·百官志》。
２《漢書·百官公卿表》。
３《續漢書·百官志》。
御刀劍等兵器的官吏，叫尚方令。《漢書·百官公卿表》雖無此官，但《續漢書·百官志》載少府有尚方令，「主上手工，作御刀劍諸器物。」又《通典·職官》亦謂尚方令為「秦官」，可見秦已有此官，《漢表》漏載而已。主管奴婢製作衣服及縫補之業的官吏，叫「御府令」。《漢書·百官公卿表》亦無此官，但《續漢書·百官志》少府屬官有之，謂「御府令，宦者，典奴婢，作中衣服及補浣之屬」，《通典·職官》同，且謂為「秦官」；又《史記·秦始皇本紀》中有「御府令丞」官名，可見秦時確有此官，《漢表》實漏。主管製作兵器、弓弩、刀鎧之類武器的官吏，叫「考工令」。《漢書·百官公卿表》載少府屬官有「考工室令丞」，臣瓚曰：「考工，主作器械。」《續漢書·百官志》亦有之，屬太僕，「主作兵器、弓弩、刀鎧之屬，成則傳執金吾入武庫。及主織緩諸雜工，左、右丞各一人。」東漢之制，顯系繼承秦和西漢而來，故考工令的職掌可視為通制。主管瓦當製作的官吏，叫做「都司空令丞」，屬宗正。據《金石萃編》所收「宗正官當」瓦當、「都司空瓦」等，知宗正屬官有「都司空令丞」，為主管宮殿建築的瓦當製作手工業的機構與官吏，叫「東園匠令」，《漢書·百官公卿表》以「東園匠令丞」為少府所屬十六令丞之一，顏師古注曰：「東園匠，主作陵內器物者也。」還有主管錢幣製造手工業的「鍾官」，屬水衡都尉，東漢亦如之。於上可見，秦漢時期的官府手工業，即使在中央機構中，也分工細緻，各有主官，其重要程度可知。
郡國縣等地方機構中，也有分工主管各種不同手工業的官吏。據《漢書·地理志》所載，河內郡懷縣、泰山郡及其所屬豐高縣、河南郡、濟南郡東平陵、穎川郡陽翟、廣漢郡及所屬雒縣、南陽郡宛縣、蜀郡成都等十郡縣均設有工官。（據樂浪出土漆器銘文，還有梓潼郡、武都郡也有工官。）京兆鄭縣、沛郡沛縣、左馮翊夏陽縣、魏郡武安縣、右扶風雍縣與漆縣、常山郡都鄉縣、弘農郡澠池縣、蜀郡臨邛縣、穎川郡陽城縣、犍為郡南安縣、汝南郡西平縣、南陽郡宛縣、遼東郡平郭縣等凡四十八郡國１均設鐵官。河東郡安邑縣、太原郡昔陽縣等三十五郡縣均設有鹽官（《通典》作三十七處，以增東平之故；馬非百在《桑弘羊年譜訂補》中作三十六處，系誤將雁門郡之沃陽、鹽澤同時列入所致）。此外，丹陽郡有銅官，桂陽郡有金官，陳留郡與齊郡有服官，蜀郡嚴道有木官，巴郡朐忍與魚腹均有桔官，廬江郡有樓船官，千乘郡有均輸官，南郡有發弩官等。其中鹽官主煮鹽，鐵官主鐵的冶鑄，服官主衣服製作，銅官主銅的冶煉，樓船官與發弩官分別主造船和制弩，工官則主金、銀器的製作。總之，從中央到地方，形成了一個專門為官府及宮廷所需製作各種器物、軍械、衣服、金銀器物及煮鹽、冶鐵、採礦、鑄造、鑄幣等的手工業網，構成了官府手工業的龐大體系。
據雲夢出土的秦簡，表明秦國及秦皇朝時期，均設有「漆園嗇夫」一官，主管官府漆園的種植與漆的生產；又有「司空嗇夫」，主管大車與各種「公器」的生產；還有「左采鐵」、「右采鐵」等機構及「采鐵嗇夫」一官，主管鐵的開採與冶煉。這些主管不同經濟部門的「嗇夫」，被通稱為「官嗇夫」，均受「大嗇夫」的管轄。此外，還有「太官」、「右府」、「左府」、「都官」、「令、丞」及「曹長」等機構和官吏，也參加了對各種官府手工業的管理，他們又由中央的「太倉」和「內史」等官吏或部門管轄，詳見高敏《雲１王先謙《補注》作五十處，蓋誤多宜陽與千乘二處。
