英法聯軍再次發動侵華戰爭，「推遲了這個制度的進一步擴展」3。
赫德與半殖民地化海關行政制度的完備.赫德代理總稅務司與半殖民地中國海關行政制度的鞏固。
第二次鴉片戰爭結束後，李泰國重新開始推行幫辦稅務制度。咸豐十年十二月十四日（8年月24日），在李泰國的要求下，恭親王奕訢參照當年何桂清任命李泰國為總稅務司的樣式，發給他一道「札諭」，作為總稅務司的「執照」。從此總稅務司直接隸屬總理衙門管轄，這不僅更有利於侵略者對中國海關的控制與把持，也有利於總稅務司直接與清廷交涉各項維護列強利益之事。
李泰國計劃在所有通商口岸全面推行「幫辦稅務」制度，他選定英商寶順洋行協理林納為鎮江關稅務司2，又選法國軍官日意格為浙海關（寧波）副稅務司3。這一計劃剛開展，李泰國卻因曾「充當志願兵」保護租界「受了重傷」，此時傷勢發作，不得不於咸豐十一年正月二十五日（8年3月日）呈奕訢「申陳」，請假回英國十五個月。未經奕訢批准，李泰國即自行回國。回國之前，他擅自指定英國人赫德與費士來代辦」總稅務司職務4。
赫德（835—9），咸豐四年（854）來華。先在英駐香港商務監督署受訓，逐被派到寧波英領事館任見習翻譯，旋升助理翻譯。英法聯軍侵佔廣州後，赫德於咸豐八年調廣州英領事館任助理翻譯，兼任英法聯軍三人委員會秘書。由於赫德善於以「友善」的態度與清廷地方大員打交道，與兩廣總督勞崇光和粵海關監督恆祺等建立了良好的關係，受到了英國駐華公使包令和廣州領事阿禮國等人的賞識，被視為與清朝官員交往的「一個現成的橋樑」。咸豐九年春，勞崇光、恆祺與赫德仿照江海關模式主持廣州開關事宜。赫德即向勞崇光等建議請李泰國來粵主持開關，同時向李泰國提供了涉及粵海關事務的備忘錄。咸豐九年五月（859年月）底，赫德為籌建粵海新關而離開領事館，充任粵海關副稅務司2。
李泰國因回國養傷而指定赫德代理總稅務司，總理衙門很快予以認可。
咸豐十一年三月二十一日（8年4月30日），奕訢要三口通商大臣崇厚札諭赫德「暫行代辦」3。
赫德在代理總稅務司職務期間，為半殖民地中國海關行政制度的鞏固與發展，起了非常重要的作用第一，加強了總稅務司與總理衙門的密切關係。在英國公使卜魯斯的安3馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第34頁。
《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2705頁。
2《吳煦檔案選編》第輯，第4頁。
3《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2877頁。
4《第二次鴉片戰爭》第5冊，第439頁。
萊特《中國關稅沿革史》，第9頁；葉鳳美《赫德傳》，見《清代人物傳稿》下編，第卷，第4頁。
2《海關文件彙編》卷，第48、70頁。
3《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2830頁。
排下，赫德於四月二十七日（月5日）抵京。赫德就海關行政、關稅與開埠等問題與總理衙門會談了近一個月。五月二十三日（月30日），奕訢正式頒發赫德與費士來聯合署理總稅務司（eeral）委任書。
第二，將外籍稅務司制度推行到新開各埠。在赫德主持下，鎮江於四月初一日（5月0日）開關。接著開設新浙海關（寧波），英國人副稅務司休士主持關務。同月，津海關（天津）設立，法國人克士可士吉（.lezowsy）為該關首任稅務司。其後又分別在福州、煙台、漢口、九江、廈門、淡水、打狗（高雄）等處設立新關。到咸豐十三年（83），除牛莊和瓊州外，不平等條約規定開放的其他各口岸都開設了新關。
第三，進一步詳訂各項海關管理章程及關稅細則。咸豐十一年（8），赫德在京期間，向奕訢遞交了有關這方面內容的清單七件、稟呈二件。赫德對各海關可徵稅款數額及海關行政費用提出了新的計劃，創立了由總稅務司向總理衙門直接呈報《海關收支各數清折》的制度，還主持制定了各所設新關外國商船完納稅鈔章程。從而，使得幫辦稅務更加具體化、制度化。與此同時，赫德還出面與清廷訂立《長江各口通商暫行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）。同治元年（82），又與湖廣總督官文新修訂《長江通共章程》（十三款）。此外，赫德還主持制訂《子口稅章程》、《沿岸貿易法》等稅收細則。通過赫德的努力，列強在第二次鴉片戰爭中所攫取到的種種特權得以迅速兌現。
赫德代理總稅務司兩年多時間內，使「幫辦稅務」制度進一步確立，並得以真正的推行和鞏固，「雖然赫德不是中國（半殖民地）海關的首創人，但是他卻是一個實際的建立者」。
2.赫德正式接任總稅務司職務與半殖民地中國海關行政制度的繼續擴展與完善。
同治二年十月五日（83年月5日），奕訢借阿思本艦隊事件撤去了李泰國總稅務司一職。赫德被任命為近代中國海關第二任總稅務司。此後，赫德更加放手地採取了一系列措施，進一步完善了半殖民地海關制度。同治三年（84），赫德制訂和頒布了《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》和《關於外人管理下的中國海關組織的備忘錄》等文件，明文規定各關洋員的任免、升降、調動、獎懲等均由總稅務司作主，總稅務司署及下轄各稅務司署是海關劃一的行政管理機構，這樣便進一步剝奪了清廷海關監督的權力，把海關的行政和用人大權集中到總稅務司手中。為了緩和西方各國對中國海關權力的爭奪，赫德在確保英國優勢地位的前提下，注意邀請與中國有通商關係的國家派人參加海關工作，使中國海關具有「國際性」。
同治六年（87），赫德制訂《引水章程》，把引水監督權明文劃歸海關。同治七年，又制訂《會訊章程》，把領事裁判權引伸到海關案件的審理中。光緒七年（88），赫德頒布一項海關條約，規定海關洋員享有治外法權。
赫德不斷擴展海關行政機構，使之規模日益擴大。同治七年（88），在總稅務司署中設海政局（mariedepartmet，亦稱「船鈔項下」部門），把非海關業務的海務、港務併入了海關；同治十二年（873）設總司署上海《海關文件彙編》卷7，第379頁。
造冊處；同治十三年設中國海關駐倫敦辦事處，等等。海關人員從很少的編制開始，到光緒元年（875）已增加到424名外國人和47名中國人；光緒三十二年（90）海關（包括郵政）人員有345名外國人和02名中國人；95年海關（郵政已獨立經營）人員有327名外國人和50名中國人。赫德還善於捕捉時機，從其他各方面擴張海關勢力。甲午戰爭後，英德續借款成立，清廷曾指定蘇州、淞滬、九江、浙東4處貨厘和宜昌、鄂岸、皖岸3處鹽厘作為償債基金的一部分，赫德乘機攫取了海關控制和代征這7處釐金的權力。《辛丑條約》規定每年攤付800餘萬兩賠款，除鹽課及海關稅項下撥付一千三四百萬兩外，其餘四五百萬兩，由常關稅項下撥付，並規定「所有常關各進款，在通商口岸之常關，均歸新關（即海關）管理。」於是赫德便強制兼管23處常關。此23關為山海關、津海關、東海關、江海關、鎮江關、蕪湖關、浙海關、甌海關、九江關、江漢關、宜昌關、重慶關、閩海關、潮海關、北海關、瓊海關、膠海關、沙市關、金陵關、福海關、廈門關、三水關、梧州關。根據規定，各常關所設收稅分局在距海關所在口岸50里以內者歸稅務司兼管，其在50里以外者，仍由各常關監督專管。所以，海關兼管的常關包括23關附近50里內所設的稅局稅卡在內。
赫德還把海關行政控制權力伸展到清廷的郵政與教育部門。從同治五年（8）開始，他就利用海關代寄各國使館郵件的制度，逐漸擴展到收寄外界信件。光緒四年（878），他命令津海關稅務司德璀琳試辦北方各通商口岸和北京、上海間的郵遞業務。光緒五年（879），決定向其他口岸推廣，同時積極向總理衙門和各省督撫進行威脅利誘，並提出建立全國郵政的具體方案。光緒二十二年（89），清廷終於批准了由海關兼辦郵政，並命赫德兼任總郵政司。從此中國郵政權開始落入帝國主義之手。對培養洋務人才的同文館，赫德盡力使之自創辦之初，就處於他的影響和控制之下。同治元年（82），總理衙門設北京及廣東二處同文館，開英語科，以海關所征部分船鈔作為其經費。同治五年，赫德在歐洲親自為同文館增聘了四名洋教習。同治六年，他又建議該館增開天文、算學、格致、法律等科目。同治八年，他推薦美國傳教士丁韙良任該館總教習。連同文館學生的考卷，他有時也親自閱看，以至被丁韙良恭維為同文館的「父親」。與郵政系統一樣，同文館也隸屬海關行政的管轄。
在赫德設計與經營之下，中國海關實際上變成了帝國主義設置在清廷內部的一具包羅萬象的龐大侵略機器。
近代海關行政機構的組織設置及其沿革.總稅務司署。
總稅務司署是近代中國海關行政最高首腦機關。它是第二次鴉片戰爭中列強進一步攫取中國海關主權的產物。咸豐九年（859），李泰國竊取首任總稅務司職務，總司署隨即產生。初期的總司署附設在江海關關署內，但徒馬士《中華帝國對外關係史》第3卷，第4頁。
參見帝國主義與中國海關資料叢編之八《中國海關與郵政》。
wmartiyliofathay，89年，第295頁。參見葉鳳美《赫德傳》，《清代人物傳稿》下編，第卷，第49頁。
具形式。赫德代理總稅務司之後，為了在各通商口岸廣設新關，不得不暫緩總署機構的組建，赫德本人也很少在上海駐留。實際上，這時期總司署的辦公機關常隨赫德在廣州、北京等處奔走而移動。
同治二年（83），李泰國返華。為了便於與總理衙門交涉，他企圖將總司署設在北京。李泰國原在北京勾欄胡同有一套辦公住所，「計房一百餘間，極為寬敞」。但他仍嫌狹小，「口稱必須得一府第居住。且指明要肅王府，或分給一半居住。如王府不能讓給，即要詹事府衙門居住」。李泰國被解職後，駐京外國公使們認為，「最好還是讓總稅務司駐紮在沿海」2。同治四年（85），赫德「剛搬進上海住宅並已把它陳設好」，卻意外接獲總理衙門遷總司署到北京的命令，這顯然是因為赫德深受奕訢信任的緣故3。此後，總稅務司署在赫德、安格聯、易紈士任內，都設在北京東交民巷台吉場（又稱台基廠）4。
總稅務司署，最初隸屬於總理衙門，自光緒二十七年（90）起，改隸外務部，至光緒三十二年（90）以後，則歸清廷新設的稅務處管轄。早期總司署不設副總稅務司。光緒元年（875），赫德規定總稅務司因病、死亡和其他原因離缺，總稅務司將由總理文案稅務司和漢文案稅務司聯合代理。直到光緒二十三年十二月九日（898年月日），海關總司署才設有副總稅務司一職。首任副總稅務司系赫德內弟裴式楷（matthewboydbredo）。
總司署組織機構龐大複雜，主要由下列部門組成總理文案。該職初設於同治元年（82），原與稽查帳目合由一人兼任。總司署首任總理文案兼稽查帳目稅務司為金登干金登干常駐倫敦辦事處後，總理文案與稽查帳目遂分為兩個部門。同治十二年（873），裴式楷任首任總理文案稅務司。
稽查帳目。該職與總理文案合設於同治元年（82）。與總理文案分開後，同治十三年（874）由雷德任首任稽查帳目稅務司。赫德規定該部門稅務司總轄海關之會計，並審查各地海關之會計，至少每年到各關巡視一次，副稅務司留駐北京總司署負責審查各關報表。
