中國歷代政治得失
作者錢穆，是錢偉長的叔叔。ｗＥＮｘｕＥｍＩ。ｃＯＭ
序
我很早以前，就想寫一部中國政治制度史。一則我認為政治乃文化體系中一要目。尤其如中國，其文化精神偏重在人文界。更其是儒家的抱負，一向著重修齊治平。要研究中國傳統文化，絕不該忽略中國傳統政治。辛亥前後，由於革命宣傳，把秦以後政治傳統，用**黑暗四字一筆抹殺。因於對傳統政治之忽視，而加深了對傳統文化之誤解。我們若要平心客觀地來檢討中國文化，自該檢討傳統政治，這是我想寫中國政治制度史之第一因。再則我認為政治制度，必然得自根自生。縱使有些可以從國外移來，也必然先與其本國傳統，有一番融合媾通，才能真實發生相當的作用。否則無生命的政治，無配合的制度，決然無法長成。換言之，制度必須與人事相配合。辛亥前後，人人言變法，人人言革命，太重視了制度，好像只要建立制度，一切人事自會隨制度而轉變。因此只想把外國現成制度，模仿抄襲。甚至不惜摧殘人事來遷就制度。在新文化運動時期，一面高唱民主，一面痛斥舊傳統，舊文化。我們試問是否民主政治可以全不與此一民族之文化傳統有關聯，而只經幾個人的提倡，便可安裝得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度絕不能完全配合上活的人事。就歷史經驗論，任何一制度，絕不能有利而無弊。任何一制度，亦絕不能歷久而不變。歷史上一切以往制度俱如是，當前的現實制度，也何嘗不如是。我們若不著重本身人事，專求模仿別人制度，結果別人制度，勢必追隨他們的人事而變，我們也還得追隨而變，那是何等的愚蠢。其實中國歷史上以往一切制度傳統，只要已經沿襲到一百兩百年的，也何嘗不與當時人事相配合。又何嘗是專出於一二人之私心，全可用**黑暗四字來抹殺？這是我想寫一部中國政治制度史之第二因。但由於國家大局之動盪，私人生活之不安定，而自己想寫的，感到比這一部書更重要的也還有，因此此書終於沒有寫。一九五二年三四月間，承何敬之先生要我講演中國歷代政治得失，但講期只有五次，每次只限兩小時，又為旅途匆忙，以及其他條件，並不能對歷史上傳統制度詳細陳述，精密發揮，只擇漢唐宋明清五代略舉大綱。本來想再就講演記錄把在講演時未及提到的，略事增補。不幸講演完成，我及負傷養病，在此期間，沒有精力對此講稿，再事改進。只得就原記錄稿有與原講義旨走失處稍稍校正，而其他不再潤飾了。將來若償宿願，能寫出一部較詳備的中國政治制度史，則屬至幸，而此書得以搶先呈教於讀者之前，亦可稍自欣慰，並在此致謝何先生之美意。若無何先生這一番督命，連此小書，也不會有倉促完成之望的。此稿初成，在一九五二年八月我在台中養病時。嗣後又有邀約，請寫一本「研究中國歷代政治制度」的教材，截稿期限甚迫，乃就此稿稍加修改，如唐代的兩稅制，明代的賦稅制度等，均有若干新資料補入，較原稿稍微充實，然恐尚多疏漏謬誤，切盼讀者之指正。
一九五五年八月錢穆於香港
第一講漢代
一、漢代政府組織
甲、皇室與政府
嚴格說來，要到秦漢才是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統一。只要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統一政府，而其所轄的各地方，也已經不是封建性的諸侯列國並存，而是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而只講漢代。現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。我們知道：秦以後，中國就開始有一個統一政府，在一個統一政府裡，便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治裡，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什麼要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那裡便可表現所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模，並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散佈全國，我們要責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂貴族。但從秦漢以後，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外，政府裡便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關係，現在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關係。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的唯一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象徵此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。皇權和相權之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝**，那是和歷史事實不相符合的。
要講漢代皇權和相權之劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝宰相，各有一個「秘書處」，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮裡的「秘書」了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，後來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，一個曹等於現在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬於法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據這十三曹名稱，便可想見當時政務都要彙集到宰相，而並不歸屬於皇帝。因為皇帝只有一個籠統的尚書處，只有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，比諸皇室尚書的範圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也竟儼如後代之專部大臣。可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。
乙、中央政府的組織
現在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿，這是政府裡的最高官。丞相、太尉、御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫管監察，輔助丞相來監察一切政治設施。它是副丞相。按照漢代習慣，用現代語說，這裡有一種不成文法的規定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相。依照文字學原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什麼人的副官呢？他該就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代理，皇帝可以不負責任。為什麼又叫宰相呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰殺牲牛。象徵這一意義，當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱「化家為國」，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。於是他家裡的家宰，也就變成了國家的政治領袖。本來封建時代，在內管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在周官書裡的天官塚宰的職權，便是如此的。但現在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，於是在御史大夫，即副丞相之下，設有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就住在皇宮裡。那時凡具中字的官，都是指是住在皇宮的。皇室的一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞屬於御史大夫，御史大夫隸屬於宰相，如實則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮裡的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，只好說，皇帝也不過市政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統治。那時，皇帝有什麼事，交待御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什麼事，也照這個手續，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷，這是當時皇帝與政府關係之大概。
再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勳、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府裡的二千石，以示別於郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：太常在秦代叫泰常，這個常字，本當作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。後代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬於皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務官，不好算是朝廷公職。其次是光祿勳。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勳該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什麼門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好通報消息。所以皇帝居山，房門就設在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當了堯的門房。因此光祿與勳是古今語，都指門房言。衛尉是一個武職，掌門衛屯兵，這是皇宮的衛兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱尉。太僕猶之是皇帝的車伕，《論語》：「子適衛，冉有僕」，僕是趕車的。皇帝出去，太撲就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都歸他管。如此看來，太常管皇家太廟，光祿衛尉，一是門房頭兒，一是衛兵頭兒。這都是在裡面的。皇帝出門，隨帶的是太僕，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鴻臚，一直相沿到清代，就等於外交部。也如現在之禮賓司，是管交際的。臚是傳呼義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上七個卿，照名義，都官的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡，然而那時已是化家為國了，原來管皇帝家務的，現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣，直到現在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勳原是皇帝的總門房，現在皇宮裡一切侍衛都要他管。