夢秦簡初探》（增訂本）的有關篇目，此不贅述。以嗇夫主管官府手工業的制度，漢代也同樣存在。《漢金文錄·雁足燈》銘文有「元康六年（公元前65年），考工工賢友繕作，府嗇夫建、護萬年、般長當時主」字樣；同書銅鼎銘文有「永始三年（公元前14年），考工工蒲造，佑臣主、守嗇夫臣彭、掾臣明主」字樣；同書鐘銘文有「居攝元年（公元6年），考工□□繕，守嗇夫□、守令史獲、掾褒主」字樣；《文物》1972年12期所載漢漆耳環銘文，有「綏和元年（公元前8年），考工工並造，■工豐、護臣彭、佐臣■（？）、嗇夫臣孝主」字樣；《貞松堂集古遺文》卷十三《東海宮司空鐙盤》銘文，有「建武中元二年（公元57年）七月十六日，東海宮司空作銅盤□鐙，重五斤，嗇夫臣倍主，丞臣壽、長臣福省」等語。所有這一切，確證西漢、東漢時主管官府手工業的低級官吏，有嗇夫、護、長、般長、令、丞、佐、掾、守令史及守嗇夫等官名，而且都是考工令下及東海王國宮司空之下的屬官。足證文獻所記，不僅完全屬實，而且有不少遺漏，還進一步證明秦漢官府手工業管理之嚴格，因為在器物上載明製作工匠的名字及主管官吏名字，是為了檢查督促和以明職責。
秦漢的官府手工業，從上引《漢書·百官公卿表》及《續漢書·百官志》所載主管機構及官吏名稱看，知其管理系統歷東漢而無大變。然而，關於鹽鐵等手工業的管理辦法，卻變化不小，並不像其他官府手工業那樣有恆制不變。西漢之初，煮鹽、冶煉及鑄錢等手工業，除官營外，還允許民間私營。故吳王濞可以擅國內之鹽鐵生產，鄧通可以任意鑄造，賈誼則主張取消「縱民鼓鑄」的政策。到漢武帝時期，由於政治、軍事及財政上的需要，才正式實行煮鹽、冶鐵及鑄錢等手工業的全部官營和禁止私營的制度。故各郡國鹽、鐵官之設，多在此時。武帝死後，官營鹽、鐵的政策，立即引起了爭論。昭帝始元六年（公元前81年）召開的鹽鐵會議，就圍繞著是否罷去鹽鐵官和取消其官營政策開展了激烈的爭論。但最後並未因此而取消鹽、鐵官營，僅僅廢除了酒的官營，因而鹽鐵官營「歷宣、元、成、哀、平五世亡所改變」１。其中，「元帝時」，雖然「嘗罷鹽鐵官」，但僅僅「三年」就恢復了鹽鐵官營２。漢末王莽時，進一步推行了鹽、鐵、鑄錢等業的官營制度，公開宣佈鹽、酒、鐵、名山大澤、五均賒貸、鐵幣銅冶「六者，非編戶齊民所能家作」，必須由官府經營３。東漢政權建立後，據《續漢書·百官志》所云：「郡有鹽、鐵官者，隨事廣狹置令、長及丞。」本注曰：「凡郡縣出鹽多者置鹽官，主鹽稅；出鐵多者置鐵官，主鼓鑄。」這表明東漢在所有產鹽、產鐵郡縣設置的鹽官、鐵官並非官營鹽、鐵，只是收鹽、鐵之稅而已。又同書同志大司農條云：「郡國鹽、鐵官，本屬大司農，中興均屬郡國。」表明東漢的鹽、鐵官，在隸屬方面也不同於西漢。雖然，據《後漢書·鄭興傳附鄭眾傳》：「建初六年（公元81年），（眾）代鄧彪為大司農」時，章帝「議復鹽鐵官」，鄭眾反對而不成。但轉眼之間，鹽鐵官營的制度又廢除了。故《後漢書·和帝紀》載和帝即位之初下詔曰：「先帝即位（指章帝而言——引者），探觀舊典，復收鹽鐵，欲以防備不虞，寧安邊境。而吏多不良，動失其便，以違上意。先帝恨之，故遺戒郡國，罷鹽鐵之禁，縱民煮鑄，入稅縣官如故１《漢書·食貨志》。