管理漢文。同治五年（8）設立，專管各關漢文報表與清廷的往來文件。葛德立為首任管理漢文稅務司。
中國海關駐倫敦辦事處。同治六年至十三年為中國海關駐倫敦專任代理人。同治十三年（874），赫德正式在倫敦設立常駐辦事處機構，金登干為首任稅務司，其擔任該職直到光緒三十三年（907年）去世為止。該部門專司採購燈塔與航標工程所需器材、北洋海軍之軍艦軍械，募借外債，招聘洋員等事。金氏駐倫敦凡三十餘年，還常受赫德之命作秘密外交活動，往來歐陸各國。
上海造冊處。同治十二年（873）設立，首任上海造冊處稅務司為廷得爾該部門負責整理各海關匯總來的進出口和轉口貨物報單，《籌辦夷務始末》（同治朝）卷2，第48頁。
2萊特《中國關稅沿革史》，第57頁。
3馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第5頁。
4北京大學歷史系編《北京史》認為85年8月，在北京設立了總稅務司署，署址在金魚胡同。見該書第29頁。
在一定時間內編印成冊，名曰貿易報告，包括年報、季報、月報及各種分類統計表，余如通令、通函、密件以及其他公文、規章、報表及調查報告、稅則分類等書刊表冊。
民國時期，上述機構中文名稱有所改變總理文案改稱總務科；管理漢文改稱漢文秘書科；稽查帳目改稱會計科；造冊處改稱統計科，等等。此外，總司署還新增幾個部門。如93年設立銓敘科，後改稱人事科；929年設立財務科和審榷科；93年設立查緝科，等等。
2.稅務司署。
稅務司署為各海關稅務行政機關，又稱徵稅或稅務部門。各關稅務行政組織，大致分為總務、秘書、會計、監察、查驗五科，就工作性質來說，習慣上稱為內班、外班、海班三類，分掌行政、檢查、緝私等。稅務司實為各地海關行政之最高官長。
內班，也稱徵稅科，專辦海關內部事務，處理關稅、船鈔（噸稅）的徵收，及統計、報告、會計、庶務等關務。該科設有稅務司、署稅務司、副稅務司、代理稅務司、各等幫辦、供事等職。
外班，又稱稽查科、察驗等，專任檢查船舶、查驗貨物等事務，其地位不如內班。該科設有總巡、驗貨、鈴字手等職。
海班，又稱巡緝科，專任緝私。設管駕官、管駕副等職。
3.海政局。
海政局，又稱「船鈔項下」和海務部門。該系統隸屬海關總稅務司署直轄，由巡工、理船、燈塔、運輸四科組成，主要工作為測繪及建立各種助航設備、改置浮樁、號船、塔表及料理燈事。由於海關在沿海沿江進行測繪，中國海防便無秘密可言。從助航設備的業務性質來說，它屬交通範圍，海關本無權過問。
巡工科，又稱巡工總局。下設（）總務股，其職務先後設有巡工司（同治九年，870年底裁撤）、各口巡工司、巡工司或海務巡工司。（2）江局職員，又稱巡工江局，設有巡江工司等職務。（3）營造科，又稱營造處或工程局人員，設有總營造司、營造司等職。
理船科，又稱理船處，管理船隻進出港口事務，其職權分為指泊、巡江、救火三項，負責人稱理船廳，後稱港務長。
燈塔科，又稱燈塔處。設有巡燈司（又稱燈塔巡視員）、主事人（又稱船主或燈船船長）、值事人等職。
運輸科，設有管駕官（又稱艦長）、管駕等職。
4.其他。
海關行政系統還包括了同文館和郵政局兩個部門。
同文館分京都同文館和粵省同文館。京都同文館主持人為總教習和暫署總教習，下設格物、化學、天文、醫學、法文、英文、俄文、東（日）文等教習。粵省同文館設有英文、俄文等教習。
郵政局首腦稱總郵政司、郵政局總辦、郵政局副總辦；各口海關所屬郵政局設有郵政司、副郵政司、郵政局司事等職務。
京師同文館於光緒二十七年（90）併入京師大學堂，此後與海關脫離。廣東的同文館後來併入兩廣遊學預備科。至此，海關的「教育」部門才告撤銷。海關郵政總局於宣統二年（90）改歸清廷郵傳部直轄。
第二節近代關稅制度《南京條約》與關稅自主權的喪失鴉片戰爭以前，中國享有完全的關稅自主權。海關徵收貨稅與船鈔兩項正稅。清代海關貨稅，基本上是從量稅；船鈔按照船隻體積大小分等征課。額定正稅之外，還有「繳送」、「歸公」、「行用」等項附加的征課。正稅較輕，但附加征課有時數倍於正額。這種封建性關稅，實際上與閉關政策下的限制貿易不能分開，多少束縛了國內商品流通和對外貿易的發展。西方商人不斷向中國當局提出「布價較賤，及稅高之貨不來，輒圖減其額稅」一類的要求，並積極從事走私貿易。
鴉片戰爭後，中國開始喪失了關稅自主權。《南京條約》規定英國商人「應納進口出口貨稅餉費，均宜秉公議定則例」2。這項規定，開了協定關稅的惡例。道光二十四年（844），中美《望廈條約》進一步加強協定關稅權，規定「中國日後欲將稅例更變，須與合眾國領事等官議允」3。同年，中法《黃埔條約》亦規定「如將來改變則例，應與佛蘭西會同議允後，方可酌改」4。根據這些條約和片面最惠國待遇規定，從此中國失去了自主調整稅率的權利。
道光二十三年八月十五日（843年0月8日）中英《虎門條約》簽訂，並附有《海關稅則》5。這個稅則是璞鼎查委派英國怡和洋行職員羅伯聃擬定的。璞鼎查非常滿意，認為這個稅則「竟比商人們本身所敢於提出的，還要更加有力一些」。
《海關稅則》分為出口和進口兩大類，前者包括種貨物，後者包括48種貨物。為了徵收時方便，這些列入稅則的商品基本採用從量稅率。絕大部分出口貨及進口貨的稅率，都比鴉片戰爭前大為降低。
例如，出口貨中，八角、樟腦、籐黃、大黃、土絲的稅率，減了50％左右；三籟、土珠、夏布和冰糖的稅率，約減5％；草蓆、南京棉布（紫花布）和黃白糖的稅率，約減75％；土茯苓、銅器和黃姜，約減80％。
所有出口貨中，最重要的是茶的稅率。鴉片戰爭前，茶的出口正稅為每擔.279兩銀子，加上各種附加稅，實際徵收約兩銀子。而《海關稅則》則定為每擔2.5兩銀子。
也有少數出口貨稅率得以提高。例如綢緞的稅率增加了差不多50％；銀器和金器的稅率提高到3倍以上。
這個稅則所載主要進口貨物的稅率，較以前粵海關實征的稅率，降低了約58—79％。詳見下表廣東省文史研究館譯《鴉片戰爭史料選譯》，第85—9頁。
2王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第32頁。
3同上書，第5頁。
4同上書，第59頁。
5王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第43—5頁。
萊特《中國關稅沿革史》，第0頁。
馬士《中華帝國對外關係史》第卷，第9頁。
道光二十三年（843）中英協定關稅前後幾種主要進口貨物的新舊稅率水準2貨物單位(843年前舊稅率(843年新稅率新稅率較舊稅率減少百分數棉花擔棉紗擔3頭等白洋布匹二等白洋布匹色洋布匹紋布匹4注舊稅率包括粵海關所征正稅，及各種額外勒索在內，為進口貨實際負擔的稅率。新舊稅率都是按道光二十三年市價折算的。
一般進口貨的稅率也都大為降低。例如阿魏、中等燕窩、牛黃、鉛、鋼、錫和洋青等的稅率，約減50％；兒茶、鐵、荳蔻、胡椒、木香、籐和毛嘩嘰等的稅率，約減％；檳榔膏和檀香的稅率，約減75％；上等燕窩、丁香、哆囉呢和沖毛呢等的稅率，約減80％；蘇木的稅率，約減87％；荷蘭羽緞的稅率，約減90％。
稅則中也有極少數進口貨物的關稅提高了。如呀讕米的稅率提高到倍以上；麻布和水銀提高倍。
《海關稅則》中還規定凡進口木料，如紅木、紫檀木、黃楊木等，及凡屬進口銅、鐵、鉛、錫等類，如白銅、黃銅等，「例未賅載者，即按價值若干，每百兩抽銀拾兩」。此外還規定，凡未列舉的品目，不論出口貨或進口貸，一律即按價值若干，每百兩抽銀伍兩2。這是值百抽五稅率在近代中國關稅制度中的首次出現。雖然值百抽五稅率在第一個協定稅則中的多數進出口貨物中尚未被採納實行，但它卻成為列強日後繼續壓低中國關稅的一個基本標準和原則。
總之，進出口稅率的降低，有利於西方資本主義國家傾銷其工業品和掠奪中國的農產品，將中國納入資本主義世界市場。《海關稅則》的簽訂，使中國海關失去了保護本國工農業生產的作用。
咸豐八年（858）的協定稅則與同治年後進出口稅率水準的變動道光二十三年（843）中外第一個協定稅則產生後，儘管稅率比前大為降低，但西方商人並不滿足，他們一方面走私逃稅，一方面繼續要求清廷進一步降低關稅。道光二十五年（845），英國駐香港商務監督德庇時（sirjohdavis）就曾與耆英商談過減輕陶器稅，又曾在道光二十七年（847）商請將糙木料的關稅從值百抽十降低到值百抽五。道光二十五年，駐廈門領事巴夏2引自嚴中平等編《中國近代經濟史統計資料選輯》，第59頁。
萊特《中國關稅沿革史》，第頁。
2王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第47—49頁。
禮出面交涉，也把樟腦的出口稅從每擔500兩銀子減至000兩銀子，等等。咸豐四年（854），英、法、美等國公使向清廷提出了「修約」要求，堅持要「重訂稅則」2。第二次鴉片戰爭的失敗，使中國關稅主權進一步喪失。咸豐八年（858）《天津條約》第二十六款，確認值百抽五的稅率為稅則的「公平」標準。據此，英、法、美等國在上海與清廷分別簽定了《通商章程善後條約·海關稅則》。新訂稅則明確承認以值百抽五率作為計算各種從量稅率的統一標準。
咸豐八年（858）修訂的新稅則，進口貨稅目增至83種，出口貨稅目為04種，許多貨品的稅率又大為降低。下面選出幾項重要進口商品的稅率變動，加以比較3貨名單位(843年稅率(858年稅率(858年稅率較(843年稅率減少百分數棉花擔斜紋布匹7續表）
貨名單位（843年）稅率（858年）稅率（858年）稅率較（843年）稅率減少百分數斜紋布（美印花布匹4袈裟布匹0棉紗擔羽緞丈9由上表可見，重要進口貨稅的降低是顯著的。此外，不少出口土貨的稅率又大為降低。如白礬從每百斤原課0.兩減為0.045兩；樟腦由每百斤原課.5兩減為0.75兩；土絲從每百斤原課0.2兩減至0.3兩；白糖從每百斤原課0.25兩減為0.20兩；黃姜由每百斤原課0.2兩降為0.兩；茶葉從每擔原課2兩5錢減為兩，即降低了0％。
《天津條約》簽訂後40年間，稅則絲毫未變。因為對於任何一種貨物的關稅率的變動，非得所有締約國的同意，否則不能生效。但是，《天津條約》簽訂以後，實際稅率仍繼續降低。所以發生這種情況，是因為新訂稅則絕大部分為從量徵稅，稅率水準的高低與進出口物價的漲落作相反的波動。同治後，物價的下跌只是短期現象，一般情形是物價上漲，因而，實際稅率平均常常不到3％。《天津條約》簽訂0年後期滿，同治八年（89年）總理衙門與英公使會議於北京，改訂稅則子目0餘項，既已簽字，但英國政府不予批准，議案作廢。直到光緒二十八年（902），因《辛丑條約》強迫清廷萊特《中國關稅沿革史》，第4頁。
2《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第冊，第343—347頁。
3轉引自嚴中平等編《中國近代經濟史統計資料選輯》，第59頁。