那時皇宮裡的侍從，還不完全是太監，而且太監很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得現進入皇宮裡，充侍衛，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然後得機會再派出去當官。這些在皇宮裡服務的，多半是年輕人，當時稱作郎官，都歸光祿勳管。孔子十二世孫孔安國，也就做過郎官。太僕呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像「坦克車、飛機」之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻並不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬於宰相，而所管亦全是國家公事。此外還有兩個卿，就是大司農和少府，都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。大司農的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業的稅收，譬如海邊的鹽，山裡的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬於宰相。我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，而系統屬於宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管到皇宮裡的一切。舉例來說，少府掌管皇室經費，而少府屬於宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是國家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國也是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務，沒有政務。現在中國已經只剩了一家，就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴，於是家務轉變成政務了。這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現在則是這個政府的領袖。
以上對漢代的三公九卿，已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。
丙、漢代地方政府
漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為後世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區域，最高為省。一省之大，等於一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。但就行政區域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和後來極大的不同。九卿放出來當太守，並不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統的局面，雖是地方行政區域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。
丁、中央與地方之關係
說到中央與地方的關係。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、賊⒃只模每年有一個簿子，分項分類，在九十月間呈報到中央，這叫做上計。中央特派專員到地方來調查的叫刺史。全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史，平均每一刺史的調查區域，不會超過九個郡。他的調查項目也有限制，政府規定根據六條考察，六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據政府規定項目調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小。所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬於御史丞。皇宮裡還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮裡的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告到宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監察的責任。
二、漢代選舉制度
上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪裡來的呢？什麼人才可以做宰相御史大夫乃至這個部門的長官呢？這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大府，做官人有一定的血統，自然不會發生有此問題。但到秦漢時期便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權，誰九掌握政權，支配仕途，但漢代又並不然。其次令人想到富人政治，誰有財富，誰便易於入仕，易於握權，但漢代也不然。我們講漢代關於此一方面的制度，要到漢武帝以後，才漸趨於定型。那時已有了太學，好入現在的國立大學。當時國立大學，只有一個，這裡面的學生，考試畢業分兩等，當時稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬於光祿勳下面的皇宮裡的侍衛，依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。）他們的子侄後輩，都得照例請求，送進皇宮當侍衛。待他在皇帝面前服務幾年，遇政府需要人，就在這裡面挑選分發。這已制度，雖非貴族世襲，但貴族集團，同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以後便變了。當時定制，太學畢業考試甲等的就得為郎，如是則朗官裡面，便羼進了許多知識分子，知識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉地方政府充當吏職。吏是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。譬如台北市的人，不能當台北市的市長；但台北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為掾屬的，那就絕對要用台北市的本地人。不過辟用掾屬的權，則在長官手裡，這叫做辟屬。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衛門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。現在這個太學生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補吏。補郎與補吏，是太學生畢業後應有的待遇。
再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂鄉舉裡選。當時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天遣，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以後，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做策問。策即是一種竹片。問題寫在竹簡上，故稱策問。一道道的策問，請教賢良們大家發表意見，這叫對策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔徵求，只要自問自己有此才幹，可以自己報選。又如軍隊裡要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應選。這是一種特殊的選舉。後來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時並不注意這件事，應選人也不輝盡：何帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子、一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內，連一個孝子一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責任。與時漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責。漢代一百多個郡，至少每年要優良百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，並不能像賢良般有較好較快的出身，他們大多還是安插在皇宮裡做一個郎官。如是則一個太學生，當他分發到地方政府充當吏屬之後，他仍還有希望被察舉到皇宮裡做一個郎。待他在郎署服務幾年，再分發出去。自從武帝以後，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮裡的郎官侍衛本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年後，皇宮裡的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學畢業生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛集團，無形中也變質了。全變成大學畢業的青年知識分子了。於是從武帝以後，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。後來郎署充斥，要待分發任用的人才盡多，於是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時代的事了。這一制度，又由分區察舉，演進到按照戶口數比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最後又由郡國察舉之後，中央再加上一番考試。這一制度，於是會合有教育、行政實習、選舉與考試之四項手續而始達於完成。
我們從此看出：這一制度在當時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業後，派到地方服務。待服務地方行政有了成績，再經長官察選到中央，又須經過中央一番規定的考試，然後才始正式入仕。那是當時入仕從政的唯一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官並不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經由地方選舉而來。並不是由其血統上和皇帝以及前任大官有什麼關係，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個「崇尚文治的政府」，即士人政府。只許這些人跑上政治舞台，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手裡。
三、漢代經濟制度
上面講的是政府之形成，及其職權分配之內容。下面要講到支持政府的主要經濟問題，即賦稅制度。漢代對於輕奼賦這一理想算是做到了。戰國時孟子講過：「什一而稅，王者之政」，可見戰國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了。可是漢代，稅額規定就只有「十五稅一」。而且，實際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三十多一點的稅。甚至當時人還說有百一之稅的（見旬悅《前漢紀》），並在文帝時，曾全部免收田租，前後歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，賦稅盡輕，供養一個政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個大毛病，當時對於土地政策，比較是採用自由主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權屬於農民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經濟困乏，田地可以買賣，就形成了兼併。若我們進一步問，為什麼政府稅額輕了，農民還要賣去自己的田地呢？這當然還有其他原因。這須講到當時的人口稅兵役稅，乃及社會經濟之全體貌。此刻無瑕涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權以後，他就變成一佃農，田主對佃農的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。結果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。
