斯文曾由顧師頡剛函囑送交《文史雜誌》發表。嗣以離渝匆匆，遂辱所命。茲檢行篋，復得舊稿，烽煙無定恐復失之，用付刊末，亦自珍其帚云爾。
我國地方政治的郡縣實二級制。自秦代實行以來，以至今日的地方政治制度仍不脫其範疇。至於郡縣制之創立也，後人鹹謂秦始皇廢封建置郡縣，或有推源到戰國以前，謂即已見其端倪者，是皆史有可征，前賢論之審矣。然於郡縣之何以形成則鮮有論及者。吾人敢斷言郡縣制度之成立也，斷非由於一二先知先覺的政治理論家事先立說創製於前，然後始有郡縣者。換言之，則郡縣之起源勢必由於人類社會生活逐漸演變之結果，今試就其演變之程序一申論之。
5.1 農業社會初期的人與地
竊以封建社會之形成與夫郡縣制度之確立，其必發生於土地私有觀念產生之後蓋可斷言，蓋人類既逐漸脫離遊牧生活而進化至農業社會則土地始漸被重視。然方其始也，黃河流域沃野千里，而人口稀少，伹須稍加墾殖則所在皆為良田。任何部族酋長皆可擇其最肥沃最至闊之土地率其人民耕之。至於劃成井田亦自無不可，且由於土地之邊際價值（marginalvalue）過低，人之對於土地亦不會生私有觀念。各部落劃地而耕彼此間無利害衝突。雖有強者亦毋須侵奪弱者土地。即或有恃強凌弱者，而被壓迫者亦可遷而去之不必與之抗爭。好在生存空間不發生問題；人民只要不過分懈惰則樂歲終身飽，凶年得免於死亡。
且看「古公亶父復修後稷公劉之業，積德行義國人皆戴之。薰育戎狄攻之欲得其財物，予之。已復攻欲得地與民，民皆怒欲戰。古公曰：『有民立君將以利之，今戎狄所以為攻戰，以吾地與民，民之在我與其在彼何異？民欲以我故戰；殺人父子而君之，予不忍為。』乃與私屬遂去豳，度漆沮，逾梁山止於岐下。」（《史記?周本紀》）古公固然是不好多事的長者，然他所以敢如是慷慨者，主要的原因還是有岐下可遷。不求聞達於當世，一樣可以自耕自食，無求於人。
土地既不會生問題，則當時部落間競爭的主要對像不在「地」而在「民」。誰能擁有大量民眾，誰就能稱雄當世；誰就能富甲天下。古公長者，他看穿了「民之在我與在彼何異」，而一般野心家的酋長則要努力抓得大批民眾為自己部屬。然當時既無國籍限制，人民又無若何笨重的不動產，耕地所在皆是，因之他們可隨心所欲，任意遷徙，對於所隸部族亦無若何束縛，可去可留。如有酋長不得人民歡心，則其部屬便可相率逃去。所以古公至岐下而「豳人舉國復扶老攜幼，盡歸古公於岐下。」（見同上）薰育莫如之何。更有甚者，「旁國聞古公仁，亦多歸之。」（同上）是皆可想像出來，諒非史遷臆說。因之當時部落酋長絕不敢開罪民眾，相反地他為著吸取民眾，反要取悅人民，因之乃有所謂「仁政」興焉。誰能行「仁政」得到人民好感，誰就能口碑載道遠近來歸，誰就可富強起來。此遺風至戰國時猶未全泯，粱惠王的心理便是如此。他問孟子說：「寡人之於國也，盡心焉耳矣；河內凶，則移其民於河東，移其粟於河內。河東凶亦然。察鄰國之政，無如寡人之用心者，鄰國之民不加少，寡人之民不加多，何也？」（《孟子?梁惠王上》）他這是在利用「仁政」為爭取民眾的手段呢！
再看「孔子過泰山側，有婦人哭於墓者而哀。孔子式而聽之，使子路問之曰：『子之哭也，亦似重有憂者。』曰：『然，昔者吾舅死於虎，吾夫又死焉，今吾子又死焉。』曰：『何為不去也？』曰：『無苛政。』」（《禮記?檀弓》）可見在春秋時期，「去」——遷徙——的問題還甚簡單，主要的還是以政治為轉移。