賠款45000萬兩，並指定以關稅作為賠款基金的主要部分時，列強從保障「賠款」出發，才同意中國「進口貨稅增至切實值百抽五」。實際上，直到98年（第三次）和922年（第四次）修改稅則，仍然沒有做到「切實值百抽五」。詳見下表三次修改稅則前後八種主要進口貨物的稅率水準按902—90年平均價格計算所得的稅率按97—92年平均價格計算所得的稅率按922—92年平均價格計算所得的稅率貨物單位858年舊徵稅率902年新訂稅率902年舊徵稅率98年新訂稅率98年舊徵稅率922年新訂稅率本色市布匹(重7磅者漂白市布匹2洋標布匹(寬32英吋印度棉紗擔2日本棉紗擔2棉花擔2馬口鐵擔白糖擔-煤油美加侖-注平均價格采自「海關第五次十年報告」上冊，第79頁。因無98—922年平均價格，故采97—92年的平均價格，並按各次修改稅則計算而得。
還應指出出口平均稅率水準歷年都較進口平均稅率水準為高。如光緒十一年（885），竟高出倍以上2。這種狀況，愈來愈不利於中國產品在世界市場上競爭。如，中國在鴉片戰爭前後，茶與絲獨佔世界市場，茶絲出口稅也成為清廷的重要財政收入。但其後，絲業盛於日本，茶葉則興於印度。在這種情況下，中國的茶絲出口稅仍不得調整，無疑削弱了中國絲茶在世界市場的競爭力。出口稅率高於進口稅率，這正反映了晚清協定稅則的半殖民地性質。
第二次鴉片戰爭不僅使進出口貨稅進一步下降，而且首次確定了鴉片貿易的合法化，並特為鴉片進口規定了稅額和徵稅辦法。咸豐八年（858）《通商章程善後條約·海關稅則》第五款議定每百斤鴉片稅銀3該商止准在口銷賣，一經離口，即屬中國貨物，只准華商運入內地，外國商人不得護關」；「其如何徵稅，聽中國辦理，嗣後遇修改稅則，仍不得按照別貨定稅」。據此，清地方當局在上海設局抽釐時，除征進口稅銀30兩外，另征華商稅銀50兩。但英領事和洋商竭力阻撓，認為厘稅過重影響了鴉片貿易。為了調和鴉片納稅問題上發生的糾紛，赫德提出兩種徵稅辦法一是進口時引自嚴中平等編《中國近代經濟史統計資料選輯》，第0頁。
2姚賢鎬編《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第797頁。
《中外舊約章彙編》第冊，第7頁。
征一次「重稅」，即每箱0兩，完稅之後，准往各處，而不另征別稅；一是完納正稅30兩後，另征子口稅5兩，「即可在本府所屬各州縣售賣，而不重徵稅餉」2。赫德這一主張，為後來協定鴉片稅厘埋下了伏筆，它在維護鴉片貿易合法化方面，顯然比《天津條約》更進了一步。奕訢認為赫德所言「有理」。此後各省所征鴉片稅厘減輕了。如同治七年（88），鴉片除每百斤稅銀30兩外，另徵收「本口稅捐」，各口平均約為3兩3。此後，鴉片稅厘問題仍成為中外交涉的重要問題。光緒十三年（887），《煙台條約》的續增專條在倫敦簽訂。在這項專條中規定，凡鴉片運抵中國的任何口岸時，應即由海關封存在一個具有保結的棧房裡，從這棧房提貨的時候，則須按照每擔完納進口稅（即正稅）30兩和釐金80兩，此後便可行銷全中國，免收任何捐稅。
鴉片貿易的合法化並沒有制止住毒品的猖獗走私。
沿海貿易「復進口半稅」
《南京條約》以後，列強在中國五口「貿易通商無阻」，中國開始喪失了沿海貿易主權。《天津條約》又進一步規定，外國商船可以自由在各通商口岸轉口貿易，不必重複課稅。不過直到《天津條約》止，外商所獲取的沿海貿易權，僅局限於通商口岸之間往來販運洋貨。但外商在通商口岸之間販運中國土貨，《天津條約》也「無禁止專條」2。第二次鴉片戰爭後，列強根據「沒有禁止就被解釋作準許」的邏輯，堅持擴大這一權利3。咸豐十一年（8）赫德向清廷提出，應准外商在中國通商口岸販運土貨，土貨轉口貿易免再徵稅，並稱此「即薄稅斂以裕國課之一道」4。奕訢與赫德討論這個問題時，原想加重此項稅課，以防「華商影射及洋商貪入內地各事」，結果，卻接受了赫德「僅加一復進口之子口稅」的方案。這就是沿海貿易「復進口半稅」的來由，其稅率為「值百抽五」的一半，亦稱「沿海移出入稅」。隨後，奕訢將此方案照會英法公使。咸豐十一年八月四日（8年9月8日），赫德在總稅務司通令中正式將沿岸貿易稅付諸實行。復進口半稅特權首次見諸條約規定，是同治二年（83）中丹條約第四十四款。其後西方各國紛紛將「沿岸貿易稅的專款列進各該條約之中」。上述沿海貿易權的擴大，使得中國「凡屬生意碼頭，外國已佔十分之九」2。甚至原為內地商船「營生之本業」的登州牛莊所出之豆餅，亦允許外商在華轉口販運。中國傳統的民間航運業，遭到了空前的摧殘。
免稅與減稅2《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2934頁。
3萊特《中國關稅沿革史》，第22頁。
馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第420頁。
2《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第298頁。
3萊特《中國關稅沿革史》，第85頁。
4《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2930頁。
萊特《中國關稅沿革史》，第95頁。
2《籌辦夷務始末》（同治朝）卷7，第50頁。
值百抽五的稅率已經很低，但列強還以各種借口希圖免減納稅。早在道光二十三年（843），中英《五口通商章程》所附稅則表中，曾列出凡進口金銀類各樣金銀洋錢、錠課，免稅；又進口洋米、洋麥、五穀等皆免稅。咸豐八年（858）《天津條約》規定，英商在各口岸自用艇只，運帶客人、行李、書信、食物及例不納稅之物，毋庸完鈔。同年在上海簽訂的《通商章程善後條約》第二款，又作出了更具體的免稅規定凡有金銀、外國各等銀錢、面粟、米粉、砂谷、米麵餅、熟肉、熟菜、牛奶酥、牛油、蜜餞、外國衣服、金銀首飾、挽銀器、香水、鹼、炭、柴薪、外國蠟燭、外國煙絲煙葉、外國酒、家用雜物、船用雜物、行李、紙張、筆墨、毛毯、鐵刀利器、外國自用藥料、玻璃器皿等物進出通商各口，皆准免稅。
由於獲准免稅權利，上述商品趁機大量輸進中國。而同樣性質的貨品，如衣物、米粉、蜜餞、紙、墨、金銀器、酒藥、煙絲、煙葉、毛毯等，在出口貨稅則表中卻列入應稅品內。
光緒七年（88）《中德修改條約》還規定了德國在中國設立的船廠為修理而非為建造船舶所用材料的豁免關稅問題，這種免稅是「非常寬大的」2。直到光緒二十七年（90）《辛丑條約》為保證列強索取巨額賠款，才基本裁減上述免稅。條約規定「所有向例進口免稅各貨，除外國運來之米及各雜色糧面並金銀以及金銀各錢外，均應列入切實值百抽五貨內。」3但此後洋米、洋面繼續免稅進口，對中國農業和麵粉工業的發展依然產生抑製作用。
此外，還有陸路關稅的減征規定。陸路關稅的減征，是從中俄貿易開始的。同治元年（82）中俄《陸路通商章程》規定兩國邊界貿易，在百里內均不納稅；俄商運貨至張家口或天津，應納進口正稅，按照各國稅則三分減一；如由天津水路赴南北各口，則應按照各國稅則，在津補足原免三分之一稅銀。光緒七年（88）中俄《改訂陸路通商章程》又作了類似規定，並新增俄商「在張家口販買土貨，出口回國，應在該口納一子稅（即正稅之半）」4。後來法國、英國分別獵取到這種陸路邊界通商的減收關稅權。光緒十二年（88）中法《滇粵陸路通商章程》規定洋貨進入雲南、廣西，按海關稅則減五分之一納稅，法商從中國內地購買土貨運出雲南、廣西，按海關稅則減三分之一征出口稅。可是這兩種減收辦法還不能滿足法商的欲壑，因而在光緒十三年中法《續議商務專條》第三款中，又議定凡由越南北圻入中國滇、粵通商處所之洋商，即按照中國通商海關稅則減十分之四收納正稅，其出口至北圻之中國土貨，即按照中國通商海關稅則減十分之四收納正稅。英國於光緒二十年（894）中英《續議滇緬界、商務條款》中，也規定凡貨物由英商經由蠻允、盞西西路運入中國者，完稅時照海關稅則減十分之三，若貨由中國經此兩路運往緬甸者，完稅照海關稅則減十分之四。
此外，列強還取得某些免納船鈔的特權。道光二十四年（844）中美《望廈條約》規定，商船進口，因貨未全銷，復載往別口轉售者，只納貨稅，不王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第頁。
2萊特《中國關稅沿革史》，第287頁。
3王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第00頁。
4同上書，第388頁。
輸船鈔，以免重征。中法《黃埔條約》更明確規定，法船從外國進中國，「止須納船鈔一次」。其後，這種特權又進一步得以擴大。
船鈔（噸稅）及其指定用途鴉片戰爭前，船鈔屬於正稅之一，按照船隻體積大小分等征課。鴉片戰爭後，船鈔改為按噸課稅，不分等級。
道光二十三年（843）中英《五口通商章程》規定「凡英國進口商船，應查照船牌開明可載若干，定輸銀之多寡，計每噸輸銀五錢。所有納鈔舊例及出口、進口日月規各項費用，均行停止。」中英《虎門條約》規定，小船在一百五十噸以內「按噸納鈔一錢」。按上述規定，戰後船鈔大為減少。戰前一艘420噸的船納船鈔842余兩，連同他種名目共納200餘兩，而戰後只須納20兩；戰前一艘900噸的船納船鈔規費等3000至000兩，戰後僅納450兩。
通過第二次鴉片戰爭，列強又進一步降低船鈔的水準。咸豐八年（858）中英《天津條約》第二十九款規定英國船應納鈔課，50噸以上，每噸納鈔銀4錢，50噸正及50噸以下，每噸納鈔銀一錢。為了外國航運的便利，列強還強制中國的船鈔，指定用作助航設備之費用。咸豐八年（858）《通商章程善後條約》第十款規定「其浮樁、號船、塔表、望樓等經費，在於船鈔項下撥用。」2咸豐十年（80）按赫德建議，實際提出十分之一充作助航設備之用；該年船鈔的十分之一數額為2.9萬兩。自同治七年（88）後又以十分之七充此項用途。到宣統三年（9），船鈔的十分之七達到萬兩。至宣統三年末，全國使用該項基金共建立了80座燈塔，38個浮樁和9所警標；燈塔則由55名外籍和407名華籍的守塔者予以管理3。
從同治二年到光緒二十六年（83—900）止，曾用船鈔的十分之三用作同文館費用。97年4月，總稅務司獲準保留全部船鈔收入以支付海務處日益增長的開支4。
王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第0頁。
王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第4頁。
2同上書，第8頁。
3馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第73頁。
4萊特《中國關稅沿革史》，第200頁。
第三節子口稅制度子口稅制度的建立子口稅制度是第二次鴉片戰爭的產物。當時以海關所在口岸為「母口」，內地常關、厘卡所在地為「子口」。
早在鴉片戰爭時期，英國當局就注意到子口稅問題。道光二十年三月二十四日（840年4月25日），巴麥尊致懿律等訓令中，曾希圖在條約中規定英國貨物由中國一省轉運另一省時，免除內地稅捐；此要求若不能實現，便在條約中規定「貨物自一省轉運另一省時所另行加征之稅捐，總共不得超過此等貨物價值的百分之幾，或相當於此等貨物進口時已繳納之稅之二分之一或三分之一。」道光二十二年（842），中英《南京條約》第十款對子口稅作了一項含糊的規定「英國貨物自在某港按例納稅後，即准由中國商人遍運天下，而路所經過稅關不得加重稅例，只可按估價則例若干，每兩加稅不過〔幾〕分。」2由於該條款並未說明子口稅的應徵確數，且不包括土貨出口在內，因此該條約規定對清地方內地稅捐的徵收未起實際限製作用。