２《漢書·食貨志》。
３《漢書·食貨志》。
事。」這表明章帝建初六年「復收鹽鐵」之後，因為出現了「吏多不良」的情況，不久又罷去了鹽鐵之禁，恢復了「縱民煮鑄」的政策。和帝此詔，不過是重申章帝末年之詔而已。因此，《後漢書·朱暉傳》，載章帝元和間（公元84—86年），「尚書張林上言：又鹽，食之急者，雖貴，人不得不須，官可自鬻。於是詔諸尚書通議。朱暉奏：據林言，不可行。事遂寢。」同章帝末年已罷去鹽鐵之禁的事實，正相符合，否則，張林不必請求「官可自鬻」食鹽了！所有這些情況，說明東漢時期的煮鹽、冶鐵等手工業，是允許民間私營的，這時雖然有郡國鹽鐵官之設置，其職事在於收鹽鐵之稅而已，同西漢的官營鹽鐵官制度是有一定程度差別的１。
官府手工業的類別秦漢官府手工業的類別較多，大別之，有採礦業和冶煉業、煮鹽業、器物製作手工業、漆器手工業、衣服製作手工業等。
關於採礦業和冶煉業：《睡虎地秦墓竹簡》的《秦律雜抄》簡文，有「采山重殿」者，「貲嗇夫一甲，佐一盾」及「太官、右府、左府、右采鐵、左采鐵課殿」者，「貲嗇夫一盾」等規定。這裡的「采山」，就是指官府的採礦手工業；「左采鐵」與「右采鐵」，則是指主管採礦手工業的官吏。至於主管專賣鐵器的官吏，則有鐵官長丞，《華陽國志·蜀志》載秦惠王使張若治成都，「營廣府捨，置鹽鐵市官及長丞」；《史記·自序》謂司馬昌「為秦主鐵官」；《通典·職官》謂秦郡縣有鐵官。漢代鐵官設置之多，已於前述，足證官府的採礦、冶礦手工業已遍及全國，其中採礦、冶鐵業為最多，但也不乏採銅、采金手工業，故漢代郡國中有設置金官、銅官者。漢代除置鐵官經營鐵的開採、冶煉與鐵器製作、出賣外，還專設有名目繁多的官，如《續封泥考略》有「臨菑采鐵」封泥，北大歷史系藏有「齊鐵官印」、「齊鐵官長」、「齊鐵官丞」及「臨菑鐵丞」等封泥，益見官府採礦與冶煉手工業，以鐵的開採與冶煉和鐵器的製作與銷售為大宗。
關於煮鹽手工業：上引《華陽國志·蜀志》載秦惠王使張若治成都，「置鹽鐵市官及長丞」，可見秦官府經營者除采鐵手工業外，還有煮鹽手工業。漢代鹽官的設置更為普遍，詳見《漢書·地理志》；又齊地有「琅邪左鹽」封泥出土，西安有「玡左鹽印」的發現，《封泥考略》有「楗鹽左丞」封泥，鹽官名目之多，足證官府煮鹽手工業的發達。
關於器物製作手工業：器物製作手工業門類很多，主要有鐵器製作手工業、銅器製作業與金銀器製作業等。漢代的金、銀器製作業，主要集中於蜀郡與廣漢郡，故《漢書·貢禹傳》云：「蜀、廣漢主金銀器，歲各用五百萬。」主管器物製作者為「工官」，故蜀郡與廣漢郡均設有「工官」。漢代官府經營的銅器製作業，有屬於少府的尚方令的，有屬於少府的考工令的，東漢屬太僕；還有屬於郡國工官的。製作銅器的類別有鼎、鍾、弩機、銅壺、銅鏡、銅扁、銅銚、雁足鐙及其他用具１。至於鐵器製作手工業，尤為發達。鐵器之中，除兵器外，「田器」實為大宗。為了生產大量的鐵製農具，武帝時曾在１詳見高敏《東漢鹽、鐵官制度辨疑》一文，刊《中州學刊》1986年5期。１參閱陳直：《兩漢經濟史料論叢》。