以故上古部落酋長，唯一自謀發展勢力之道便是爭取民眾，而「仁政」便是爭取民眾的手段。部落間的競爭，也只有競行仁政。誰行得最有成效，擁眾最多，誰就可以為天子。且看三代後人，皆能說出一套他祖先如何「行仁政」的歷史來。至後來子孫不肖得意忘形，失去了人民好感，因之其部屬又相率亡去，其勢力遂日益式微，結果由另一位仁政行得最得法的酋長，取而代之。故周武王伐紂，初會孟津時，諸侯皆曰：「紂可伐矣。」武王曰：「女未知天命，未可也。」直至「紂殺王子比干，囚箕子，太師疵少師強抱其樂器而奔周。」（《史記?周本紀》）眾叛親離部下逃得差不多了，於是武王一舉而滅商國，代為天子。
故行仁政是農業社會初期政治的特色。那時代才是真正的民本主義的社會，人民有絕對自由的生活，絕對自由的意志，他們日出而作，日入而息，各自為著他的快樂生活而操作；他們無求於人也無害於人。可想見當朝暾初上，荷鋤頭，唱山歌，是怎樣的一個自由快樂的世界，那確是真正值得我們懷念的原始社會。流傳所及，到後來儒家感世道陵夷生靈塗炭，未免益增思古之幽情，於是一開口便是堯、舜、三代，崇先聖而薄後王，盡量地恭維前人，使他們成了理想化的人物，而想復興三代之盛。可見他們未能瞭解人類經濟生活發展的程序，未能把握住時代，結果奔波一生也只是「知其不可而為之」聊以盡心焉而巳。難道後王的本質上，就比先王壞？試看中國時宣傳仁政最力的大師孟軻亦何嘗不受諸侯的熱烈的歡迎；然他的仁政終究行不通。老實說，至戰國，「行仁政」的時代早成過去，其結果是「天下莫不與之」，或者是因此而被鄰國侵滅，卻大有懷疑的必要。
5.2 土地私有與封建
可是後來生殖日繁，耕種技術亦隨之進步，由粗淺的自然播種進而發明耒；由人耕進化至牛耕。土地大量的被利用，荒地日少。因之土地的使用漸漸地感覺不自由。人民各擇沃土以居，最後雖荒山大澤亦漸被利用，誰能捷足先登據有一塊沃壤，簡直是天之驕子。至後來雖求得一塊瘦瘠亦屬不易。因之人民乃據土地為不動產之一而安土重遷了。土地漸漸地感覺不敷分配，兼以地形的限制，井田制之不能再實行，亦是意料中事。
至是但有土地便不愁沒人耕種，因之野心的酋長們所愁的不是寡民而是國小。彼此間爭奪對像轉移至土地上去。國家遂由以人民為主體一變而以土地為主體矣。國君——也就是部落酋長，為著擴張國土，不惜剝奪人民的自由以配合他開疆拓土的野心；暴虐無道的更不惜奴役人民以供一己淫樂。蓋已無需乎再取歡民眾，而人民雖稍感苛政的虐待，亦不敢輕言遷徙了。自是以後遂不復再有仁政矣。
因之土地乃漸漸地變為私有。小而言之人民私有，大而言之國君私有。土地私有的觀念既成立，真正的封建制度乃繼之以起。跋扈的野心家乃思侵奪他人土地以實一己私囊；或劃地以封功臣親戚，役其地人民為農奴。至周初時，己屆成熟時期，周武王乃集封建之大成。《苟子?儒效篇》說：「周兼制天下，立七十一國，姬姓獨居五十三人。」太史公估計姬姓諸侯有五十五人（《史記?漢興以來諸侯年表》），考其封土所在地，多在王畿附近的沃壤。其封異姓諸侯泰半屬於不得已，其有古聖先王之後者如封神農之後於焦；黃帝之後於祝；帝堯之後於薊；帝舜之後於陳；大禹之後於杞；殷之後於宋……等。