促使列強完善子口稅制度的另一個重要原因，是咸豐元年（85）後釐金的出現。釐金的徵收是奉旨核准的，但其稅率和徵收方法卻聽由各省當局處理。作為一種新的廣泛流行的國內貿易徵稅制度，釐金成為列強對華貿易的障礙。
第二次鴉片戰爭期間，列強通過《天津條約》對子口稅作出了新的規定外商「已在內地買貨，欲運赴口下載，或在口有洋貨欲進售內地，倘願一次納稅，免各子口徵收紛繁，則准照此一次之課。其內地貨，則在路上首經之子口輸交，洋貨則海口完納給票，為他子口毫不另征之據。所征若干，綜算貨價為率，每百兩征銀二兩五錢」。
咸豐十一年（8），署總稅務司赫德首次進京與總理衙門會談時，特稟呈「子口稅」清單，他以子口稅「無所甚難徵收」為理由，提出征收子口稅的具體辦法。赫德建議，在貨物流通之總路應設關卡，「土貨未曾完納子口稅，應留在卡內而不准過，洋貨未曾完納子口稅，應留在卡外而不准過」2。五月三十日（7月7日），奕訢在奏折中表示，「此項子稅，既為條約中應行之事，且系內地稅，可以不扣二成，應令南北通商大臣妥籌辦理」。隨即奉旨正式實行3。
子口稅制度與國內外貿易.子口稅制度與洋貨內銷。
由於子口稅制度的實施，洋貨內銷的狀況發生了根本性變化。因為，洋姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第8頁。
2王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第32頁。
王鐵崖《中外舊約章彙編》，第冊，第99—00頁。
2《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2927頁。
3同上書，第297、2925頁。
貨在口岸完納了固定而又微少的子口半稅後把貨品運至目的地，就可以免納以往較重的內地稅；於是華商立刻願意購買大批洋貨，轉售到內地城市和鄉鎮。洋貨從此充斥中國城鄉市場。如，從同治年開始，在鎮江「洋布的驚人銷量主要是因推廣子口稅制所提供的便利而獲得的」；河南與山東的商人，「他們為現行子口稅對貨運的便利所動，遂到鎮江試行直接販運（洋貨）到自己的家鄉去賣」；糖和市布這兩種貨物，在子口稅保障下，幾乎已經深入安徽及其鄰省的每一角落。「這種貿易的增長要大大地歸功於這個稅單，它使得運至內地市場的洋糖價格遠低於土糖價格。因為土糖要完納3％的稅課。」福州在同治末年，已「廣泛領用子口單」。中法戰爭前後，外商認為子口稅制度下洋貨內銷的增長，成為蕪湖「口岸發展的最好的標記之一」。22.子口稅與釐金。
子口稅的實施，無疑是對釐金制度的猛烈衝擊。但由於各省釐金局卡遍佈各處，對外商赴內地採購土貨出口，仍不免發生抽收釐金的事實。例如，貴州、四川、湖北的地方稅局曾發生互不承認別省稅局所簽發的外商購貨運照因而重複課稅的事實。同時，各地稅局厘卡不顧外商有無海關發給買貨報單、一概徵稅的情況也不是沒有的3。為了增加地方財政收入，某些地方當局有意把釐金減低到接近子口稅的稅率，「商人為了避免各關卡稅吏因發現貨物備有子口稅單而常加以細小的麻煩和羈留，便寧願完納稍微高一點的釐金。直到甲午戰爭前後，廈門申請子口稅單的數目，決定於地方稅稅額和地方稅關執行任務的效率和速度。「如果地方稅稅額輕微，官吏徵稅的效率高，檢驗和批准貨物的時間迅速，申請子口單的數目就少。」同治八年九月十九日（89年0月23日）中英簽訂《新定條約》（十六款）及《新修條約善後章程》（十款），承認外商將土貨運至海口沿途所納的稅厘與子口稅比較，多退少補。中英《新定條約》規定「英國允英商照章領照，赴內地置土貨，運赴海口，沿途逢關納稅、遇卡抽釐。中國允此項土貨如系出口運往外國者，一年之內，准將沿途所納稅厘與子口半稅銀數比較其多餘者，照數發還；若報明出口復進口，多則毋庸給還。」《新修條約善後章程》規定「英商自內地運土貨到最後子口，該商應赴該口稅務司處報明遵驗，將報單呈關存查。倘十二個月內原土貨運往外國（香港不在其內），除照納出口正稅外，其應交之半稅准將該貨交過沿途稅厘扣算，少則飭該商補足，多則由該關給還。如報明出口復進口，多則毋庸給還。」2但上述條約未經英國政府交換批准，因此無效3。
光緒二十八年八月四日（902年9月5日），中英《續議通商行船條約》（即《馬凱條約》）簽訂。該約規定，洋貨運入內地及土貨運經海口輸出，在國內一律免納釐金，而以「加稅」的方法作為彌補，進口洋貨所加抽之稅不得過於「進口正稅一倍半之數；此項進口正稅及添加之稅一經完清，其洋貨無論在華人之手或在洋商之手，亦無論原件或分裝，均得全免重征各項稅姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第823頁。
2同上書，第82—827頁。
3彭雨新《清代關稅制度》，第38頁。
姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第83頁。
2王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第308—32頁。
3萊特《中國關稅沿革史》，第245頁。
捐，以及查驗或留難情事；至出口土貨所納稅之總數不得逾值百抽七五之數」。但這種「裁厘加稅」的方法由於遭到清地方政權的反對，亦由於列強之間的矛盾，仍然沒有實現2。
93年，子口稅與釐金同時廢止。
3.子口稅制度下的華商。
子口稅制度實行後，中國商人仍須「逢關納稅，遇卡抽釐」，民族工商業因而受到嚴重壓抑。外商為了擴展對華貿易，委託華商代銷代購，把子口稅單交給中國商人。於是，一部分華商向外商買得半稅單，以圖減免釐金稅捐。從同治年起，「子口稅單的買賣，其重要性幾乎達到足夠使它本身成為一種交易」3。洋商因此坐收華商之利，「流弊遂不可究詰」4。光緒二年（87）中英《煙台條約》規定，洋貨運入內地請領半稅單，「不分華洋商人均可請領」，但土貨出口仍禁止華商享受子口半稅之特惠5。這種規定，顯然為列強商品輸入內地提供了更有利條件，並未根本改變華商的地位。
更離奇的是，由於規定土貨經由香港運送它口時，亦作為洋貨課稅，得享有子口稅之特權；於是，華商設法將土貨有意經由香港轉入內地，冒充洋貨輸入。例如從同治、光緒之際開始，「所謂的洋糖，絕大部分都是中國生產的，主要產於廣東省和台灣；稱之為洋貨，並按洋貨進口，為的是可以憑子口單運往內地，因為來自香港就作為真正的洋貨處理」。又如，西江農民所產煙草大部在廣東北部消費，「若將煙草直接運往消費地點，則需納為數額頗多的厘稅，於是華商就先把煙草運往香港，然後再自香港運回，作為洋貨進口，這樣，華商就可得到子口單而把煙草運往目的地」。可見，子口稅制度加深了華商對洋商的依賴。總之，由子口稅制度「而滋生的不正當行為和違法行為，真是多如牛毛」2。
王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第03頁。
2彭雨新《清代關稅制度》，第39頁。
3姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第838頁。
4同上書，第842頁。
5王鐵崖《中外舊約章彙編》第冊，第349頁。
姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第83頁。
姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第842頁。
2萊特《中國關稅沿革史》，第82頁。
第四節近代海關與關稅制度對晚清政局的影響海關與海防近代半殖民地海關制度的建立，對中國海防發生了十分不利的影響。外籍稅務司制度的實行，使中國海防要地完全暴露在侵略者面前。更有甚者，總稅務司李泰國、赫德等還直接插手清廷籌辦海軍的活動，謀圖竊取中國的海軍大權。
同治初年，赫德與李泰國導演了轟動一時的阿思本艦隊事件。咸豐十一年（8）赫德在京與奕訢討論鎮壓太平軍「制勝之方」時，首次「論及購買外國船炮之事」3。隨後，赫德等人將清廷步步誘入圈套。在經費問題上，奕訢起初擔心外國會因此向清方敲詐一筆巨款，赫德卻說，若用小火輪船十餘號，其費不過數十萬兩，鴉片稅厘「歲可增銀數十萬兩，此項留為購買船炮，亦足裨益」4。同治元年（82），當清廷正式決定向英國購買艦船之後，赫德藉故猛增加價，購買輪船需銀8萬餘兩，加之僱用洋員等費，「通計需銀一百五六十萬兩」。在僱用洋員問題上，咸豐十一年赫德在初議時稱道輪船駕駛之法，可雇華人隨時學習，「亦可僱用外國人兩三名，令其司舵司炮」2。其後，赫德又進而提出雇募外國官兵船戶管輪水手等人「多至數百名」3。同治元年（82），赫德向清廷通報僱用洋人統帶各船「武員姓名，系實納阿士本，所有各船柁工炮手水手，及看火人等，均由該員雇募以專責成等語」4。同治二年（83），「接手管理」購艦事宜的李泰國抵京向清廷宣稱，所購輪船大小八隻，「以英國總兵阿思本為總統，其餘弁兵共六百餘名。並代中國與阿思本立有合同十三條」5。李泰國「竟想控制關稅作為財源，控制艦隊作為權力工具，以便強迫中國政府採用他所提議的一切辦法」。由於阿思本艦隊遭到地方督撫的強烈反對，並引起國際列強之間的爭議，清廷方決心白費巨款將艦隊遣散。
自從阿思本艦隊解散後，赫德仍企圖控制清廷籌建海軍的活動。同治十三年（874），李鴻章依靠赫德向英國阿摩士莊廠定造艦船，赫德乘機向李鴻章推薦一種稱為「蚊子船」的小型炮艦，並「力勸中國用蚊船」作為海軍的主力艦船。福州船政監督日意格指出，赫德目的是使「船政工程漸廢」，「使中國水師永無興日」7。後來連李鴻章也不得不埋怨道赫德「於治兵實門外漢也，前在英廠購蚊船數只均系銅片鑲做，歲須兩修，蚊船吃水僅八尺」。購買蚊子船，致使清廷再次虛糜巨款。
3《籌辦夷務始末》（同治朝）卷4，第9頁。
4《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第295—29頁。
《籌辦夷務始末》（同治朝）卷4，第0頁。
2《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第295頁。
3《籌辦夷務始末》（同治朝）卷4，第0頁。
4《籌辦夷務始末》（咸豐朝），卷7，第3頁。
5《籌辦夷務始末》（咸豐朝），卷2，第2頁。
萊特《中逍遙證道sodu國關稅沿革史》，第55頁。
7《海防檔》，乙編，第857頁。
《李文忠公辦海軍函稿》卷，第2頁。
光緒五年（879），赫德向總理衙門條陳試辦海防章程，並毛遂自薦，請清廷任命他為「總海防司」。南洋大臣沈葆楨以「中外人員共事不易，且以赫德攬權為慮」，堅決予以抵制；加之李鴻章也表反對，「而赫德總海防司始作罷論」2。