但這裡已牽涉到土地所有權問題。封建時代，四封之內，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項主要的條件。現在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經濟貿易關係。所以在自由買賣下的大地主，並不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，擇優經濟條件而形成。他可以自由買進，也可以自由賣出。正因為土地私有，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始有兼併，才使貧者無立錐之地。以後中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均佔有，但一面又主張耕者有其田，承認耕地應歸屬民間之私產。在這兩觀念之衝突下，終使土地租稅問題的不到一個妥適的解決。
再說全國土地，也並非全屬耕地。則試問非耕地的主權，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬於貴族。耕地開放了，散給農民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。後來情勢變了，耕地所有權，逐漸轉移到農夫手裡，而非耕地的禁區呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區的，在當時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產，則稱之為奸利。政府設官防止，有權征討。待後防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關隘，設一徵收員，遇在禁區捕魚伐木的，只就其所獲，徵收其所獲幾分之幾的實物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，後來只以分享獲得為妥協條件，而仍以征字目之。這一種轉變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現象，都有此措施。然直到秦漢統一政府出現，關於土地所有權的觀念卻依然承襲舊貴。他們認耕地為農民私有，而非耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只剩皇帝一家，承襲舊來的封建傳統，所有全國的山林池澤，照當時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權的觀念影響到賦稅制度，所以當時凡農田租入歸諸大司農，充當政府公費。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權之分別轉變說來，便不易明瞭。
現在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只佔少數。把大宗歸國家，小數劃歸皇室，這也並非皇帝私心自肥。但戰國以下，鹽鐵之利逐漸龐大起來，社會經濟情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉變，是開始定制時所不曾預料的。正如清代末年，並不知商埠對外通商關稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，後來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復如是。商稅漸漸地超過了田租，於是少府收入，反而勝過了大司農。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農的錢用完了，連他父親（景帝），祖父（文帝）幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經濟拿出來，這等於是把皇室私款來捐獻給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的是如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂捐。結果社會響應不佳，擁有大資產的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟有哪裡來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經營，你們才能笱冶鐵，發財賺錢。現在我把少府收入都捐獻給國家，而你們不響應，那麼我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當時最大最易發財的兩種商業。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權，卻在皇帝手裡。現在漢武帝再不讓商人們擅自經營了，把其所有權收回，讓政府派管理去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，於是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很像近代西方德國人之所首先創始的所謂國家社會主義的政策。可是我們遠在漢代已經發明了這樣的制度，直到清代，小節上的變化雖然有，而大體上宗還遵循這一政策，總還不離於近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限於鹽鐵兩項。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。這些制度的後面，自然必有其理論的根據。我們要講中國的經濟思想史，必須注意到歷史上種種實際制度之措施。而講中國經濟制度，卻又該注意此項制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠遠從古代井田制度與山澤禁地在法理上所有權之區分，制講到少府與大司農的稅收之分配於政府與皇室之由來，而由此再引伸出鹽鐵官賣來。這並不專是一個思想與理論的問題，而實際上則有極占重要的歷史傳統之現實情況來決定。為了這一問題，在當時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當時一位民眾代表事後留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當然民間主張開放，政府主張國營。而當時實際上的利弊得失，則非熟究當時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當時的歷史傳統與當時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當時的歷史意見，這才是正辦。
我們概括上述漢代的經濟政策，對工商業是近於主張如近人所謂的節制資本的一面，而在對農民田租方面，則也已做到了輕奼「常但並未能平均地權。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也並未能推行。於是王莽起來，就激起了一項大改革，把一切畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當時的意想，實在要恢復封建之井田制，而結果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。
四、漢代兵役制度
漢代兵制是全國皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國在俾斯麥為相時歷經了不得已的壓迫才發明這樣的制度的，而我們在漢代也就早已實行了。一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役，這一規定也有其內在的意義。因為二十才始成丁，照理可以獨立耕種。就農業經濟言，無法多產，只有節用，所謂「三年耕，有一年之蓄」，照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中總會有一個荒年，來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農業社會，也絕對不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨立謀生，但要他為國家服兵役，則應該顧及他的家庭負擔。所以當時規定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經濟的考慮，實在是一種道德的決定。我們讓歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背後的當時人的觀念和理論。政治是文化中重要一機構，絕不會隨隨便便無端產生出某一制度。在漢初，政府中人，本來大部由農村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規。近代的中國人，往往蔑視自己以往的政治傳統，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當然在中國以往著作裡，很少有專講政治理論的書，也很少轉移政治思想而成名的人物。這並不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實際政治中表現了。用不著憑空著書，脫離現實，來完成他書本上的一套空理論。於是中國的政治理論，早和現實政治融化合一了。否則為什麼皇帝和宰相定要分權呢？為什麼仕途必經察舉和考試呢？為什麼田租該力求減輕呢？為什麼商業資本要加節制呢？為什麼國民兵役要到二十三歲才開始呢？所以我們要研究中國以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國決不是一個無制度的國家，而每一制度之後面，也必有其所以然的理論和思想，哪可輕輕用**黑暗等字面把來一筆抹殺呢？
漢代的國民兵役，又分幾種。一種是到中央作「衛」兵，一種是到邊郡作「戍」卒。一種是在原地方服兵「役」。每一國民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開始了。
漢代中央軍隊有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛隊，北軍是首都的衛戍部隊。當時南北軍全部軍隊合共不到七萬人。各地方壯丁輪流到中央作衛兵一年，當衛兵是極優待的，來回旅費由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平時穿的吃的，也不要衛兵們自己花錢。