「大農置工巧奴與從事為作田器」２。桑弘羊也說：「今縣官鑄農具，使民務本。」３主作兵器、弓弩、刀鎧的考工令，自然也是製作鐵器的部門。此外，各郡國的鐵官，除主管採礦、冶煉之外，還有權製作鐵器，即使是邊陲地區也不例外。如「肩水都尉彭祖歸寧」，言及肩水侯官「鑄作鐵器」，「令品甚明」４。
關於漆器手工業：漆器的製作，首先要作成木器，然後再塗漆。由於需要漆，故又有漆園的種植與漆的生產。《睡虎地秦墓竹簡》的《秦律雜抄》，有「漆園殿，貲嗇夫一甲，令、丞及佐各一盾」及「漆園三歲比殿，貲嗇夫二甲而廢，令、丞各一甲」等規定，可見秦國早有漆園的種植，而且有專職官嗇夫及令、丞、佐等官吏主管漆樹的種植與漆的生產。漢代漆的生產地區甚廣，《史記·貨殖列傳》有「陳、夏千畝漆」的記載：《太平御覽》卷七六六引何晏《九州論》，謂「共汲好漆」；同書同卷引《續述征記》云：「古之漆園在中牟，今猶生漆樹也」；《金石索》卷五有「常山漆園司馬」印，可見常山亦有漆樹的種植。漢代主管漆器製作者，大抵為各郡國之工官。具體製作漆器的工匠，據樂浪出土漆器題名，有素工、髹工、上工、畫工、雕工、清工、造工、供工等，足見分工之細；具體監造漆器的低級官吏，有長、丞、掾、令史、佐、嗇夫等１，足見其管理系統之完備。至於漆器的主要製作地區，大都集中於工官設置之地，故蜀郡、成郡、廣漢、懷、河南、陽翟、宛、東平陵、泰山郡、奉高、雒縣等有工官的地方，都應是產漆器的地方。據樂浪出土漆器銘文，知梓潼郡、武都尉也有工官。《太平御覽·器物部》引《鹽鐵論·散不足》，有「作野王紵器」語，野王即河內，可見漢之河內也產漆器。
關於衣服製作手工業：《漢書·地理志》載陳留郡襄邑有服官；齊郡有「三服官」。特別是齊郡的三服官，尤為衣服製作手工業的中心。這裡的「三服官」，主管製作「天子之服」，所屬「作工」「各數千人」。所謂「三服官」，即少府屬官考工室、右工室、東園匠。此「三工官」，每年「官費五千萬」１，其生產規模之大，可想而知。
關於鑄錢手工業：《史記·秦始皇本紀》謂秦惠文王二年（公元前336年）「初行錢」。從《睡虎地秦墓竹簡》中，得知早在商鞅變法後，就有錢幣的使用與鑄造。諸法律條文中，凡言及損壞公物、糧食及盜竊問題時，往往按其價值多少錢計算；可見錢的使用是相當廣泛的。對錢幣的鑄造，是絕對禁止私鑄的，故《封診式》有一個關於盜鑄錢者的案例，其爰書云：「丙盜鑄新錢，丁佐鑄」，因而被人捕得交官。由此可見盜鑄錢是受到禁止的。而漢初，鑄錢由少府主管，《封泥考略》有「少府銅丞」封泥，《漢印文字征》有「斡官泉丞」銅印均可證。《漢書·百官公卿表》謂，大司農屬官有「斡官長丞」，又說：「初，斡官屬少府；中，屬主爵；後，屬大司農。」顏注引如淳曰：「斡，音筦，主均輸之事，所謂斡鹽鐵而榷酒酤也。」實則２《漢書·食貨志》。
３《鹽鐵論·水旱》。
４《鹽鐵論·復古》。
１參閱陳直：《兩漢經濟史料論叢》。
１《漢書·貢禹傳》。