赫德總攬中國海軍大權陰謀未能得逞，便改變手法，設法讓英國軍官琅威理進入中國海軍。光緒八年（882），「赫德已為一個琅威理上校謀得了提督下面的主要職位」3。光緒十六年（890），北洋海軍提督丁汝昌暫時離職，琅氏堅持在丁離職期間，北洋艦隊應由他以副提督資格負責，未獲李鴻章允准，琅氏憤而辭職。光緒二十年（894）中日黃海海戰之後，赫德又運動琅威理回華執掌海軍大權，因琅提出須由光緒帝頒給海軍最高職銜等苛刻條件，此議遂作罷。
由上可見，在海關總稅務司李泰國、赫德等人的干預和影響下，中國近代海防的建設遭受了相當嚴重的損害。
海關與外交從幫辦稅務制度醞釀產生之初起，半殖民地化中國海關制度與晚清外交就密切相關。咸豐八年（858），李泰國以司稅身份參加《天津條約》和《通商章程善後條約》的談判，首開了海關外籍人員插手外交活動的惡例。李泰國任總稅務司以後，便企圖「要不受約束地控制著關稅的徵收和帝國的外交政策」。赫德接任總稅務司之後，公開以「顧問」身份，廣泛插手清廷的各種外交活動。歸納起來，主要包括如下幾方面第一，維護列強利益，插手中外糾紛和戰爭的調停。
同治十年（87）天津教案發生後，赫德幫助法國脅迫總理衙門2。同年崇厚為此赴法「道歉」，赫德派其妹夫法籍稅務司吳秉文（.huber）等隨同崇厚赴法。
光緒元年（875），總理衙門就處置「馬嘉理案」徵詢赫德意見，赫德為此呈遞一份「節略」，提出一系列有利於英國的具體意見。隨後還插手此案的談判，促成簽訂了使英國獲益甚多的《煙台條約》3。
中法戰爭後期，赫德派稅務司金登干赴巴黎與法國秘密磋商和款。光緒十一年二月（885年3月）中國軍隊獲鎮南關大捷，法國茹費理內閣倒台，金氏趕緊於二月十九日（4月4日）簽訂了使中國蒙受屈辱的《中法停戰條件》。與此同時，天津德籍稅務司德璀琳也撮合李鴻章和法國水師總兵福祿諾訂立《簡明條款》。爾後，赫德又一手操縱了正式和約的簽訂。由於赫德「調停有功」，清廷賞賜他雙龍二等第一寶星和賞戴花翎。法國政府授予他「榮譽勳位武官勳章」。
第二，插手各種不平等條約的談判。
近代史上，中外間許多重要不平等條約的談判，均有外籍總稅務司或稅2《洋務運動》第2冊，第439頁；《李文忠公全書·朋僚函稿》卷2，第頁。3〔英〕季南《英國對華外交》（許步曾譯），第222頁。濉肪*2，第頁。馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第48頁。
2費正清等整理卷，第58頁。
3馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第335—33頁。
務司的插手。例如咸豐八年（858），李泰國參加《天津條約》和《通商章程善後條約》的談判。
咸豐十一年（8），赫德協助英公使卜魯斯訂立《長江各口通商暫行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）。
同治元年（82），赫德在英駐漢口領事金執爾配合下，與湖廣總督官文訂立《長江通共章程》（十三款）2。
光緒二年（87），赫德充當李鴻章助理，促成《煙台條約》的訂立。
光緒十一年（885），赫德與金登干、德璀琳操縱了中法和約的談判。
光緒十二年（88），在赫德插手下，清廷與英國簽訂了中英《緬甸條約》，承認英國統治緬甸。
光緒十三年（887），金登干代表清廷簽訂中葡《里斯本會議草的》，迫使清廷接受葡萄牙對澳門的侵略要求。此外，如光緒十九年中英《藏印條約》、光緒二十七年（90）《辛丑條約》、光緒二十八年中英《續議通商行船條約》等許多不平等條約的簽訂，總稅務司或一些外籍稅務司都在其中發生了關鍵作用或惡劣影響。
第三，插手清廷派出使團的活動。
同治五年（8），赫德請假回國。在他建議下，總理衙門派斌椿率同文館學生一行5人隨赫德赴英、法等國考察。此為清廷派員赴歐之始。赫德特派英籍海關幫辦包臘和法籍幫辦德善陪同「照料」斌椿出使歐洲。此後，赫德等插手清廷派出使團的活動更加頻繁。第四，代表清廷參加國際博覽會。
晚清國際展覽會全由海關派員代表中國參加，借此兜攬中國土產的銷售市場，以便外商獲利。例如同治十二年（873），英籍稅務司包臘代表中國政府參加奧京維也納博覽會。光緒四年（878），英籍稅務司賀壁理（代表中國參加巴黎博覽會。光緒三十一年（905），比利時籍稅務司阿里嗣任中國參加列日（liege）博覽會委員，等等。此舉除了有替外商開拓商業利益的目的外，也有侵佔中國外交權的用意。
由上可見，海關外籍人員從各方面影響和左右了晚清的外交政策和活動。
關稅與晚清財政近代關稅成為清廷的重要財源。李泰國與赫德創立、推行幫辦稅務制度的一個重要手段，就是以關稅為誘餌。咸豐十一年（8），赫德首次與總理衙門會談時，為確保在新開各口迅速設立新關，便向奕訢許諾，通商各口每年可徵收洋稅銀兩「通共一千零六十八萬兩」2。
近代關稅額增長的速度是很快的。鴉片戰爭前，粵海關每年稅收約白銀《籌辦夷務始末》（同治朝）卷2，第20—2頁。
2《籌辦夷務始末》（同治朝）卷7，第22頁。
馬士《中華帝國對外關係史》第2卷，第203頁。
2《第二次鴉片戰爭》第5冊，第504頁。
00萬兩左右。到同治三年（84），各口海關各項稅收達787萬餘兩；同治十年（87）達20餘萬兩；光緒十三年（887）達2050餘萬兩（包括鴉片釐金）。光緒二十七年（90），清廷財政歲入約8800萬兩，而其中海關稅收就佔了2300萬兩2。
關稅在晚清政治、經濟、文化、軍事及外交等方面起著愈來愈重要的作用。歸納起來，清廷關稅的用途主要表現如下幾方面第一，用於鎮壓人民群眾鬥爭的軍費開支，例如關稅就成為清廷鎮壓太平天國運動的重要經費來源。
第二，近代海防經費基本取源於關稅。例如阿思本艦隊的經費開支；其後各省艦船的購進，各種海防設施的設置，均依賴於海關稅款。
第三，為近代教育提供經費。如京師同文館與粵省同文館，向在海關船鈔項下開支。福州船政局馬尾前後學堂的各種經費支出，及其所派歷屆出洋留學生經費支出，均由海關稅款提供。
第四，為洋務派某些企業提供籌辦資金。如全國最大造船廠——福州船政局，其由創辦到發展長達數十年過程中，各項資金與經費基本依賴於海關稅款的撥給。
與此同時，西方資本主義從未放棄過對中國關稅的劫奪。其掠奪方式主要有三種其一，以關稅支付戰爭賠款。咸豐十年（80）起，清廷為支付英法等國在第二次鴉片戰爭中勒索的賠款，便允准列強要求，以海關稅收總額的五分之一按季攤付。從此，海關總稅務司署便成為償付列強歷次賠款的「出納機關」。
其二，關稅成為外債的擔保品。各種外債的擔保品主要是關稅，僅一小部分是釐金及其他收入。甲午戰爭之前，在清廷關稅收入中，按照歷年海關報告計算，支付外債本利的款額平均約占5.8％，最多的一年（光緒十八年，892）占9.％2。甲午戰後，在支付軍費和巨額賠款的壓力下，清廷大借外債，這些外債利息高、折扣大，大都以關稅為擔保。其結果，不僅使列強最大限度地劫奪稅款，而且進一步加強了對中國海關行政的控制。例如光緒二十二年（89）及光緒二十四年英德借款合同規定，至借款清償之日為止，前者定為35年，後者定為45年，在此年限內，清廷不得變更海關行政組織。辛亥革命時期，列強又以維護債權為借口，進而奪取了關稅保管權。
其三，海關外籍人員通過高薪等方式侵吞巨額稅款。
早在咸豐十一年（8），赫德呈總理衙門「通商各口徵稅費用」清單，即要求對海關洋員實行高薪制。其中支付稅務司年薪銀000兩；副稅務司年薪銀300兩；幫辦年薪銀800兩；總稅務司本人年薪高達銀2000兩。而海關的中國差役，年薪僅銀72兩。以支付洋員薪俸為主的這筆海關「徵稅費用」，每年需銀「五十七萬五千三百三十二兩」3。此數約占稅款收入總數的十分之一。此費日後有增無減，光緒二年（87），增加到余兩；姚賢鎬《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第80頁。
2《中國海關與義和團運動》，第5頁。
馬士《中華帝國對外關係史》第3卷，第425頁。
2徐義生《中國近代外債史統計資料》，第5頁。
3《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2942頁。
光緒十四年（888）增加到余兩；光緒十九年（893）增加到余兩；光緒二十四年（898）增至每年為3.8萬兩。總之，近代關稅對晚清的財政產生了重大影響。一方面，關稅在促進中國近代化方面起過一定作用；但另一方面，關稅又成為清廷鎮壓人民的經費來源，並成為列強的掠奪品。「關稅收入與外債的關係，和關稅在政府財政收入所佔巨大比重，一方面使國內外反動勢力常利用關於關稅收入的談判，達成政治上的妥協勾結；另一方面也決定了舊中國的歷次進出口稅則都只能是財政稅則而不能成為保護稅則。」2近代收回海關行政與關稅自主權的鬥爭中國人民為收回海關行政與關稅自主權進行了長期不懈的鬥爭和努力。
近代中國早期維新思想家是這方面鬥爭的先驅。
咸豐六年（85），容閎曾在江海關翻譯處謀得一職，他不能容忍海關主權被外人把持，某日當面向英籍司稅李泰國提問作為華員，將來「亦能升至司稅之地位乎？」當李泰國答覆「絕不能有此希望」時，容閎即責問道「中國人為中國國家服務，奈何獨不能與彼英人享同等之權利，而終不可以為司稅耶！」於是憤然辭職，以示抗議3。
其後，許多維新思想家都發出了收回海關自主權的呼籲。如進步思想家陳熾在《庸書》中指出「天下事，利之所在，即權之所在，不可輕以假人者也」；揭露赫德「陰持朝議」、「左袒西商」、「心懷鬼蜮」的種種行為。錢恂在《通商綜核表序》中大聲疾呼「嗚呼！何以堂堂中國曾不倭若，以天下利權授之外人之手，而使坐長好利，以笑中國之無才哉！」他還主張學習日本，「日本初聘西人協理（海關），今則全換土人，不用西人矣」；中國「漸裁外人而使代之，我華人皆知奮勉，次第迭更，不十年而各關皆無外族矣」2。
光緒二十六年（900）義和團運動，對洋人把持中國海關主權表現了鮮明的民族立場。憤怒的義和團群眾攻毀了北京總稅務司署。赫德逃入英使館，組織使館人員及海關洋員對抗義和團，「郵政總辦被炮傷故，及稽查各口帳目稅務司、副稅務司二員受重傷」3。赫德不得不承認，義和團是「愛國組織」4。
二十世紀初年，在民主革命運動推動下，清廷被迫實行某些改革。光緒三十二年（90），清廷特設稅務處，所有各海關所用華洋人員統歸稅務處節制。此舉引起列強不安，英國首先抗議。清廷被迫又向列強表明，稅務處馬士《中華帝國對外關係史》第3卷，第44—45頁。
2萊特《中國關稅沿革史》，第3頁，「中譯本序言」。
3容閎《西學東漸記》，湖南人民出版社98年月補譯本，第35—3頁。按譯文中將司稅作總稅務司，今予改正。
陳熾《庸書·外篇》捲上《稅司》第35頁，引自《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第933—934頁。
2鄭觀應《盛世危言》卷3，第4—7頁。引自《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第937—938頁。3《中國海關與義和團運動》，第24頁。
4同上書，第頁。
的設立，海關統轄關係雖然變更，但其內部組織並不變動，列強非難遂告平息。但稅務處的設置，赫德的地位「畢竟受到了一個嚴重的打擊」5。宣統三年（9）郵政由海關分離移歸郵傳部管轄，也可視為是收回利權運動的結果。