當戍兵就不同了。一切費用，都要自己擔負。論到戍兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時代的舊習慣。封建時代國家規模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠也不過五十里。要到邊疆戍守，只要半天路程。若在邊三天，前後共不過五天就回來了。這在封建時代，戍邊不是件苦事，隨身帶著五天乾糧便夠。秦始皇帝統一天下以後，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戍邊三天。由會稽（江蘇），到漁陽（熱河），在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統。可是路途往返，就得半年以上，衣裝糧食要自己帶，多麻煩呢？天下一統了，國家體制變了，而秦始皇帝的戍邊制度卻沒有改，或許政府事情忙，而且兵力統一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節上，然而因此就引起社會大騷動。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國人都好說中國二千年政治沒有變，試問古今中外，哪有如此理？亦哪有如此事？就論戍邊制度，一到漢代就變了。漢代戍邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戍。有一百個人不去，應該是三百天的免戍費，由政府把來另雇一人肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，並且還可留一點安家，這是一種變通辦法。照理論，則人人該戍邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當三天戍卒，這便成為歷史上的佳話了。
漢郡長官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長官，都尉氏地方軍事首領。地方部隊即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉。國家有事，臨時召集，這是一種國民兵。各地方並就地理形勢，分別訓練各兵種，如車騎（騎兵和車兵）樓船（水師與海軍）材官（步兵）之類。
國家除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰國直至秦漢以下歷代一向有的一個大問題，現在我們則變成歷史事件來講述了。力役是每個壯丁替國家做義務的勞工。好像現在要修飛機場，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務的。全國壯丁按冊籍編定，每人每年一個月，替國家義務做工，這在漢代喚做更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個農民，既要到中央當衛兵，又要到邊疆當戍卒，還要在地方上服國民兵役，都試譬如我們開一個秋季運動大會，這還比較輕鬆，而眠年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更（上番），按當時規定，出兩百個錢給政府，也可以代替。
除了上述三種兵役和一種力役外，每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。說到這裡，卻有一嚴重的問題。當時政府並沒有為民眾安排一個生活的基礎，全國土地並不是平均分配的，也沒有設法使國民人人就業，而卻要國民人人向國家盡職責。遇有不克盡此政府所規定的職責的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當官奴，強迫在各政府衙門裡做苦工。於是有的人便寧願出賣自己，做私人家的奴隸。當時規定，奴隸也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養奴隸的主人家負擔的，不干奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在後代，無業謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會來管。但在漢代是不許可的。你要當義務兵，你要去修飛機場、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊上還是有你的名字，你還該向國家負責。於是只有把自己出賣給人家做奴隸。當時做奴隸，並不是出賣自由，只是出賣他對國家法規上一份應盡的職責。政府要禁止此風，便規定奴婢的人口稅加倍徵收。但有錢的養著大批奴隸，反可發大財。譬如入山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發財集團。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。這在《史記·貨殖傳》裡講得很詳細。這是漢代的奴隸制度。和西方羅馬帝國的農奴完全不同。羅馬的農奴多半是戰爭得來的俘虜，漢代的奴隸是農民自己游離耕土，來參加大規模的工商新生產集合。如何可相提並論呢？
漢代除卻規定的義務兵役外，民間還有義勇隊，志願從軍的。國家有事，可以自由報名。這叫做良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊境的，平常在家練習騎馬射箭，盼望國家有事，報名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。
五、漢代制度檢討
讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點。首先在經濟方面，土地問題沒有解決，形成兼併，富者田連阡陌，窮者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會多數人的反對，結果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續為東漢政府所承襲。東漢時代也屢有廢奴的詔令，但只要社會經濟情形不變，此項詔令是不會有實效的。其次說到軍隊制度，中國地大人眾，雖說分區訓練各別的兵種，但每年一個月的操練是不夠的。中央南北衛，像是常備軍，實際上，時期也只一年，數額也僅有七八萬人。結果全國皆兵，並不夠用。遇到打仗，各地調遣，如會稽吳楚，遠赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，，在中國論，一則軍隊數量太多，二則訓練太簡略，調動不方便，結果全國皆兵，弄得有名無實，一旦起了問題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說過，皇權相權是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯。但中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關節，反而沒有嚴格明白的規定。這也可以說是長處，因為可以隨宜應變，有伸縮餘地。但也有壞處，碰著一個能幹有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的相權。並不像現代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規定它不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權。外朝九卿，直接向內廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死，他要把皇位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪裡能預聞到宮內事。於是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮裡的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮裡的代表人，他該就是副皇帝，現在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮裡另設一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發生衝突。當時一稱外廷，一稱內朝。大司法大將軍霍光輔政，他是內朝領袖，外廷則仍有宰相統治。後來昭帝死，立昌邑王做皇帝，沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該請宰相參加。霍光說，這是皇帝家事，用不著丞相政府領袖參加，我們只議定請示皇太后就完了。霍光的一番話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當作皇室私事，皇室事不必要政府領袖來預聞。他不知道皇室之存在，由於有皇帝，而皇帝之存在，由於有政府。所以皇位繼承是政府事，並非皇室事。這並不是我們用現代觀念來強說歷史，在當時歷史情實早本如是。所以在高後四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂後盡專權橫肆，並沒有說理皇帝不要問朝廷。霍光以後，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立。可見皇帝世襲，是政府法理規定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該按照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領袖不必預聞皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，並不敢全違背當時習慣。再就另一點說，原先尚書只是皇帝的內廷秘書，而內廷諸職，又隸屬於御史中丞，現在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以後來漢宣帝想把霍氏權柄削減，便恢復舊制，仍有御史中丞來管領尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達到宰相，內廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權重了。霍家也就垮台了。就此一節，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規定皇帝絕對不許預聞政治的一句話，這也並不是大失錯。而且若要皇帝決不預聞政府事，那宰相的任命便成問題。就當是歷史情實，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監督政府。這是歷史條件所限，並非一兩個皇帝私意要如此的。於是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發生許多的微妙關係。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權，尚不甚要緊，他死了，他須替他後代小皇帝著想，於是來一位大司馬大將軍輔政，便出來問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內廷權重，外朝權輕，於是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權的。到東漢光武帝，懲於前失，因怕大權旁落，自親庶務，於是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實際宰相是全國之首領。後來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領三個卿。在西漢時，本想把此改革來調和大司馬與宰相之衝突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權重依然在大司馬手裡。這還是皇家和政府權限劃分不清之故。中國此下政府裡的所謂御史台，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回到政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權全操在自己手裡，三公只是名位崇高而已，實權則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以後代中國人批評光武帝有事無政，這是以往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝壞了，而政治上並不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度史上一個大問題。