史說是「武王追慰先聖王」，實則不過是一種弭謗用的文過飾非的手段而已。其外便是同平天下立有汗馬功勞的功臣亦不得不封。然異姓諸侯所封多在邊圍，甚或指定某一塊未經征服的土地，開一個空頭支票封予之，令其自己去經營，如封齊便說：「五侯九伯，女實征之。」（《詩經?齊風》）任其自己去發展。召公奭之封於燕亦是如此。至於後來的秦則更不用說了。周人為犬戎所逐，平王東遷時對秦襄公說：「戎無道侵奪我岐豐之地，秦能攻逐戎，即有其地。」與誓封爵之。（《史記?秦本紀》）後來秦文公逐戎，遂收周余民有之。地至歧，岐以東獻之周。他們皆是獨力發展而蔚成大國的。
其另外一種異姓諸侯，即是本有其國，實力亦相當強大，周人鞭長莫及，奈何他不得，只得就其地加封之，如楚如越皆是也。天子賜楚侯胙曰：「鎮爾南方夷越之亂，無侵中國。」（《史記?楚世家》）楚地千里，周武王是無奈他何的。
周之前可以想見，所有部族皆各自獨立，不過以商國較強大戴為共主。其餘仍各王其國，周武王伐紂猶稱商國，武王至商國，商國百姓皆迎於郊，固無所謂王畿也。「溥天之下莫非王土」（《詩?小雅?北山》）是武王蕩平天下以後事。周武王既把天下土地率數征服，然後重新分配始自己子孫及少數功臣親戚，不用說那會於孟津同舉大義的八百諸侯皆遭了走狗之烹。他蕩平了天下諸侯，才開始大規模的封建起來。蓋封建演變至是已達成熟時期，而周武王正是應運而生的跋扈英雄。他的底定天下實行大規模地封建，與秦始皇之統一天下大規模地實行郡縣制同樣地是一個劃時代舉動。他與秦始皇可說是前後媲美的兩位野心家，他們是同樣的自私與跋扈。可是他的子孫畢竟蒙惠不淺。世世不絕的對他們祖先歌頌不已。七廟之中文武二廟永世是神聖的。把他恭維成理想中的標準聖人，以故數百年後的儒家亦為其宣傳所蒙蔽，竟以文武與堯舜同列。其實以儒家的道德觀來衡量，則他與秦始皇是同樣的罪人。雖然在民族發展史上他們是據有著不可磨滅的功績。
5.3 封建的渣滓——縣
周武王既削平諸侯，據天下土地為己有，當然他可任意的宰割，於是他除劃出一部最上乘的土地作為王畿外；餘下的率以封人，但為防諸侯的尾大不掉，封地既不能過大，又不願多封異姓。再者為防「不能與老兵同列」的爭執，資望不足者又不能濫封。結果可封之地多而有資格受封者少，因之有許多地方既非王畿又無適當的人可封。則這些待封之地暫時是懸而未決。且看當時的河東丘陵地——唐，即是懸而末決者之一。蓋唐形勢險要逼近王畿。在當時既無適當人選可以封唐，倒不如懸之為愈，至成王即位始封與胞弟叔虞。然則在小弱弟未受封以前，則唐不能為無政府狀態。勢必有人暫時負責治理其地。這種既經征服之地，將封予誰，尚是懸而未決，故曰「懸之」。是當即「懸」之起源。這在周初不過是一時受封者無適當人選，暫時懸之，終必封人，是一時權宜之計耳；演變至後世，遂成為定制，而「懸」遂為政治上的抽像名詞了。
◎「縣」字釋義
考我國用作地方政治的區劃的抽像名詞，其字形皆從邑。如「邦」「郡」「都」「鄉」「鄙」「郊」「郭」「鄰」……皆從邑為形聲字。古者謂城曰邑，甲骨卜辭記有「王作邑，帝若」（《契墟書契後篇?卷下十六》）。又曰「大邑商。」《詩?大雅》曰：「既伐於崇，作邑於酆。」是皆名城曰邑，後乃泛以名地，《左傳》凡稱人曰大國，自稱曰鄙邑；又凡邑有宗廟先君之主曰都，無曰邑。是皆無定稱。鄙邑者即泛指敝國或鄙地也。《說文》：「邑，國也」實則泛以名地方者也。故凡地方政治的區劃的抽像名詞皆從邑。