辛亥革命的發展將收回海關與關稅自主權的鬥爭推向一個新的階段。武昌起義爆發後，孫中山於月與巴黎《政治星期報》記者的談話時表示，革命「新政府應將海關稅則重行編訂，務使中國有益，不能徒使西商獨受其利」。92年5月30日，宋教仁也提出，「海關稅亦速由中央政府派專員監督」2。雖然革命黨人的上述主張由於袁世凱竊取政權而未能實現，但收回海關主權的正義呼聲日益高漲。
99年，中國在巴黎和會上，首次正式提出要求恢復關稅自主權。在中國人民強烈要求下，925年0月在北京召開了關稅特別會議，以謀求修訂稅則和討論關稅自主問題。928年下半年，中外關稅談判繼續進行。同年，中國與西方個國家簽訂了中國恢復關稅自主的協議。其後，中國雖然逐步實施了自主關稅，修訂並提高了稅率，但海關行政仍基本上控制在外國人手中。直到新中國成立，海關與關稅自主權才算徹底收歸中國人民手中。
5馬士《中華帝國對外關係史》第3卷，第433頁。
《孫中山全集》第卷，第5頁。
2《宋教仁集》下冊，第399頁。
第十章法制第一節晚清法律制度的變化（840—9）
鴉片戰爭後，中國由封建社會逐步向半殖民地半封建社會轉化。殖民主義勢力的入侵，國內社會經濟、階級關係的變動，西方資產階級法律思想、文件和著作的湧入，猛烈衝擊著中國古老的封建法律制度。但清朝封建守舊勢力頑固堅持「祖宗之法」不可改，竭力維護和推行清朝原定的《大清律例》，各部院則例等法律、法規和司法制度，只是根據新需要，隨時修「例」或「則例」而已。《大清律例》是清朝最基本的法典，乾隆五年（740）修成，分名例、吏、戶、禮、兵、刑、工7篇，30門，43條，附例049條，嘉慶時增至573條，同治時已達892條。它是中國封建社會最後一部法典。其內容較前代法典，更加嚴格維護封建專制統治和地主階級私有財產權。
司法制度亦沿舊制。中樞司法機關為刑部（掌審判、司法行政）、大理院（掌覆核、平反）、都察院（掌監察政事和覆核各地案件）。地方行政、司法組織混一，分州縣、府、省按察使、總督或巡撫四個審級。另有朝廷官員定期會審重囚（被判處「斬監候」和「絞監候」的死囚）的「朝審」、「秋審」等制度。凡死刑，經覆核報皇帝批准（即「勾決」）後，方能執行。咸豐三年（853）起，為鎮壓太平天國和其他各地農民革命運動，特令準備督撫「就地正法」（即先斬後奏），後相沿不改。至光緒七八年（88—882），刑部才略加限制「如實系土匪、馬賊、游勇、會匪，方准先行正法。尋常強盜，不得濫引。」這是清末關於死刑覆核程序的一個變化。
但是，在列強加緊入侵、民族危機日益嚴重，人民革命運動不斷打擊下，特別是經歷了900年義和團運動和八國聯軍侵華戰爭後，清朝統治者深感再也無法照舊統治下去了。為了防範和鎮壓人民革命運動，調整新的社會關係，應付新思想的挑戰，同時也為了粉飾「預備立憲」，清朝統治者不得不對其法律制度作了較大的變革。
修訂律例光緒二十八年（902），清廷下令修訂現行律例，派沈家本、伍廷芳負責，要求「按照（與列強）交涉情形。參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議，務期中外通行，有裨治理」2。並令設立「修訂法律館」。光緒三十年四月初一（904年5月5日），修訂法律館開始工作，「延聘東西各國精通法律之博士、律師以備顧問」，「待以國賓之禮」，用資講學和編纂法典。光緒三十三年（907）更派沈家本、俞廉三為修訂法律大臣，並充實修訂法律館人員。
修訂法律館在七八年間。先後譯出西方主要資本主義國家的法典，修改、制定了幾部重要法典和一系列單行法規。從而使清朝原有的法律面貌發生了很大變化。
《清史稿·刑法志》。
2《大清法規大全·法律部》卷首，第頁。
（一）刑法光緒二十八年（902），刑部議准軍、流2除「常赦所不原者照定例發配」外，其他軍、流以及徒犯均「毋庸發配」，按所定年限在本省（地）收容所「習藝」（做工）。即把封建的徒、流、軍刑的絕大部分改成資本主義性質的以剝奪自由、強制勞動為內容的刑罰。翌年，刑部奏准廢除充軍刑名，將其中的「附近」、「近邊」、「遠邊」併入「三流」3，「極邊」、「煙瘴」改為「安置」，仍與當差並行。光緒三十年（904），法律館議准改笞、杖為「罰銀」，如無力完納，折為做工。光緒三十一年（905），沈家本等奏准刪除舊例344條4；廢除凌遲、梟首、戮屍、刺字等酷刑和緣坐。光緒三十三年十二月（908年月），沈等又議定滿、漢通行刑律，刪除舊律條、舊例40條，修並改舊例9條5。此後，刪修和制定了兩部刑法典，即《大清現行刑律》和《大清新刑律》.
《大清現行刑律》。系刪修《大清律例》而成，作為新刑律頒布前的過渡性刑法典。宣統二年四月初七日（90年5月5日）頒行，共30門，389條，附例327條。其內容與《大清律例》有些差別。所刪修的主要是（）刪去舊律以吏、戶、禮、兵、刑、工分篇的總目，統分為30門（篇）；（2）分別民、刑，即將舊律中繼承、分產、婚姻、田宅、錢債、違約等純屬民事法律範疇的條款分出，不再科以刑罰；（3）編入前已奏准的各章條，確定刑罰為死刑、流刑、遣刑、徒刑、罰金等五種；（4）刪去因形勢變化而過時的條目2，更改陳舊的詞語，增加了些新的罪名（如盜毀鐵路要件罪等）。《大清現行刑律》雖屬封建性法典，但較舊律變化不少，特別是將一些屬於民法範疇的條款從刑律中分出，衝破了舊的編寫傳統，而具有歷史的進步意義。
2.《大清新刑律》。清末制定的一部新刑法典。光緒三十三年（907）
草成奏呈，因遭詰難而擱置。宣統元年（909）復令「修改刪並」，並詔示「三綱五常實為數千年相傳之國粹，立國之大本」，今「固不宜墨守故常，致失通變宜民之意」，但「凡我舊律義關倫常諸條，不可率行變革，庶以維天理民彝於不敝」3。這是修改新刑律的宗旨（也是制定其他各律的宗旨）。沈家本等遵此於同年十二月修竣具奏，經憲政編查館核訂、資政院議決（只議決總則部分），於宣統二年十二月二十五日（9年月25日）頒布。計總則7章，分則3章，共4條，後附《暫行章程》5條。這部刑律，本文仿照資本主義國家刑法體例分為總則、分則兩編，確定刑罰為主軍充軍刑，較流刑重、死刑輕的一種刑罰，分附近、近邊、遠邊、極邊、煙瘴五等。2流流刑，分2000里、2500里、3000里三等。
3三流流刑三等之稱。
4見《大清法規大全·法律部》卷2，第頁。
5見《大清法規大全·法律部》卷3，第3—0頁。
《清史稿·刑法志》「舊例，除刪並外，合續纂之新例，統0條」。此乃沈家本初呈《現行刑律草案》的附例數，不是經憲政編查館核議奏准頒行的《現行刑律》的附例數。遣刑分兩種極邊足4000里及煙瘴地方安置；新疆當差（均須在當地做工刪去「犯罪免發遣」、「天文生有犯」、「文官不許封公侯」、「奸黨」、「同姓為婚」等，詳見《清史稿·刑法志》。
3《大清法規大全·法律部》卷首，第—2頁。
刑和從刑兩種主刑有死刑、無期徒刑、有期徒刑（分五等）、拘役、罰金；從刑包括褫奪公權、沒收、緩刑、假釋等制度，取消了舊律中因官秩、良賤、服制等在刑罰適用上所規定的不平等條例，增加了內亂、妨害國交、妨害選舉等罪。因該律草成後遭詰難，憲政編查館在審核時，增《暫行章程》附其後。所以，該律本文與附文的規定有矛盾前者表現出濃厚的資本主義法律色彩，後者則反映了濃厚的封建性。如本文不認為犯罪（無夫奸），而附文則定為犯罪；本文已規定了侵犯皇帝罪、內亂罪、褻瀆禮典及發掘墳墓的刑罰，附文又作了加重的規定。這種矛盾明顯地反映出該律的半殖民地半封建的性質。後被中華民國北洋政府稍加修改而援用。
（二）工商法清朝原推行「重農抑末」傳統政策，實行並擴大「禁榷制度（即封建國家對某些重要商品——鹽、鐵、茶和貴金屬等實行專營制度），限制私人開礦，嚴禁對外貿易。鴉片戰爭後，直至十九世紀末，在洋貨傾銷，利源外溢，愛國人士紛紛要求「振興實業」、「設廠自救」的壓力下，清廷為挽救財政危機，於光緒二十九年（903）三月發佈「上諭」，承認「通商惠工，為古今經國之要政」，以往「積習相沿，視工商為末務，國計民生日益貧弱，未始不因乎此。亟應變通盡利，加意講求」2。故准令成立商部，派載振等先訂商律，作為則例3。同年九月、十一月先後發佈「力行保商」和保護「出洋商民回華」利益諭。十二月初五日（月24日）公佈《公司律》（附《商人通則》9條），共3條。其中規定「凡湊集資本共營貿易者，名為公司。」分合資、合資有限、股分、股分有限等四種。又由商部奏定《公司註冊試辦章程》（8條）。凡設立公司，須「赴商部註冊」。光緒三十年九月十五日（904年0月23日）起，施行《商標註冊試辦章程》（28條）及《商標註冊試辦章程細目》（44條）。又頒《改訂商標條例》（2條）、《商部商標註冊局辦法》（8條）等。光緒三十二年（90）頒行《破產律》（9節，9條）和商部奏准的《獎給商勳章程》（8條）。翌年諭令各官署從優獎勵經營農、工、商、礦確有成效者。「果有一廠一局所用資本數逾千萬，所用人工至數千名者，尤當破格優獎，即爵賞亦所不惜。」2接著，農工商部制定出《華商辦理實業爵賞章程》和《改訂獎勵華商公司章程》。如前者第3條規定「資本二千萬元以上，擬請特賞一等子爵。」3後者第條規定「集股兩千萬元以上者，擬准作為本部頭等顧問官，加頭品頂戴，並請仿寶星式樣，特賜雙龍金牌，准其子孫世襲本部四等顧問官，至三代為止。」4其獎賞可算很優厚了。光緒三十四年（908），清廷聘請日本法學博士志田鉀太郎幫同編訂商律。至宣統元年（909）完成，名曰《大清商律草案》。這是中國近代首次編定商事法典草案，因清朝迅即滅亡而未及頒行。
按新刑律「意圖顛覆政府，僭竊土地及其他紊亂國憲而起暴動者，為內亂罪。」與舊律中之內亂（謂奸小功以上親、父祖妾及與和者）根本不同。
2見《大清法規大全·實業部》卷首，第頁。
3見《大清法規大全·實業部》卷首，第頁。
見《大清法規大全·實業部》卷9，第頁。
2同上書，卷，第2頁。
3同上書，卷，第2頁。
4同上書，卷4，第2頁。
以上立法，是清末修律中最為新鮮的內容，改變了中國封建社會長期「視工商為末務」的政策，促使當時出現了一個興辦工商的高潮。然而，真正得到實惠和發展的是「官商」、「官工」。
（三）民法中國封建社會沒有專門的民法典，主要的民事權利和活動由刑律來保護和規範，犯之往往處以刑罰。直至光緒三十三年（907）才命編定民律，並聘請日本法學士松岡義正等協同調查、起草。宣統二年（90）頒布《大清現行刑律》，始將舊律中的繼承、分產、婚姻、田宅、錢債等純屬民事的條目正式分出，不再科刑。宣統三年八月（9年9月），《大清民律草案》修成，分總則、債權、物權、親屬、繼承5編，共37章，59條。其內容，前3編（由松岡義正等起草）大部分依照德國、瑞士、日本等國家的民法典，後2編（由法律修訂館會同禮學館起草）則保留了不少中國封建製法律的原則。先後分別奏呈。這部民律草案是舊中國起草的第一部民法典，因清朝迅即滅亡而未及審議頒行。
（四）訴訟法中國封建社會歷來把實體法與訴訟法混同為一體，「訴訟斷獄附見刑律」2，沒有單獨的訴訟法典。沈家本很重視訴訟立法，認為實體法不全，「無以標立法之宗旨」；訴訟法不備，「無以收行法之實功」。「二者相同，不容偏廢」3。在他主持下，先後編成三部訴訟法典草案.