選舉在漢代，也發生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏，這已經講過了。但後來孝廉充斥仕途，別的進仕之路都為阻塞了，於是大家都爭要當孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，後來規定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，進城一個參政入仕的資格而已。後來又因請托舞弊，逼得朝廷於察舉孝廉後再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權，卻因此開放給全國各地了。從此以後，無論選舉或考試，都是分區定額的。經濟文化落後的地區和經濟文化進步的地區，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府裡，永遠有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進政府的希望。而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷於地方性。這樣才開始大一統的局面，永遠維持。而全國各地方聲教相通，風氣相移，卻可使各地文化經濟水準，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統政治制度裡一最應著眼之點。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合於近代所謂之民權思想。第一，漢代察舉，其權在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須採訪民間輿情，選拔真才。但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發，則悉聽中央命令。後來並於選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權實際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進學校讀書，才獲補吏。補吏以後，才獲察舉。這由教育而行政實習，由行政實習而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個階段，驟看極合情理，切實施行，像不會出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機會就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術對人類文化傳播與演進之大貢獻，應該遠勝於近代新發明之原子彈。這是世界人類以最偉大的發明，這項發明雖始於中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠千里尋師訪求。因此讀書求學，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經學。世代經學，便可世代跑進政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業走上資本主義化。但學問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿贏，不如遺子一經。這便是一本書的資本價值，勝過了一籮黃金的資本價值了。因此當時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當時有所謂家世二千石的。只要家庭裡有一個做到二千石的官，他當一郡太守，便可有權察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩，若有人來到他的郡裡做太守，必然也會察舉他的後人。因此察舉過人的子孫，便有易於被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額，於是卻永遠落在幾個家庭裡。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會。這並非封建社會，也並非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖沒有對那些家庭許下世襲特權，但他們因有家庭憑借，無異於有世襲的特權了。中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不只是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需後代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續努力，永久改進。制度也只是歷史事項中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項制度經過一兩百年還算得是好制度呢？
讓我們在來看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝並列，這不好說全出於帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥帖。當知任何一制度，也決不會盡善盡美，更無罅隙的。當至少他們懂得皇權之外有相權，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標準，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項標準，不該是血統的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強的富的，都不夠此項標準，而採取一項以教育與知識與行政實習之成績，來定取捨進退之標準，而又懂得平均分配到全國各地區，這也不能不說是在當時已算合理化，已算開明與進步的了。至於經濟政策，一面主張輕奼「常寬假平民，一面主張裁抑富厚，導致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至於此後的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經濟政策上，都曾發生了毛病。皇室與政府的關係，終究發生了衝突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經濟制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代無制度，或說一切制度只是**與黑暗，這是我們必該再三申說的。此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。知要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是**兩字已可包括盡了，其實是不然的。
第二講唐代
一、唐代政府組織
甲、漢唐相權之比較
漢和唐，是歷史上最能代表中國的兩個朝代，上次講了漢代制度，現在繼續講唐代。先講唐代的政府：政府與皇室的劃分，自漢以來即然。惟就王室論，皇位世襲法，永遠無何大變動，只是朝代的更換，劉家換了李家，此等是並不重要。但就政府來說，其間變化則很大。政府中最重要者為「相權」，因於相權的變動，一切制度也自隨之變動。唐代政府和漢代之不同，若以現在話來說，漢宰相是採用領袖制的，而唐代宰相則採用委員制。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權，而唐代則把相權分別操掌於幾個部門，由許多人來共同負責，凡事經各部門之會議而決定。漢朝只有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝、宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權劃分成幾個機關，這幾個機關便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相，御史大夫，我們也可說，宰相掌握的是行政權，御史大夫掌握的是監察權。唐代宰相共有三個衙門，當時稱為三省：一中書省，二門下省，三尚書省。此三省職權會合，才等於一個漢朝的宰相，而監察權還並不在內。
中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官，均以處元老，不負實際行政責任。三品以下，始為實際責任官吏。中書令門下侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內廷秘書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，也即是在內廷管理文件之意。侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內廷官。而到唐代，則全由內廷官一變而為政府外朝的執政長官，和以前性質完全不同。其實宰和相，在春秋時代，也僅系封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了正式政府的執政官。此後宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷私臣變成了正式執政官的，便如唐代之三省。何謂失職？因宰相職權，本該領導政府，統治全國的，後來此項職權，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書門下尚書之類來代行政府宰相的職權，這是東漢以後魏晉南北朝時代的事。現在到唐代，才有把以前宰相職權正式分配給三省。換言之，亦即是吧以前皇室濫用之權重交還政府。
乙、唐代中央政府三省職權之分配
現在再說中書門下尚書三省職權之分配：中書主發令。政府一切最高命令，皆由中書省發出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做「敕」。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但實際上皇帝自己卻並不擬「敕」，而系中書省擬定，此所謂「定旨出命」。在中書省中除中書令為正長官外，設有副長官「中書侍郎」。中書侍郎之下，又有「中書舍人」，員額有七八人之多。中書舍人官位並不高，而他們卻有擬撰詔敕之權。遇中書發佈命令，多由他們擬撰。中國政治上的傳統觀念，對一意見之從違抉擇，往往並不取決於多數，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統，則常求取決於賢人。春秋時即有「賢均從眾」之說（見《左傳》）。哪一人賢，就採納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決於多數。賢屬質，眾屬量，中國傳統重質不重量。中國人認為只要其人是賢者，就能夠代表多數。不賢而僅憑數量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度上，便極明顯。所以國家的選舉權，並不托付於社會一般民眾，而徑由地方長官行使之。照理，地方長官應該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博采輿情，為國家選拔真才。這是理論。至於事實之不能全合於理論，則屬另一問題。即如唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂「五花判事」。然後再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補充修潤，成為正式詔書，然後再呈送皇帝畫一敕字。經畫敕後，即成為皇帝的命令，然後行達門下省。所以唐代政府定旨出命之權，是操於中書省。皇帝只同意畫敕而止。待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書後，即加予覆核，這是對此項命令之再審查。在門下省侍中侍郎之下，設有若干第三級官，謂之「給事中」。給事中官位並不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項詔書，即將原詔書批注送還，稱為「塗歸」。意即將原詔書塗改後送還中書省重擬之意。塗歸亦稱「封駁」「封還」「駁還」等，其意義略相同。此項塗歸封駁之權則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權。每一命令，必須門下省副署，始得發生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。詔敕自中書定旨門下複審手續完成後，即送尚書省執行。尚書省則僅有執行命令之權，而於決定命令則無權過問。