唯「縣」則不然，《說文》：「縣，系也。從系持縣。」縣即古「懸」字。本為會意字。段玉裁《說文》注曰：「自專以縣為州縣，則別制從心之懸掛，別其音縣去懸平，古無二音也。」故與郡縣之縣義毫無所涉，其用作郡縣之縣則純為假借字，本非用作政治上抽像名詞用者。殷墟卜辭自盤庚至紂二百餘年間，末見有以縣字作政治上名詞用者。故可斷定「縣」始於西周，義為「懸之」，非定制也。古人亦有釋「縣」義本為「懸」者。段注《說文》引《釋名》曰：「縣，縣（懸）也；縣（懸）於郡也。」是為先儒臆說。縣縣於郡，是秦始皇以後事，而縣之制早見於春秋，斷不可以縣於郡而始名曰縣也。或有釋縣為鄙者；以古者國之都為首，都之外曰鄙或曰縣，縣於本土之上也。是說亦嫌牽強。如楚之「實縣申息」（《左傳?哀公十七年》）「因縣陳」（《左傳?宣公十一年》），如秦之「伐邽冀戎初縣之」「初縣杜鄭」（《史記?秦本紀》）等，是縣字皆作動字，若以之與鄙字同解則未免牽強矣。
◎春秋時的縣
至春秋時諸侯強弱兼併，國土日廣。其滅人小國懲王周封建之失不願以之分封附庸。然疆土漸闊，則舊有統制機構漸感不靈便。因之亦師王室遺制，滅人小國則亦縣之。使人暫時治理其地，各其官曰「縣尹」或「縣令」或「縣公」或「縣大夫」。懸之終不決，縣長官迭相更換而縣如故，日久縣乃為定制矣。故春秋時之縣唯大國有之。多為毀人國家而縣之者，如魯莊公十八年「楚武王克權，使斗緡尹之。」又宣公十一年「（楚莊王）遂入陳；因縣陳。」昭公八年「楚公子棄疾帥師滅陳；使穿戌封為陳公。」昭公十一年「楚子滅蔡；使棄疾為蔡公。」哀公十七年「彭仲爽申俘也；（楚）文王以為令尹，實縣申息。」（《左傳》）是皆楚王滅人社稷而縣之；以家人或俘虜為其縣長官之事實。嬴秦亦復如是「（秦武公）十年伐邽冀戎初縣之。」「十一年初縣杜鄭。」（《史記?秦本紀》）亦均夷人之國而縣之，其縣則終不決矣。至於中原霸主的晉國，且有奪大夫之田為縣者，「魏獻子為政，分祁氏之田以為七縣，羊舌氏之田以為二縣。」（《左傳?昭公二十八年》）然晉雖縣之但仍可賞人；晉襄公即曾「命先茅之田賞胥臣。」（《左傳?僖公三十三年》）「亦賞士伯以孤衍之縣。」（《左傳?宣公十五年》）後來椒舉奔晉，晉侯（平公）亦「將予之縣以比叔向故國。」（《左傳?襄公二十六年》）晉的縣尚保有古代遺風。然後來六卿坐大，終分晉國，與此自有連帶關係。
齊亦有縣，唯其區劃極小，故其封與人之縣動輒百十計。今可考者如「齊侯鍾」（叔夷鍾）銘文曰：「公曰，夷……女肇敏於戎功，余錫女厘都□麥刂，其縣三百」。又如齊景公謂晏子曰：「昔吾先君桓公，予管仲與谷，其縣十七，以為子孫封邑。」（《晏子春秋》）是則桓公時代齊已有縣。孔子亦說管仲「人也奪伯氏駢邑三百，飯疏食沒齒無怨言。」（《論語?憲問》）又如「子仲姜寶鎛」（素命鎛）銘文曰：「陶革叔又成榮於齊邦。侯氏錫之邑二百又九十又九邑。」是所謂邑當均指縣而言也。觀齊之縣制已異於上三者矣。
至吳國坐大，擬北上與中原諸侯爭霸時亦已有縣制。「王余祭三年，齊相慶封有罪自齊來奔吳。吳予慶封朱方之縣以為奉邑，富於在齊。」（《史記?吳世家》）觀此則吳之縣亦可以封人也。