《刑事民事訴訟法》（草案）。光緒三十二年四月（90年4月）完成呈奏。分5章，共20條，附頒行例3條。是舊中國第一個按照西方資本主義國家訴訟法原則起草的訴訟法典，最先規定了公開、陪審和律師等制度，但因遭各省督撫反對而未頒行。法部為「調和新舊」，於光緒三十三年十月（907年月）奏准《各級審判廳試辦章程》頒行，共5章，2事訴訟律草案》和《民事訴訟律草案》。在上述訴訟法草案的基礎上，於宣統二年十二月二十七日（9年月27日）編成。內容較前者更加詳細和周密。《刑事訴訟律草案》分編，共5章，5事訴訟律草案》分4編，共22章，800條。這兩個草案未及審議頒行清朝即亡。（五）法院組織法中國自秦至清，「行政、司法二權，向合為一」。光緒三十二年（90），清廷改革官制，仿西方「三權分立」之意，明確大理院「專掌審判」，並於同年公佈了《大理院審判編制法》（5節，45條）。光緒三十三年（907），修訂法律館依照日本國《裁判所構成法》，擬出《法院編制法》，經憲政編查館審核，釐定為章加附則，共4條，於宣統元年十二月二十八日（90年2月7日）頒佈施行。它在形式上仿資產階級國家所標榜的「司法獨立」，規定各審判衙門分別民、刑，獨立審判，行政長官和檢察官「不准違法干涉」；采審、檢合一制，於各審判衙門內分別設置檢察廳；並確定了一系列資產階級的司法原則，但在實際上並沒有認真實施。
（六）行政管理法參見《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第93頁。
2《大清法規大全·法律部》卷，第頁。
3《大清法規大全·法律部》卷，第頁。
《大清法規大全·法律部》卷7，第頁。
清廷為適應新的形勢和「預備立憲」，頒布了不少行政管理法規，主要的有光緒三十四年（908）的《結社集會律》（共35條）、《違警律》（0章，45條）、《清理財政章程》（35條）和宣統元年（909）的《國籍條例》（5章，24條，附施行細則0條），以及在此前後發佈的《戶口管理規則》、《各學堂管理通則》等。
經過上述「修訂」，清朝原有的法律體系發生了重大變化，諸法分立，各有所司。它標誌著在中國歷史上延續了兩千多年的封建製法律體系開始解體。
改變司法光緒三十二年（90），改原刑部為法部，專掌司法行政；改大理寺為大理院，為最高審判機關。第二年，命在京師和各省設高等審判廳，在省會及商埠等地分設地方審判廳和初等審判廳，於各審判廳內增設相應的檢察機構，並改省「按察使司」為「提法使司」。在此以前，還在一些地方創建巡警，光緒三十一年（905）增設巡警部，第二年改為民政部。力圖在形式上模仿西方資產階級國家司法組織，名曰「司法獨立」，實際上審判大權仍操之於皇帝和地方大員手中。
《大理院審判編制法》和《各級審判廳試辦章程》均規定區分民、刑凡訴訟而「審定罪之有無者屬刑事案件」；「審定理之曲直者屬民事案件」。審判衙門分為初級、地方、高等審判廳和大理院，實行四級三審制。採用西方資產階級國家所定的一系列原則，如迴避、辯護、公開、合議以及起訴、上訴、執行等程序，從而在法律上改變了封建的司法程序和制度（如廢除朝審、秋審等），但在實踐中，大都仍沿舊制。
清末司法制度最突出的變化，是確認了西方列強在華的領事裁判權及會審公廨和法院.
領事裁判權。西方資本主義國家通過不平等條約在半殖民地國家取得的一種司法特權。英國在中國取得這一特權，始於道光二十三年六月二十五日（843年7月22日）在香港簽訂的《中英五口通商章程及稅則》。其中規定英人在中國犯了罪，不受中國法律制裁，中國政府亦不得過問，「由英國議定章程、法律發給管事官照辦」。同年八月十五日（0月8日）在虎門簽訂的《中英五口通商附粘善後條款》（即《虎門條約》）第5、款進一步規定即使英人華民之間的債務糾紛，亦得「由華、英該管官一體從公處結」；英人違犯中國禁約，也須「交英國管事官依情處罪」，中國司法機關無權過問。此後，美、法、日、俄、德、意等列強相繼以不平等條約取得了這一特權，並不斷擴大其範圍不僅它們在中國的僑民發生民刑訴訟時，中國司法機關無權過問，只能由其駐中國領事等官員或設在中國的司法機構依據其本國法律裁判；即使其僑民與華人發生訴訟，如被告為其僑民，則由其駐華領事等審判，中國只能派員「觀審」。反之，雖由中國司法機關審判，但須由其領事派員「蒞審」，實際上是操縱訴訟；甚至華人與無約國僑民涉訟，或者為洋人船上服務的華人犯案，中國司法機關也不能單獨審判。這一《大清法規大全·法律部》卷7，第5頁。
指沒有以不平等條約取得領事裁判權的國家。
特權制度是列強欺凌中國人民和侵犯中國主權的司法工具，嚴重破壞了中國司法主權，是清末司法制度半殖民地化的重要標誌。
2.會審公廨。同治三年（84），清廷被迫與英、美、法三國駐上海領事協議在「租界」英領署內設立一審判機關，稱「洋涇濱北首理事衙門」，在上述三國領事參加下，負責審理「租界」內的案件。同治七年十一月（88年2月），清廷與英、美、法、俄、德等國訂立《上海洋涇濱設官會審章程》，改《洋涇濱北首理事衙門》為「會審公廨」（即會審衙門）。第二年，法國領事另於法「租界」設會審公廨。按照《上海洋涇濱設官會審章程》，該公廨由上海道派一同知官員，負責處理各國租界內錢債、鬥毆、竊盜、詞訟等類案件。但凡涉及洋人必應到案的案件、為外國服役和洋人延請之華民的訴訟，以及無領事管束之洋人與華人的訴訟，外國領事都有權會同審理或派員聽訟陪審。如屬犯罪，有領事之洋人，「按約由領事懲辦」；無領事之洋人，亦須「與有約之領事公商酌辦」。此外，廈門、漢口、哈爾濱等地的「租界」內也相繼設立了類似上海會審公廨的會審衙門。嗣後，各國領事每欲「擴展權限」。光緒三十一年（90），上海領事團曾議決並向清政府提出修改上海會審章程，雖未得逞，然在實際上已由會審、陪審，發展到主審。總之，會審公廨名義上是中國的司法機關，實則完全為外國領事所把持，甚至租界內華人的一切訴訟都是由其主宰。從而造成一種反常現象「外人不受中國之刑章，而華人反就外國人之裁判」2。租界成了帝國主義列強在中國實行殖民統治的「國中之國」。
此外，帝國主義列強還依不平等條約先後在中國設立了各自審理其僑民案件的法院，為其本國法院下屬的司法機關，明目張膽地破壞了中國司法組織的完整和審判權的統一行使。
《大清法規大全·外交部》卷，第頁。
2《清史稿·刑法志》。
第二節太平天國的法律制度（85—84）
主要立法太平天國革命是以「拜上帝會」為組織發動起來的。起先，以《十款天條》作為「拜上帝會」的教規和太平軍的軍律。道光三十年底（85）金田起義之初，洪秀全曾發佈五條紀律詔、遵守天條詔。咸豐二年（852）永安建制，頒布了《天命詔旨書》、《太平禮制》、《太平條款》，刊印了《太平詔書》、《天條書》等具有法律效力的文書。咸豐三年二月（853年3月）定都天京後，在東王楊秀清主持下，「立法安民」，頒布了《天朝田畝制度》、《太平刑律》（據傳有77條，今發現2條）等法律，建立了司法制度。咸豐六年（85）秋，天京內亂，革命形勢也隨之逆轉。此後，上下猜忌，法紀鬆弛。咸豐九年（859），干王洪仁𣿫胤⒉肌讀⒎ㄖ普澸汀罰𠵎康髡�揚觸磎羝Aㄖ頻鬧匾兠院推惹行浴骯渪乙苑ㄖ莆𠒇齲寿ㄖ埔宰襉形兪𠗟𡚒蘢襉卸𣿰笥蟹ㄖ疲𦹅蟹ㄖ貧𣿰笥洩渪遙壜飼𧞄鋝灰字𤧟缶𡷹壻�韖鏺\褡韌蠆蝗菀閻𢸶蔽褚病薄２⒅賦雋恕笆氯u灰弧保𡛕繮φ樬艫奈：π浴５唫蚪准逗褪貝椂木窒蓿婣廡┐汲閃伺縈啊?br />
除上述法律、詔令外，其他各王、侯、主將等所發佈的諭令、告示、條例等，也具有法律效力。茲就其要者分述如下.行政立法。
太平天國實行「以教率政」的政、教、軍合一的組織原則，從天王、各王、侯、軍師、丞相、檢點、指揮及至總制、監軍、各級鄉官，都握有軍事、行政、宗教和司法等權力。太平天國設有女官，銜名與男官同，如女軍師、女檢點、女指揮、女將軍等，其職權、地位也與男官平等。這在當時是個創舉。地方政權組織分為省、郡、縣三級，廢止了清朝道一級設置和直隸州、廳等機構。縣以下，設各級鄉官。依《天朝田畝制度》規定，縣按居民戶數分設若干軍，軍設軍帥，受監軍領導。軍帥以下依次為師帥、旅帥、卒長、兩司馬、伍長，均按五建制。一伍長管五家（伍長家在內）。並規定「每家設一人為伍卒」。其目的是為將行政機構同軍事組織結合起來，以加強生產和適應戰爭的需要。所謂「有警則首領統之為兵，殺敵捕賊；無事則首領督之為農，耕田奉尚（上）」。事實上鄉官的編制及所轄戶數，多因當時環境和居民分佈狀況等而多少不同。
太平天國要求所有官兵熟記和嚴格執行法律、法規。如《太平條規》規定「要恪遵天令」；「要熟識天條，及所頒行詔諭」；「要煉好心腸，公正和儺（和睦），毋得包弊徇情，順下逆上」；「要同心合力，各遵有司約束，不得隱藏兵數及金銀器飾」；「不得荒誤公事」；「不許謊言國法、王章」2，等等。如有違法，都要嚴格處理。此外，它還根據形勢發展和政權建設的需要，以法律規定了（）鄉官選舉制度。鄉官除了隨時隨地直接委任外，另一種是由群眾公舉。如《太平天國文書》記載「凡鄉鄰熟識之人，舉為鄉官，辦理民務」。並要求「所舉之人，必度其幹事才能稱職者充《太平天國史料》，中華書局959年版，第52頁。
《天朝田畝制度》，《太平天國》第冊，神州國光社953年版，第32上見《太平天國》第冊，第55頁。