丙、中央最高機構政事堂
政事堂此種制度，亦有相當麻煩處。如中書省擬好命令送達門下省，如遇門下省反對，即予塗歸封還，如是則此道命令等於白費，即皇帝之「畫敕」亦等於無效。故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯席會議，會議場所稱為「政事堂」。原先常在門下省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預聞命令決奪。故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左僕射及右僕射。尚書左右僕射若得兼銜，如「同中書門下平章事」，及「參知機務」等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書僕射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以後，即尚書僕射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執行命令之權，而無發佈命令及參與決定命令之權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此也不得認為真宰相。但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機務或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現今內閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務會議，預聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負時望的，始得加此職銜。當時的尚書省，則略等於現在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機構，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋「中書門下之印」，即須政事堂會議正式通過，然後再送尚書省執行。若未加蓋「中書門下之印」，而由皇帝直接發出的命令，在當時是認為違法的，不能為下面各級機關所承認。故說「不經鳳閣鸞台，何得為敕」（中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞台），這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門下兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。
但中國傳統政治，仍有一大漏洞。在唐代，也並無皇帝決不該不經中書門下而逕自頒下詔書之規定。這是中國傳統政治制度下一種通融性。往往每一制度，都留有活動變通之餘地，不肯死殺規定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭台，或限定他不得為種種活動。事實上唐代也確有不經中書門下而皇帝隨便下命令的。不經鳳閣鸞台何為敕，此是留禕之批評武則天的話，而劉禕之因此遭了殺身之禍。武則天以下的唐中宗，也便不經兩省而逕自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難為情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發，而改用斜封。所書「敕」字，也不敢用硃筆，而改用墨筆。當時稱為「斜封墨敕」。此即表示此項命令未經中書門下兩省，而要請下行機關馬虎承認之意。在當時便認為這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當時唐中宗私下所封之官，時人稱之為「斜封官」，因其未經正式敕封手續而為一般人所看不起。據此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝**，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規定的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是事實。但嚴格說來，則此等事總屬胡鬧，不可為訓。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。直到宋朝，太祖趙匡胤開國為帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普為宰相，但皇帝詔敕一定要經宰相副署，此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人，該項敕旨，即無法行下。宋太祖乃召集群臣會商辦法，當時有人獻議說：「唐代皇帝曾有一次下敕未經宰相副署，此在甘露事變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書僕射參知政事者蓋印，今可仿此方式辦理」，同時即有人反對，謂「唐代甘露事變，雖曾用此方式，但為亂時變通權宜辦法。今大宋昇平，不應采此方式。」如是再四商討，是決定由當時開封府尹副署蓋印行下。當時宋都開封，開封府尹即等於國民政府建都南京時之南京市長，恰巧當時開封府尹是趙匡義，由喜宋太祖的嫡親胞弟，後來即為宋太宗；這才算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點看，中國過去的政治，不能說皇權相權絕不分別，一切全由皇帝**。我們縱要說它是**，也不能不認為還是一種比較合理的開明的**。它也自有制度，自有法律，並不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現在應該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在**與民主的字眼上爭執。
再說回來，唐代中書門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則只有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱為「執筆」。討論結果，由他綜合記錄，等於現在之書記長。此項主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合記錄，而且最後文字決定之權亦在他。這是唐代宰相一職，在採用委員制中的首席來代替領袖制的一種運用與安排。
丁、尚書省與六部
國家一切最高政令，一經政事堂會議決定後，便送尚書省執行，尚書省是政府裡最高最大的行政機構。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。唐開始時是吏禮兵民（戶部）刑工，唐太宗是改為吏禮民（戶）兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民（戶）工禮，宋神宗時王安石變法，其次序為吏戶禮兵刑工，這次序遂為以後所沿襲。吏部主管人事及任用之權，官吏必先經過考試，再由吏部分發任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。戶部掌管民政戶口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌軍事，刑部掌司法，工部主管建設，各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進步。漢代九卿如光祿勳，就官名本義論，等於是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名為吏部，掌管人事，名稱恰當。又如漢代掌軍事的為「衛尉」，衛仍對宮廷言，唐代稱為兵部，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇傢俬的祭祀，唐代改為禮部，便確定為政務官了。我們只論漢唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進步。漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內廷事的家務官，唐代始正式有六部尚書，顯然成為管理國家政務的機構，不像漢代只似皇帝的侍從。此為中國政治史上一大進步，無論從體制講，從觀念講，都大大進步了。
尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機構，其建築亦相當龐大。總辦公廳名為「都堂」，兩旁為左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工三部在右。由左右僕射分領。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即為本司，如吏部之第一司為吏部司是。其餘各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易於洽商，下午各歸本部分別辦公。如有「參知機務」或「同平章事」銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。唐代有名巨著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織，用人，職務分配等而名。此書對當時政府各部門各組織之各項政權及人事分配，均有詳細規定。此書遂成為中國歷史上行政法規之巨典，此後宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉為圭臬。千餘年來，國家推行政務，大體以此書為典範，無多變更。此後中央政府之變動，只在中書門下發命令的部分，至於執行命令的尚書省六部制度，則從未有大變更。此《唐六典》一書，系唐玄宗時，大體依唐代現行法規而纂輯，可說是當時的具體事實與現行制度，與本之理想和希望者不同。中國歷史上關於政治制度方面有兩大名著，亦為《周禮》，一即《唐六典》。前書為中國先秦時代人之烏托邦，純係一種理想政府的組織之描寫。亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃為政治理想之全部制度化，而沒有絲毫理論的痕跡，只見為是具體而嚴密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代人之政治天才，尤其在不落於空談玄想，而能把一切理論化成具體事實而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部歷史書，不能作為先秦時代的制度史大體上看，而實是一部理論思想的書，應為講述先秦政治思想之重要材料。至於《唐六典》，則確已是唐代實際的行政法規，為唐代政府所真實遵循。雖富理想而已成事實。只由《周禮》而演進到《唐六典》，這一步驟，也可認為是中國政治歷史上一極大的進步。但我們談《唐六典》的，仍不應僅當它是一部歷史書，為記載唐代現實制度的書，而應同時當它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化制度化了。制度的背後，都應有理論和思想。一切制度，決不會憑空無端地產生。若我們忽略了中國以往現實的政治制度，而來空談中國人以往的政治思想，也決無是處。
戊、唐代地方政府