綜觀春秋時之縣，唯晉、楚、秦、齊、吳等大國有之，類多侵滅四鄰小國而縣之者。至於小國雖亦有兼併鄰邦，然則未聞有縣之者。要之蓋諸侯國土漸龐大，侵滅滋多，既不願以之分封附庸，然土地日拓，舊有中央直接統制之機構漸感不便，因之不得不另設地方長官以治之。故有縣尹、縣令、縣公、縣大夫之置，使其成為獨立的地方政治單位而直屬於中央。故春秋縣之設立可目為中國有獨立機構的地方政治的開始。至於小國地本狹促，兼併他邑稍事擴張，於統制上亦既無不便，固無煩乎效顰大國而晝蛇添足也。
且觀縣之制春秋初朝已有之，然各國之縣同名而異制，可知其非一國獨創而他國傚尤者，則縣制之立其來有自矣。故可推源至西周之初，斷其為封建之渣滓。百年演變，湘桂分流而諸國各異其制矣。
釋郡
郡、縣在始皇統一中國以前是顯然的兩回事。各自成為一政治單位，絕無聯繫關係。「縣」之由懸演變而來前已論之甚詳。至於郡則不然。《說文》：「郡從邑君聲。」是形聲字。似專造此字以名政治區劃者，是或為適時需要而立之者。
始皇以前之郡，似均與國防軍事有關。「秦有隴西北地上郡，築長城以拒胡。」（《史記?匈奴列傳》）「魏有河西上郡，以與戎界邊。」（同上）「趙武靈王北破林胡樓煩，築長城自代並陰山下，至高闕為塞而置雲中雁門代郡。」（同上）「燕亦築長城自造陽至襄平，置上谷漁陽右北平遼西遼東郡。」（同上）觀此則秦、魏、趙、燕等國之郡似均專於防胡而置者。
至於無胡是防之國則其郡亦專為防強鄰侵襲而設者。「春申君言於楚王曰：「淮北地邊秦，其事急，請以為郡。」」又「復西取秦所拔我江旁十五邑以為郡拒秦。」（《史記?楚世家》）則楚之郡專為防秦而設。
至於吳夫差救魯亦是「發九郡兵伐齊。」（《史記?仲尼弟子列傳》）可知始皇以前之郡皆與軍事有關。蓋郡之置多在邊圉，為防鄰國侵襲則須經常有邊防而令大將戍之。為軍事上便利計，則戍邊之將領須集邊地軍政財大權於一身，庶幾運用靈活，因時制宜。國君將沿邊疆土地劃出一帶交付戍邊軍官。使其有獨立機構，除聽中央號令外不受任何牽制。以近代術語明之或可說是「軍事特別區」。這種軍事特別區即是郡的起源。郡之守即是戍邊的將領，土地雖然沒有直接封予他，而他卻可集大權於一身，儼然是邊區的一個土皇帝。在那尚沒有獨立機構的地方行政制度的時代，這確是值得人們重視的一個制度。如許我望文生義的話，則郡字大可視作一形聲兼會意字，補充許氏之說可曰：「郡，從邑從君，君亦聲。」
郡與縣之關係
郡縣既截然是兩件事，但卻是同樣獨立的政治單位。然郡總在邊圉，距中央既邊遠，又經常有寇患。而縣呢？則或減鄰國縣之，或奪大夫之田為之，兩兩相較不用說縣的確是比郡好，做官的誰不想謀個安睡飽食的「縣」？那烽火無常的「郡」自然是次一等,故趙鞅誓師辭曰：「克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。」（《左傳?哀公二年》）是非以地區大小而定高下也。
再者郡為防邊而置，非武將不能任郡守；且征戰不時，則郡守更握有兵權。丟開做好官食厚祿不談，則郡長官自然較縣令尹為煊赫亦較有實權。再者開疆拓土既縣敵國而別置縣令尹，然烽燧未息．新立之縣復在邊區，為軍事便利計則有時縣令尹亦得受郡長官節制，且揮塵書生即可領縣令尹，而郡守則非重臣夙將不能任。類多立有邊功，說不定新立縣即是彼汗馬功勞換來，則新放來之文官的縣令尹，於資望於實力既皆不能高出郡守，兩兩相較自然是等而下之。