當其任」。（2）保舉制度。按《天朝田畝制度》規定「凡天下每歲一舉，以補諸官之缺。」保舉要「列其行跡，注其姓名」。「舉得其人，保舉者受賞，舉非其人，保舉者受罰」。太平天國前期貫徹執行這一制度是較為認真的。燕王秦日綱在稟奏中說東王指示「凡保舉官員，必須查其平素歷練老成，精明靈變，然後傳該員前來，親自勘驗，觀其言語舉動，進退趨蹌，果堪勝任，再行保舉稟奏回朝，毋得徇情濫保。」2（3）保升奏貶制度（黜陟制度）。三年一次。「若有大功大勳及大奸不法等事」上下相互之間可隨時保升奏貶，不受三年的限制。凡所列「賢跡」或「惡跡」，都要有確實的事實和「憑據」，如果濫保濫奏或藉機誣奏，要被革職或處罪。（4）考試制度。定都天京後開科考試，每年舉行一次，設文、武兩科。應試者不分性別、門第等，考中者即被錄用。並於所到之地出榜招賢。收攬各方人才。但是，這些有一定積極作用或進步性的制度，是同君主制（儘管與封建君主專制制度有所不同）、封官制、世襲制和嚴格的等級制度相伴隨著的。永安建制時，洪秀全即封有東、西、南、北、翼五王，並以詔令宣稱一切功勳等臣，「大則封丞相、檢點至小亦軍帥職，累代世襲」3。定都天京後，禮儀等級十分繁雜、森嚴。只有天王及幼天王洪天貴才能稱「萬歲」。「各王駕出，侯、丞相轎出，凡朝軍中大小官員如不迴避，冒沖儀者，斬首不留。」4表現出濃厚的封建等級制的特色。特別是後期，隨著太平天國政權的封建化，上述一些進步性的制度也都被棄置了。
2.土地立法。
太平天國定都天京後，頒布了《天朝田畝制度》。主要內容是廢除封建土地所有制，均天下田給天下人同耕。它規定把全國土地按畝年產量的不同，分成「九等」，以戶為單位，按人口均分，「凡分田照人口，不論男婦，算其家人口多寡，人多則分多，人寡則分寡，雜以九等」。歲以上受田，得全分。5歲以下為未成年人，分田占**的一半。並規定「凡天下田，豐荒相通，此處荒則移彼豐處，以賑此荒處；彼處荒則移此豐處，以賑彼荒處」2，以實現「有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無處不飽暖」3的理想社會。這是一個以小農平均主義思想為指導的徹底否定封建土地制度的方案。在反對地主階級土地佔有制的鬥爭中，「『平均』地產的思想是正當的和進步的」4，它反映了受盡封建剝削、壓迫的破產農民的願望。除此而外，「『平均制』的其他一切東西都不過是思想上的幻影」5。事實上，太平天國並沒有按照上述規定分田，而是依據舊徵收糧賦辦法來徵收稅糧。咸豐四年（854），東王楊秀清等三王以「兵士日眾，宜廣積米糧，《太平天國文書》。
2《太平天國》第3冊，第208頁。
3《天命詔旨書》，《太平天國》第冊，第頁。
4張德堅《賊情匯纂》，《太平天國》第3冊，第230頁。
《天朝田畝制度》，《太平天國》第冊，第32頁。
2《天朝田畝制度》，《太平天國》第冊，第32頁。
3《天朝田畝制度》，《太平天國》第冊，第32頁。
4《列寧全集》第3卷，第27—28頁。
5《列寧全集》第3卷，第27—28頁。
參見羅爾綱《太平天國史事考》，第202頁。
以充軍儲而裕國課」為由，特向天王奏准在安徽、江西地區「曉諭良民，照舊交糧納稅」7。即照舊辦法直接向太平天國政府交糧納稅。這一改變，是時勢要求的必然。咸豐十年（80），太平軍攻佔蘇州、常州等地，即令鄉官「按畝造花名冊，以實種作準，業戶不得掛名收租」。克復無錫後，「鄉官隨田派捐各佃戶認真租田當自產，故不輸租，各業戶亦無法想」2。實際上承認了農民佔有土地的權利。太平天國有的地方政府，還發給農民田憑。「各鄉卒長給憑，領憑後，租田概作自產」3。這可謂太平天國在當時歷史條件下所實行的一種耕者有其田的政策。此外，太平天國還在一些地方，直接設收清朝官僚、豪紳以及寺觀的土地歸太平天國所有，設典農官管理。但是，上述政策在有些地方並未認真貫徹執行。特別是後期在蘇杭地區，有主客觀原因。鑽入該地區軍政部門的地主、商人和反革命等，利用職權，發給地主田憑，令其「永遠收執、取租辦賦」4。並設立租局，強迫農民向地主交租，甚至派兵鎮壓農民的抗租鬥爭，從而使太平天國的土地法令部分地遭到破壞。
3.財經立法。
聖庫制度和供給制度太平天國依據「人無私財」原則，創立了一種以公有制為基礎的「聖庫」（《天朝田畝制度》稱「國庫」）制度和大體平均分配的供給制度。規定凡參加拜上帝會的人，須將各人的財產交給聖庫，而每個人的生活用品全由聖庫發給。從天王至士兵，都不領俸錢。除肉食和服裝有差別外，米、鹽、油、用品、衣服等都按定量由聖庫供應。這一體現著平等平均思想的制度，曾吸引農民群眾潮水般地湧向太平軍。隨著革命形勢的發展，聖庫的物資來源已由參加起義人的捐獻，變為沒收官府和地主豪紳的財產。為此，太平天國在進軍途中多次嚴令所有繳獲的金銀財物都須繳歸聖庫，不得私藏。否則，「一經察出，斬首示眾」。這種制度當初對保證軍需和官兵生活，防止貪污搶掠，維護革命紀律起了很大作用。但是，太平天國定都天京後，企圖以法律形式將之推廣到社會，則脫離了社會發展的實際，不可能普遍實施；加之管理不善，特別是領導集團以身破法，私自擁有大量金銀財寶，享受特殊待遇，致使這種制度到咸豐五年（855）後就很難維持下去了。
4.商業立法。
大平天國定都天京之初，曾下令取締商業，將商賈的資本、物貨等收歸聖庫2。商民生活所需由聖庫按規定供應。這種辦法很難長期實行，遂改為（）允許「老兄弟」「出城買物」，即城外有貿易市場；（2）「人有願為某業者，稟佐天侯給照，赴聖庫領本，貨利悉有限制」3。這種商店稱「天朝7《太平天國》第3冊，第203—204頁。
顧汝鈺《海虞賊亂志》，《太平天國》第5冊，第370頁。
2佚名《平賊紀略》。
3倦圃野老《庚癸紀略》，《太平天國資料》，第04頁。
4《太平天國文物圖錄續編》3號，《太平天國》第2冊，第87命詔旨書》，《太平天國》第冊，第9頁。
2《賊情匯纂》，《太平天國》第3冊，第275頁。
3張汝南《金陵省難紀略》，《太平天國》第4冊，第7頁。
某店」，一律「不准私賣」，不准收售珠玉玩物4。此亦引起人們不滿，便改行自由貿易、由國家收稅的政策。「百般貿易俱可做，煙酒禁物莫私營。」5所謂「禁物」，系指鴉片、金銀玩物、食鹽之類。天京以外地方，看來實行自由貿易，但凡開設商店須向政府領取「商憑」（「印照憑」中載有必須遵守的條款。如「務須公平交易」，「不得奇貨自居，亦不得抬高市價」等。同時，主張同外國通商，但外商要遵守太平天國法令，嚴禁鴉片貿易。
5.刑事立法。
刑律是太平天國法律的主要部分。它把打擊的重點首先指向代表封建勢力的清朝官員、豪紳、惡霸地主等，貶稱他們為「妖」，堅決予以打擊，並把矛頭直指「滿妖咸豐」，指斥他「率人類變妖類」，必須誅戮。
太平刑律視「反草通妖」（叛變通敵）和謀反為最嚴重的犯罪，規定「如有被妖魔迷懞反草通妖，即治以點天燈、五馬分屍之罪。」並誅殺通館通營；「凡有人私帶妖魔入城或妖示張貼謀反諸事，定將此人點天燈。其知情不告者一概斬首不留。」2為保護聖庫制度，刑律對私藏金銀和私自掠奪行為，也視為重罪，予以嚴懲。如規定「凡私藏金銀即是變妖，定斬不留」；「凡典聖庫、聖糧及各典官，如有藏匿盜賣等弊，即屬反草變妖，即治以點天燈之罪」；「凡假冒官員私打先鋒者，斬首不留」3。
依刑律，凡淫亂、**，即斬首示眾；無故殺害人、燒燬群眾房屋的、虜掠群眾財物的、私藏關憑等，均斬4。
嚴禁鴉片。最早制定的《十款天條》第7條規定「吹（吸）洋煙是犯天條」。咸豐二年（852）在永安重頒《嚴禁違犯第七條詔》，規定吸洋煙者「一經查出，立即嚴拿斬首示眾，決無寬赦」。後來，洪秀全還專門發佈《禁鴉片詔》。各地也張貼《告示》「倘有販賣者斬，吸食者斬，知情不稟者一體治罪。」2當時嚴禁販賣吸食鴉片，不僅是向惡習挑戰，而且是一種反對外國侵略者的愛國措施。
但是，太平刑律有些規定過於苛重，並帶有濃厚的封建等級制和落後迷信的東西。如對打架、飲酒、吸水旱煙、超過三周不能熟記《天條書》等，都列為大罪，處以死刑；屬下談及天王后宮后妃的名字、位次，以及見到后妃不低頭垂眼的，都處死刑。這種刑律加劇了內部矛盾。
刑罰有枷、杖、死刑，沒有徒、流刑。死刑還沿用了古代一些酷刑，如點天燈、五馬分屍等.
婚姻家庭立法。
4張汝南《金陵省難紀略》，《太平天國》第4冊，第7頁。
5《醒世文》，《太平天國》第2冊，第505頁。
《金匱商憑》，《太平天國》第2冊，第874頁。
《奉天誅妖救世安民諭》，《太平天國》第冊，第0頁。
2《賊情匯纂》，《太平天國》第3冊，第228—230頁。
3《賊情匯纂》，《太平天國》第3冊，第228—230頁。
4《賊情匯纂》，《太平天國》第3冊，第228—230頁。
《太平天國》，第冊，第8頁。
2同上書，第3冊，第225頁。
太平天國提倡男女平等。從起義開始，婦女就享有同男子同等的權利，可以參軍打仗，出任文武職官，以至將帥，官階與男子平等。在有些城市設立「女營」、「女繡錦衙」等組織，吸收婦女參加和從事各種生產勞動。關於婚姻，提倡一夫一妻制，並以法律形式肯定「凡天下婚姻不論財」，廢除封建買賣婚姻及「一切舊時歪倒」。結婚，一般由鄉官發給「合揮」（結婚證書），在教士主持下舉行婚禮。允許寡婦再嫁。並嚴禁娼妓、納妾、買賣奴婢、纏足、溺嬰，要求「安老憐幼恤孤」，嚴格保護婦女的人身權。但離婚是不准的。
在家庭關係上，曾提倡禁慾主義。起義一開始，為防止淫亂，規定凡參加起義的男女都分別編入「男營」、「女營」，不許男子徑進「姊妹營」和「私相授受」。除諸王外，已婚者不許同居，未婚者不許婚配，違者嚴懲。定都天京後，企圖把這種辦法強行推向社會，因遭群眾反對，不得不在咸豐五年（855）正式准許男女團聚婚配，全面恢復家庭生活。
太平天國婚姻家庭立法中，也有不少封建毒素。如官書《幼學詩》宣傳「妻道在三從，無違爾夫主」等封建思想。法律規定，「凡婚姻必聽其師擇配，不得苟合」2。更為嚴重的是太平天國主要領導成員公然破壞他們提出的一夫一妻制，甚至假上帝之命實行一夫多妻制。這些也是太平天國領袖們擺脫不了封建帝王思想的表現。