以上講的唐代中央政府，現在繼續講地方政府。唐代中央政府的組織似較漢代進步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進到中央集權的地步，逐漸內重而外輕。中央大臣，比較漢朝要更像樣些，但地方長官則較漢為差。中國歷史上的地方行政，最像樣的還該推漢代。唐代地方行政最低一級為縣，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。縣級以上為「州」，唐之「州」與漢「郡」是平等的。州設刺史，在漢最先本為監察官，唐刺史則為地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數多兩倍餘。唐「縣」分上中下三等，六千戶以上為上縣，六千戶以下三千戶以上為中縣，三千戶以下為下縣。漢縣僅分兩級，萬戶以上為大縣，其長官稱令。萬戶以下為二級縣，其長官稱長。可見唐代的縣比漢縣為小。唐代的州也分上中下三級，十萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。這較諸漢郡，相差更遠。漢郡戶口在百萬以上的並不少，即此可見唐代地方長官，其職權比重，較之漢代差遜甚遠。
其次是地方長官之掾屬。在漢代由郡太守縣令長自行辟屬任用，唐代則任用之權集中於中央之吏部。州縣長官無權任用部屬，全由中央分發。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望陞遷，各懷五日京兆之心。政府亦只得以陞遷來獎勵地方官，於是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央就請地位相埒。漢制三年考績一次，三考始定黜陟，因階級少，陞遷機會優越，故能各安於位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則遷調雖速，下級的永遠沉淪在下級，輕易不會陞遷到上級去。於是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。
己、觀察使與節度使
說到地方行政，便須附帶述及監察制度。漢代丞相為政府最高首領，副丞相即御史大夫，主管監察。御史大夫職權，不僅監察中央及地方政府，同時並監察及皇宮之內，這已在漢制中說到。唐代設御史台，所謂三省六部一台，御史台成為一獨立之機構，不屬於三省。換言之，監察權是脫離相權而獨立了。此即是唐代監察制度與漢代相異之點。唐中宗後，御史台分左右御史，左御史監察朝廷中央政府，右御史監察州縣地方政府，此即所謂「分巡」「分察」。監察中央的謂之「分察」，監察地方的謂之「分巡」。中央方面最要者為監察尚書省內之六部，中書門下兩省不在監察之列。唐德宗時，尚書六部，吏禮兵工戶刑每兩部各設御史監察一人，謂之分察。分巡則分全國為十道，派去監察之御史，稱為監察使，後改巡察按察諸稱，最後稱為觀察使，意即觀察地方行政。在漢制，此事規定六條視察，大體範圍，不得越出於六條之外。在唐代，名義上仍是巡察使，觀察使，明明是中央官，派到各地區活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官。地方行政權掌握在手，其地位自較原置地方官為高。姑設一淺譬，如今制，教育部派督學到某幾大學去視察，此督學之地位，自不比大學校長。彼之職務，僅在大學範圍內，就指定項目加以視察而止。但唐代則不然。猶如教育部分派督學在外，停駐下來，而所有該地區之各大學校長，卻都是受其指揮，他可以直接指揮各大學之內部行政，而各大學校長俯首聽命。這一制度，無異是降低了各大學校長之地位。故唐代監察使，論其本源，是一御史官，而屬於監察之職者。但逐漸演變成了地方長官之最高一級。把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來只有二級，而後來卻變成三級。然其最高一級則名不正，言不順，遂形成一種中央集權，對地方行政，極有流弊。假使此項監察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務隨宜應付，臨時得以全權支配，這即成為節度使。節是當時一種全權印信，受有此全權印信者，便可全權調度，故稱節度使。節度使在其地域，可以指揮軍事，管理財政，甚至該地區用人大權，亦在節度使之掌握，於是便形成為「藩鎮」。而且唐代邊疆節度使逐漸擢用武人，於是形成一種軍人割據。本意在中央集權，而演變所極，卻成為尾大不掉。東漢末年之州牧，即已如此，而唐代有蹈其覆轍。安史之亂，即由此產生。而安史之亂後，此種割據局面，更形強大，牢固不拔。其先是想中央集權，由中央派大吏到外面去，剝奪地方官職權。而結果反而有中央派去的全權大吏在剝奪地方職權之後，回頭來反抗中央，最後終至把唐朝消滅了。這與後來清代的情形也相彷彿。清代地方最高長官本為布政使，就如現在的省主席。清代的總督巡撫，就名義論，應該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結果長期駐紮地方，其權力壓在布政使上面，訓致中央集權，地方無權。而到後此輩巡撫總督，卻不受中央節制，中央也便解體了。這是中國政治史上內外政權分合一大條例。總之中國是一個廣土眾民的大國家，必需得統一，而實不宜於過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目。現在專說唐代，似乎其中央行政比漢進步，而地方行政則不如漢。中央的監察官變成了地方行政官，這是一大缺點。而由軍隊首領來充地方行政首長，則更是大毛病。唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一制度上。
二、唐代考試制度
甲、魏晉南北朝時代之九品中正制
上會我們曾講過漢代的選舉制，到唐代，此項制度，實際上已完全由考試制度來代替。說到考試兩字之原始意義，考是指的考績，試是指的試用。遠在戰國晚年，已有一大批中國古代的烏托邦主義者，在提倡選賢與能，在提倡考課與銓敘，其用意在規定一項政府用人之客觀標準。漢代選舉制度即由此提倡而來。唐代的選舉，其實還是由漢代的選舉制演變，而我們此刻則稱之為考試制。
漢代是鄉舉裡選之後，而再由中央加以一番考試的。其先是對策，對策只是徵詢意見而已。直要到東漢晚期，左雄為尚書，才始正式有考試。其時則考試只為選舉制度中之一節目。迨至東漢末年，天下大亂，漢獻帝逃亡，中央地方失卻聯繫，一切制度全歸紊亂，鄉舉裡選的制度，自亦無從推行。於是朝廷用人沒有了標準，尤其是武人在行伍中濫用人員，不依制度。曹操以陳群為尚書，掌吏部用人事，陳群始創設九品中正制。此制大體，就當時在中央任職，德名俱高者，由各州郡分別公推大中正一人。由大中正下再產生小中正。然後由中央分發一種人才調查表，此項表格中，把人才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。讓各地大小中正，各就所知，把各地流亡在中央的人士，分別記入。不論其人已經做官或從未入仕，皆可入登記表。表內詳載其年籍各項，分別品第，並加評語。所以主持這項工作的便稱九品中正。這些表格，由小中正襄助大中正核定後呈送吏部，吏部便根據此種表冊之等第和評語來斟酌任用，分別黜陟。這樣一來，官吏之任命與升降，比較有一客觀標準。而此項標準，則依然是依據各地方之群眾輿論與公共意見，依然仍保留有漢代鄉舉裡選之遺意。所由與近代西方民主選舉制度不同者，仍然是一叢眾，一從賢。中國傳統觀念，總謂賢人可以代表群眾輿論與公共意見。此是一理論。至於賢人而實不賢，中中而並不中正，則另是一事實。至少在曹魏初行此制時，總比以前漫無標準各自援用私人好得多。一時制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，這制度也有關係的。
但究竟此制僅為一時的救弊措施。如同某藥治某病，病癒即不宜再服。否則藥以治病，亦以起病。迨及晉代統一天下，以迄於南北朝，對於陳群此制，都繼續採用，不能加以更新，這樣毛病就出了。首先是人人想獲大中正品題提拔，便紛紛集中到大中正所在地的中央。全國人才集中到中央，這不是件好事。首先是地方無才，不僅地方行政要減低效率，而地方風俗文化，也不易上進。地方垮台了，中央哪能單獨存在。所以中央集權不是件好事，而中央集才也不是件好事。這是第一點。再則中正評語，連做官人未做官人通體要評，而吏部憑此升黜，如是則官吏升降，其權操之中正，而不操於此本官之上司。這是把考課銓敘與選舉混淆了。於是做官的也各務奔競，襲取社會名譽，卻不管自己本官職務與實際工作，而其上司也無法奈何他。在陳群時，為什麼要大中正定由中央大官兼職呢？此因當時地方與中央已失卻聯繫，故只就中央官來兼任大中正，好由他推選他的本鄉人士之流亡在中央者備供中央之任用。但又為何中正簿上定要連做官人一併登記品評呢？因為如此做法，便可把當時已經濫用不稱職的一批人澄清除去。這些都是陳群創設此制時之苦心。因此九品中正制就其為一時救弊起見，也不算是壞制度。但到後來，因施行的時間空間關係都不同了，而還是照樣沿用，遂終於出了大毛病。
從此可知，政治制度是現實的，每一制度，必須針對現實，時時刻刻求其能變動適應。任何制度，斷無二三十年而不變的，更無二三百年而不變的。但無論如何變，一項制度背後的本原精神所在，即此制度之用意的主要處則仍可不變。於是每一項制度，便可循其正常軌道而發展。此即是此一項制度之自然生長。制度須不斷生長，又定須在現實環境現實要求下生長，制度絕非憑空從某一種理論而產生，而系從現實中產生者。惟此種現實中所產生之此項制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現實是此制度之血液營養，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演變而來，有其歷史淵源，亦有其傳統精神。今天我們卻把歷史切斷，一概想模仿外國制度，明明知道這一制度與現實不配合，卻想推翻現實來遷就制度，而美其名曰革命。其實革命的本質，應該是推翻制度來遷就現實的，絕非是推翻現實來遷就制度的。我們此刻，一面既否定了傳統制度背後的一切理論根據，一面又忽略了現實環境裡面的一切真實要求。所以我們此刻的理論，是蔑視現實的理論。而我們所想望的制度，也是不切現實的制度。若肯接受以往歷史教訓，這一風氣是應該警惕排除的。在曹操當時，採行九品中正制而有效於一時，但此後此制度墨守不變，毛病叢出，後來人便只怪九品中正制不好，其實這也有些冤枉。
乙、唐代之科舉
現在再說到每項制度之變，也該有一可變的限度，總不能惟心所欲地變。所貴的是要在變動中尋出它不變的本源，這便是所謂歷史傳統。傳統愈久，應該此大本大源之可靠性愈大。換言之，即是其生命力益強。就中國以往政治論，宰相權給皇帝拿去一定壞，用人無客觀標準，一定也要壞。九品中正制，本想替當時用人定出一客觀標準，還是不失此項制度所應有的傳統精神的。但後來卻變成擁護門第，把覓取人才的標準，無形中限制在門第的小範圍內，這便大錯了。唐代針對此弊，改成自由競選，所謂「懷牒自列」，即不需地方長官察舉，更不需中央九品中正評定，把進仕之門擴大打開，經由個人各自到地方政府報名，參加中央之考試。這制度，大體說來，較以前是進步的。漢制規定商人不能做官，做官人亦不能經商，鄉舉裡選系由地方政府察舉呈報。現在自由報考之惟一限制，即報名者不得為商人或工人。因工商人是專為私家謀利的。現在所考試求取者則須專心為公家服務。此項報名之這一限制，在當時稱為身家清白，自然並兼未經犯過國家法律在內。此外則地方官不再加以限制，即申送中央，由尚書禮部舉行考試。考試及格，即為進士及第。進士及第便有做官資格了。至於實際分發任用，則須經過吏部之再考試，所考重於其人之儀表及口試，乃及行政公文等。大抵禮部考的是才學，吏部考的是幹練。又因吏部試有進士、明經諸科，故此制又稱科舉制。自唐至清，此制推行勿輟。即孫中山先生之五權憲法裡，亦特別設有考試權。這一制度，在理論上，決不可非議，但後來仍然是毛病百出。然我們並不能因其出了毛病，而把此制度一筆抹殺。謂政府用人，何不能民主投票方式。其實西方近代的選舉投票，亦何嘗沒有毛病。而且我們把現行通行的制度來作為批評千餘年前的舊制度之一種根據，那是最不合情實的。在西方現行的所謂民主政治，只是行政領袖如大總統或內閣總理之類，由民眾公選，此外一切用人便無標準。這亦何嘗無毛病呢？所以西方在其選舉政治領袖之外，還得參酌採用中國的考試制度來建立他們的所謂文官任用法。而在我們則考試便代替了選舉。故唐杜佑著《通典》，首論食貨（即是財政與經濟），此為選舉。其實在漢為選舉，在唐即為考試。可見在中國政治傳統上，考試和選舉是有同樣的用意和同樣的功能的。西方現行民主政治，乃係一種政黨政治，政務官大體在同黨中選用，事務官則不分黨別，另經考試。此項官吏，可以不因政務官之更換而失去其服務之保障。在中國則一切用人，全憑考試和銓敘，都有一定的客觀標準。即位高至宰相，也有一定的資歷和限制，皇帝並不能隨便用人作宰相。如是則變成重法不重人，皇帝也只能依照當時不成文法來選用。苟其勿自越出於此種習慣法之外，也就不必定要一一在咨詢眾意。這也不能說它完全無是處。如必謂中國科舉制度是一種愚民政策，由一二皇帝的私意所造成，這更不合理。當知任何一種制度之建立，儻是僅由一二人之私意便能實現了，這便無制度可講。