「斡官」為專主鑄錢之官。到孝文帝五年，「除盜鑄錢令，使民放鑄」２。但「自建元以來，用少，縣官往往即多銅山而鑄錢」３，可見武帝之初就已禁止私鑄。到元狩五年，進一步「悉禁郡國毋鑄錢，專令上林三官鑄。錢既多，而令天下非三官錢不得行，前郡國所鑄錢，皆廢銷之。」４此「上林三官」，在《鹽鐵論·錯幣》作「專命水衡三官作」。「三官」究何所指，史書無說明，據陳直先生考證，應為鏡官令丞、技巧令丞與辨鋼令丞，因為《齊魯封泥集存》中，分別有「鍾官火丞」、「鍾官錢丞」、「技巧錢丞」等封泥出土，又《漢書·百官公卿表》謂水衡屬官恰有鍾官、技巧、辨鋼三丞令名，與此正合１。錢幣鑄造權之收歸中央，對於提高錢幣質量和統一規格，都有一定的作用。
此外，還有紡織手工業，染色及釀酒等加工性手工業，建築器材的製作手工業，兵器、車輛、陶器等日常用品製作手工業等，無不在官府手工業中保持一定的地位。此不悉舉。
官府手工業的材料來源官府手工業所需原材料的來源，則依據手工業門類的不同而有不同的來源。以漆器手工業來說，其所需漆，主要依賴於官府漆園的種植。以煮鹽、採礦等手工業來說，主要依賴於山林川澤之利不許私有的國有土地制度。自商鞅變法以來，國家有權「顓山澤之利，管山林之饒」２即指此。但是，還有一些原料，非國有土地的所有權所能自然提供者，必須仰賴於各郡國的土貢方物。關於秦漢的土貢方物之制，史書頗少言及，但並非無之。《鹽鐵論·本議》云：「往者，郡國諸侯各以其方物貢輸。」可見昭帝之前已有土貢方物之制。又《漢書·賈山傳》建議文帝以亡秦為鑒，「減外徭、衛卒、止歲貢」。又《漢書·文帝紀》元年（公元前179年）六月，「令郡國無來獻，施惠天下」。以此言之，「歲貢」之制，早在文帝之前就已有之。而漢初之制，多直接承秦而來，故土貢方物之制有可能也是秦制。值得注意者，官府手工業的原件，還有一部分來源於官府用錢向民間購買者。1955年，在西安漢城門外，發現了一批銅的原料，其中有一銅塊，刻有「汝南富波宛裡田戎賣」字樣１。可見官府經營的銅器手工業，其原料除來源於官府的採銅手工業之外，也確有來源於用錢向民間購買者，而且遠從汝南郡購買來。
官府手工業的勞動力來源秦漢官府手工業的勞動力及其來源，綜而言之，不外乎如下幾種情況：第一，是以官府奴婢從事手工業勞役。我們知道，漢代官府奴隸不少，秦時尤多。據雲夢秦簡，官府奴隸之「隸臣妾」，其中男性為「隸臣」，女性為２《漢書·食貨志》。
３《漢書·食貨志》。
４《漢書·食貨志》。
１參見陳直：《兩漢經濟史料論叢》。
２《漢書·食貨志》。
１陳直：《兩漢經濟史料論叢》。
「隸妾」。「隸臣妾」的服役是終身性的，「隸臣妾」所生子女，也同樣是奴隸，必須經過取贖或立軍功，才能免去其奴隸身份。「隸臣妾」被強迫從事各種勞役，其中從事手工業的男性勞動者，謂之「工隸臣」。一旦淪為「工隸臣」，即使立了軍功可以贖免時，也只能免去其奴隸身份，但仍得為工，《軍爵律》關於「工隸臣斬首及人為斬首以免者，皆令為工」的規定，便是例證。如果是能用「針為緡繡它物」的「隸妾」，即會手工技藝的女性奴隸，法律規定：不得贖免；只有其中屬於「邊縣者」，才允許「複數其縣」，詳見《倉律》。法律對於「工隸臣」和有手工技藝的「隸妾