時日推移至戰國之世，征戰益形頻繁，武將地位當然亦隨之增高，漸漸地郡之地位乃駕縣而上之矣。至始皇統一天下，乃明定縣縣於郡，遂為後來地方政治的二級制，是自然演變之結果也。
5.4 結論
約而言之，方西周之盛也，密侯不臣，遂滅密國，夷王一怒足醯齊哀侯。天子之勢亦云盛矣。迨平王東遷，千里王畿半淪於敵；倉卒東奔，賴晉鄭之輔翼，苟延殘喘於成周。然曾幾何時，竟至周鄭交質、楚莊問鼎，王室式微而封建之紀頹矣。天王尊嚴轉賴大國維護，跋扈諸侯亦借挾天子以自重矣。因之王政失綱，而爭霸之局啟；強弱懸殊，而兼併之勢興矣。小國力弱遂撇天子而仰鼻息於霸主；諸侯之勢盛者，滅人宗社遂亦習以為常矣。
然諸侯反顧自身之坐大，懲周室封建之失，得人土地，不復再以之分封附庸。拓殖日廣，遂師王周遺制從而縣之，縣而不決遂為定制矣。且以長期征戰而有立郡之制者茲已論之稔矣；故曰縣者由封建蛻變而來；而郡者歷年征戰之結果也。至漢上諸姬已盡，陳蔡既縣；而楚人北上；秦人南滅巴蜀，而東出崡關，緩衝小國既盡，列強直接衝突之局乃啟。積數百年軍事第一時代演變之結果，郡之地位遂駕縣而上之。始皇既統一天下，徹底廢除封建，乃因郡縣之舊名，明定地方政治之二級制，千年以還，遂成定制焉。
5.5 跋
右〈中國郡縣起源考〉一篇，原為筆者於民國三十年（一九四一）秋，就讀國立中央大學史學系三年級，選修顧頡剛先生所授「商周史」時之期終作業也。顧師發還時，曾用硃筆作批，並附一長函，指點文中可議可取之處甚詳，獎勖有加，並囑讀後將原稿寄還，「當為編入文史雜誌也」云云。然其時筆者方忙於撰寫一有關我國古代社會史之長篇，擬以此文為卷首，故末急於付梓。孰意全稿末竟而大學已結業，乃將積稿寄友人處，匆匆束裝東返故里省親。原冀期年再返陪都，續學於母校之歷史研究所。不意返皖末幾，敵軍便入侵中原，大別山頓成敵後。返渝續學無望，中大同學郭秉佑君乃將寄存約十餘萬字之舊稿分卷寄住立煌，詎料郵件通過敵區時寄稿泰半遺失，而此篇得以倖存。嗣執教立煌安徽學院，該院院刊編輯索稿，乃以此文塞責，遂蒙編入該刊第一期。故篇前小序有「恐復失之」之語。此民國三十三年（一九四四）冬事也。
大陸變色後，筆者在美絕糧．乃向哥倫比亞大學附設之「漢史研究計畫」申請編譯工作以自糊，主持人盼能交出一二篇舊作為參考，欲以證明申請者「能讀通中國古書也。不獲已乃稟呈慈母於合肥故里，乞於舊作中剪寄一二篇，以便申請工作。初僅試投家書，未存奢望，不意慈親竟能於中共土改劫灰中，將此篇剪寄，捧萱堂手諭，恍如天降也。
此篇原印於戰時敵後游擊區，印刷校對均極粗劣，刊物更無流通之可言。筆者曾試查大陸出版之《全國中文期刊聯合目錄1833∼1949》。皖院編譯委員會所出之《世界月刊》雖亦列入（見頁二九九），然該刊第一期則各館均缺，始知手邊所存，竟成碩果。摩娑舊簡，追念三十年來家國遭際，不禁百感潮湧。因請吳章銓夫人再為抄成清稿，寄呈宋旭軒兄重行槧印，原文中除剔除兩個欠通之英文字，及將當初手民誤植「叔夷鍾」及「素命鎛」之銘文加以改正之外，余率任其舊，雖因事忙，無暇改作，亦見三十年來，流落異邦，學無寸進之可悲也。