若謂此乃皇帝欺騙民眾，而且憑此欺騙，便能**幾百年，古今中外，絕無此理。若民眾如此易欺易騙，我們也無理由再來提倡民主政治。憑事實講，科舉制度顯然在開放政權，這始是科舉制度之內在意義與精神生命。漢代的選舉，是由封建貴族中開放政權的一條路。唐代的公開競選，是由門第特殊階級中開放政權的一條路。唐代開放的範圍，較諸漢代更廣大，更自由。所以就此點論，我們可以說唐代的政治又進步了。當時一般非門第中人，貧窮子弟，為要應考，往往借佛寺道院讀書。如王播即是借讀於和尚寺而以後做到宰相之一人，飯後鐘的故事，至今傳為佳話。但唐代的科舉制度，實在亦有毛病。故舉一端言之，當時科舉錄取雖有名額，而報名投考則確無限制。於是因報考人之無限增加，而錄取名額，亦不得不逐步放寬。而全國知識分子，終於求官者多，得官者少，政府無法安插，只有擴大政府的組織範圍。唐代前後三百年，因政權之開放，參加考試者愈來愈多，於是政府中遂設有員外官，有候補官，所謂士十於官，求官者十於士，士無官，官乏祿，而吏擾人，這是政權開放中的大流弊。此項流弊，直到今日仍然存在。當知近代西方所謂的民主革命，乃由政權不開放而起。而中國則自唐以下，便已犯了政權開放之流毒。以水救水，以火救火，不僅是藥不對病，而且會症上加症。若要解決中國社會之積弊，則當使知識分子不再集中到政治一途，便該獎勵工商業，使聰明才智轉趨此道。然結果又很易變成資本主義。在西方是先有了中產社會，先有了新興工商資本，然後再來打開仕途，預聞政治。而中國則不然，可說自兩漢以來，早已把政權開放給全國各地，不斷獎勵知識分子加入仕途，而同時又壓抑工商資本。只鼓舞人為大學者，當大官，卻不獎勵人為大商人，發大財。節制資本，平均地權，大體上是中國歷史上的傳統政策。政治措施，存心在引導民間聰明才智，不許其為私家財力打算無限制的發展。於是知識分子競求上政治舞台去做官，仕途充斥，造成了政治上之臃腫病。讀書人成為政脂肪。若在獎勵他們來革命，來爭奪政權，那豈得了？可見任何制度有利亦有弊，並不是我們的傳統政治知識**黑暗，無理性，無法度，卻是一切合理性有法度的制度全都該不斷改進，不斷生長。
三、唐代經濟制度
甲、唐代的租庸調製
現在再講唐代的經濟制度，主要的仍先講田賦。唐代的田賦制度成為「租」「庸」「調」。租是配給人民以耕種的田地，年老仍繳還政府。在其授田時期，令其負擔相當的租額。這是一種均田制度，承北魏以來。均田制所與古代的井田制不同者，井田乃分屬於封建貴族，而均田則全屬中央政府，即國家。均田是郡縣制度下的井田，而井田則是封建制度下的均田。說到租額，則僅為四十稅一，較之漢代三十取一，更為優減。「庸」即是役，乃人民對國家之義務勞役。唐制每人每年服役二十天，較之漢代每人每年服役三十天又減輕了。「調」是一種土產貢輸，各地人民須以其各地土產貢獻給中央，大體上只是徵收絲織物和麻織物。在孟子書裡即有粟米之征，布帛之征，力役之征三項目，租即是粟米之征，庸是力役之征，調是布帛之征。中國既是一個農業國家，人民經濟，自然以仰賴土地為主。唐代租庸調製，最要用意，在為民制產，務使大家有田地，自可向國家完糧。耕種田地的自然是壯丁，便可抽出餘暇，為國家義務服役。有丁有田，自然有家，農業社會裡的家庭工業，最要的是織絲織麻，國家徵收他一部分的贏餘，也不為病。唐代租庸調製，大體比漢代定額更輕，說得上是一種輕徭薄賦的制度。而且租庸調項目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有調。此制的最高用意，在使有身者同時必有田有家，於是對政府徵收此輕微的稅額，將會覺得易於負擔，不感痛苦。這是唐制較勝於漢制之所在。
乙、唐代帳籍制度
然而這一制度，即從北魏均田制算起，時期維持得並不久，而且推行也並不徹底。因為北朝乃及初唐，全國各地，都是大門第豪族分佈，而他們則依然是擁有大量土地的。即使是不徹底的均田制度，也並不能長久持續。推行了一時期，便完全破壞了。依照歷史來講，租庸調製之所以能推行，全要靠帳籍之整頓。唐初的人口冊是極完密的。自小孩出生，到他成丁，以至老死，都登載上。當時的戶口冊就叫籍，全國戶口按照經濟情況分列九等。此項戶口冊，同樣須造三份，一本存縣，一本送州，一本呈戶部。政府的租調，全都以戶籍為根據。帳則是壯丁冊子，在今年即預定明年課役的數目，這是庸的根據。唐制每歲一造帳，三歲一造籍。壯丁冊子一年重造一次，戶籍冊子則三年重造一次。一次稱一比，引起可以用來和上期的簿帳相比對。唐制，州縣經常須保存五比，戶部經常保存三比，如是則地方政府對戶口壯丁變動，可以查對到十五年，戶部可以查核到九年。這一工作相當麻煩。戶口有異動，田畝有還授（丁年十八授田，六十為老還官），這樣大的一個國家，普遍經常地調查登記改動校對，絲毫不能有疏忽與模糊。這須具有一種精神力量來維持，否則很不容易歷久不衰。況且唐代很快便走上了太平治安富足強盛的光明時代，那是人不免感到小小漏洞是無關大體的。某一家的年老者已逾六十，他的名字沒有銷去，小孩子長大了，沒有添列新丁。新授了田的，還是頂補舊人的名字。這些偷懶馬虎是難免的。然而這些便是此後租庸調製失敗的最大原因。恐怕並不要到達戶口太多，田畝太少，田地不夠分配，而租庸調製早得崩潰了。這是一種人事的鬆懈。至於地方豪強大門第從中舞弊，阻擾此項制度之進展，那更不用說了。即就帳籍制度言，可見每一項制度之推行與繼續，也必待有一種與之相當的道德意志與服務忠誠之貫注。否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然。而且任何一制度，也必與其他制度發生交互影響。故凡一制度之成立，也絕非此制度可以單獨成立的。再說此項制度，其用意頗近似現代所謂的計劃經濟。這要全國民眾，每個家庭，每個壯丁都照顧到，計劃到。在近代大規模地利用科學統計，交通方便，聲息靈活，印刷術容易，尚且感到有困難。古代交通既不便，政府組織簡單，紙張亦貴，書寫不便，這些都是大問題。在這種情形下，戶口登記逐漸錯亂，此制即無法推行。迫不得已，才又改成兩稅制。唐代的租庸調製，可說結束了古代井田均田一脈相傳的經濟傳統，而兩稅制則開浚了此後自由經濟之先河。
丙、唐代的兩稅制
唐代的兩稅制，開始在唐德宗健中元年，為當時掌理財務大臣楊炎所策劃。自此以來，直到今天，中國田賦，大體上，還是沿襲這制度。因此一年分夏秋兩次收稅，故稱兩稅。此制與租庸調製之不同，最顯著者，據唐時人說法，兩稅制是「戶無主客，以見居為簿」的。這是說你從江蘇搬到湖北，也如湖北人一般，不分你是主是客，只要今天住在這地方，就加入這地方的戶口冊。如是則人口流徙，較為自由了。又說「人無丁中，以貧富為差」。這是說你有多少田，政府便向你收多少租。如是則義務勞役等種種負擔，也獲解放了。這不能不說是此制之好處。然而政府不再授田，民間自由兼併，所以兩稅制一行，便把中國古代傳統的井田、王田、均田、租庸調，這一貫的平均地權、還受田畝的做法打破。這樣一解放，直到清代，都是容許田畝自由買賣，自由兼併。這一制度和古制相較，也有它的毛病。據當時一般意見說，租庸調製三個項目分得很清楚，現在歸並在一起，雖說手續簡單，但日久相沿，把原來化繁就簡的來歷忘了，遇到政府要用錢，要用勞役，又不免要增加新項目。而這些新項目，本來早就有的，只已並在兩稅中徵收了，現在再把此項目加入，豈不等於加倍徵收。這是稅收項目不分明之弊，而更重要的，則在此一制度規定租額的一面。中國歷史上的田賦制度，直從井田制到租庸調製，全國各地租額，由政府規定，向來是一律平均的。如漢制規定三十稅一，唐制則相當於四十而稅一，這在全國各地，一律平等，無不皆然。但兩稅制便把這一傳統，即全國各地田租照同一規定數額徵收的那一項精神廢棄了。在舊制，先規定了田租定額，然後政府照額徵收，再把次項收來的田租作為政府每年開支的財政來源，這可說是一種量入為出的制度。但兩稅制之規定田租額，則像是量出為入的。因當時楊炎定制，乃依照其定制的前一年，即唐代宗之大歷十四年的田租收入為標準而規定以後各地的徵收額的。如是一來，在政府的徵收手續上，是簡單省事得多了，可以避免每年調查統計墾田數和戶口冊等種種的麻煩，但相因而起的弊病卻大了。因為如此一來，就變成了一種硬性規定，隨地攤派，而不再有全國一致的租額和稅率了。
讓我舉一個具體的實例來講。據當時陸贄的奏議說：臣出使行經，歷求利病，竊知渭南縣長源鄉，本有四百戶，今才一百餘戶。闃鄉縣本有三千戶，今才有一千戶。其他州縣，大約相似。訪尋積弊，始自均攤逃戶。凡十家之內，大半逃亡，亦須五家攤稅。似投石井中，非到底不止。這因為兩稅制之創始，本因以前的帳籍制度淆亂了，急切無從整理，才把政府實際所得的田租收入，以某一年為準而硬性規定下來，交各地方政府即照此定額按年收租。若某一地以某種情況而戶口減少了，墾地荒曠了，但政府則還是把硬性規定下來的徵收額平均攤派到現有的墾地和家宅去徵收。於是窮瘠地方，反而負擔更重的租額，形成如陸贄所說，由五家來攤分十家的負擔，這豈不憑空增加了他們一倍的租額嗎？於是那地的窮者愈窮，只有繼續逃亡，其勢則非到一家兩家來分攤這原來十家的負擔不止，而此一家兩家則終必因破產而絕滅了。
再換一方面推想，那些逃戶遷到富鄉，富鄉的戶口增添，墾地也多辟了。但那一鄉的稅額也已硬性規定下，於是分攤得比較更輕了。照此情形，勢必形成全國各地的田租額輕重不等，大相懸殊，而隨著使各地的經濟情況，走上窮苦的更窮苦，富裕的愈富裕。這是唐代兩稅制度嚴重影響到此後中國各地經濟升降到達一種極懸殊的情形之所在。雖說此後的兩稅制，曾不斷有三年一定租額等詔令，但大體來說，自唐代兩稅制創始，中國全國各地，遂不再有田租額一律平等的現象，則是極顯著的事實呀！
唐代兩稅制，規定不收米谷而改收貨幣，因此農民必得拿米糧賣出，換了錢來納稅。如是則商人可以上下其手，而農民損失很大。讓我再舉一實例。據當時的陸贄說：定稅之數，皆計緡錢。納稅之時，多配綾絹。往者納絹一匹，當錢三千二三百文，今者納絹一匹，當錢一千五百文。往輸其一，今過於二。又據四十年後的李翱說：建中元年，初定兩稅，至今四十年。當時絹一匹為錢四千，米一斗為錢兩百，稅戶輸十千者，為絹二匹半而足。今絹一匹，價不過八百，米一斗，不過五十。稅戶之輸十千者，為絹十二匹。況又督其錢，使之賤賣耶？假今官雜虛估以受之，尚猶為絹八匹，比建中之初，為加三倍。這一項田租改征貨幣的手續，也從兩稅制起直延續到現在。最主要的是，則是政府為這財政收支以及徵收手續之方便起見，而犧牲了歷史上傳統相沿的一項經濟理想，即土地平均分配的理想。自兩稅制推行，政府便一任民間農田之自由轉移，失卻為民制產的精神。結果自然會引起土地兼併，貧富不平等，耕者不能有其田，而獎勵了地主的剝削。
總之，這一制度之變更，是中國田賦制度上的最大變更，這是中國歷史上經濟制度土地制度古今之變的一個至大項目。兩稅制結束了歷史上田賦制度之上半段，而以後也就只能沿著這個制度稍事修改，繼續運用下去。這雖不能說是歷史上之必然趨勢，然而也實在有種種條件在引誘，在逼迫，而始形成此一大變動。中國歷史上的經濟與文化基礎，一向安放在農村，並不安放在都市。先秦時代的封建貴族，唐以前的大家門第，到中唐以後逐漸又在變。變到既沒有封建，有沒有門第，而城市工商資本，在中國歷史傳統上，又始終不使它成為主要的文化命脈。一輩士大夫知識分子，還可退到農村做一小地主，而農村文化，也因此小數量的經濟集中而獲得其營養。若使中唐以後的社會，果仍厲行按丁授田的制度，那將逼使知識分子不得不游離農村，則此下的中國文化也會急遽變形。這一點，也足說明何以中唐以下之兩稅制度能一直推行到清末。
丁、漢唐經濟財政之比較
現在再把漢唐兩代的經濟財政政策兩兩相比，又見有恰恰相反之勢。漢代自武帝創行鹽鐵政策，這是節制資本，不讓民間過富，而在經濟之上層加以一種限制。其下層貧窮，政府卻並未注意到。總說漢代田租是很輕的，但農民並未得到好處，窮人還是很多，甚至於逼得出賣為奴。政府的輕徭薄賦，只為中間地主階層佔了便宜。唐代的經濟政策，其主要用意，在不讓民間有窮人。租庸調製的最要精神，不僅在於輕徭薄賦，尤其是側重在為民制產。至於上層富的，政府並不管。在開始，商業盡自由，不收稅。而每一窮人，政府都設法授田，使其可以享受水準以上的生活。簡單說：好像漢代是在社會上層節制資本，而下層則沒有力量管；唐代注意社會下層，由國家來計劃分配，而讓上層的富民能自由發展。這一情形，似乎唐代人更要高明些。他可以許你過富，卻不讓你過窮。這更有些近似現代英美的自由經濟。漢代人似乎不大高明，他只注意不讓你過富，而沒有法子防止一般勞苦下層民眾之陷入於過窮。不過這也僅是說漢唐兩代關於經濟政策之理想有不同，而亦僅限於初唐。待後租庸調製崩潰，改成兩稅制，茶鹽各項也都一一收稅，便和漢代差不多。至於漢代之鹽鐵政策，起於武帝征伐匈奴，向外用兵，而唐代租庸調製之破壞，以及茶鹽諸稅之興起，也由於玄宗以下，先是向外開疆拓土，直到德宗時代，因向外用兵而引起軍人作亂，內戰頻起，總之是由兵禍而引起了經濟制度之變動，則漢唐並無二致。