第七章：何以一次巨大的行政革命成為政治革命的先導，其結果如何
政府形式尚未改變，規定個人地位和政府事務的那些附屬法律卻已經廢除或修改。
行會理事會的破壞和部分的、不完全的恢復深刻地改變了工人和僱主的舊關係。這些關係不僅不同以往，而且不確定、不自然。主日警察遭到毀滅；國家監護尚不穩定，手工業者在政府與老闆之間，處於一種為難的不明確地位，不知道二者當中誰能保護自己或誰應該容納自己。整個城市下層階級驟然間落入這種茫然的無政府狀態，一旦人民在政治舞台上開始重新出現，這種形勢就產生了嚴重後果。
大革命前一年，國王敕令在司法秩序的所有各部門造成了混亂；若干新的法庭設立了，其他法庭大批被廢除，管轄權的一切規定均被更改。然而在法國，恰如我在別處已經談到的，負責審判、執行法官判決的人數量龐大。說真的，整個資產階級都或近或遠地與法庭有關係。法律的效果因此便突然間打亂了千家萬戶的處境和財產，給予他們新的不可靠的地位。敕令也給申訴人帶來不便，在這場司法革命中，他們很難重新找到他們可以應用的法律和應該審判他們的法庭。
但是，嚴格意義上的政府在1787年所經受的徹底改革在公共事務中尤其引起了混亂，後來又觸及每個公民，直到他們的私生活。
我說過，在各財政區，即在法國四分之三左右地區，整個財政區政府都交託給一個人，即總督，他的所作所為不僅不受控制，而且獨斷專行。
1787年，人們在這位總督身邊設置了省議會，總督成為真正的地方行政官員。每個村子裡，經選舉產生的鎮政府同樣取代了舊教區議會，在大多數情況下，還取代了行會理事。
與原先立法截然對立的立法不僅徹底改變了事物的秩序，而且徹底改變了人們的相對地位，它必須在各地同時實施，而且在各地以近乎同一方式推行，絲毫不考慮以前的慣例和各省的特殊情況；這個行將被大革命推翻的舊政府，當時已經具備大革命的中央集權的很多特性。
可以清楚看到，習俗在政治機構中所起的作用：人們應用長期以來沿用的模糊複雜的法律，比利用新鮮的更簡化的法律要順手得多。
舊制度下，法國存在著依各省情況而變化無窮的各種權力，沒有哪一種權力具有確定的眾所周知的界限，各權力的工作範圍總是與許多其他權力相混。然而人們終歸在事務中確立了正規的相當方便的秩序；而為數更少的新權力，雖經仔細限定，彼此間仍然相似，在更大的混亂中互相牴觸混雜，常常相互抵銷，軟弱無力。
此外，新法律包含一個嚴重的缺陷，僅僅這一缺陷，尤其在開始時，就足以使法律難以執行：它創設的所有權力都是集體權力。
在舊君主制下，人們從來只知道兩種治理方式：如果行政被委託給一個人，那麼，他的一舉一動無需任何議會協助；如果存在著議會，例如在三級會議省或在城市裡，那麼，執行權力不委託給任何個人；議會不僅統治和監督行政部門，而且親自治理或通過它任命的各臨時委員會治理。
由於人們只知道這兩種理事方法，所以當他們拋棄這一種，就得採納另一種。奇怪的是，在一個如此開明、長期以來政府已經發揮如此巨大作用的社會內，人們竟從未想到將兩種制度結合為一，從未想到區分而不是拆開執行權與監督和解除權。這種思想看上去簡單，卻從未有人想到過；只有在本世紀它才被人發現。可以說，這是在政府問題上我們自己的唯一大發現。我們將看到反其道而行之的後果，當人們把行政習俗搬進政治、在憎恨舊制度傳統的同時卻遵奉這一傳統時，人們在國民公會裡竟實行三級會議省和城市小市政府曾遵循的制度；我們還將看到，從那以前僅僅使事務陷入窘境的局勢裡，如何突然間出現了恐怖統治。
這樣，在大多數總督一直自行其是的情況下，1787年的省議會取得了自治權；它在中央政府的權力之下，負責制訂軍役稅和監督徵收軍役稅，決定哪些公共工程應當興辦並加以實施。省議會直接統轄公路與橋樑工程局全體官員，從監察直到工程監工。議會要給他們規定它認為可行的事項，向大臣匯報部下的成績，並提議大臣向他們頒發應得獎賞。村社的監護幾乎完全交與省議會；絕大多數訴訟案件的初審必須由議會來審判，而在這以前是由總督審理，等等：上述職權中，有許多不適宜於一個集體的、不負責任的政權，況且即將行使職權的又是一些首次執政的人。
人們把總督貶低到無權無勢地位的同時，卻讓他繼續存在，終於使一切陷入混亂。人們在剝奪了總督統攬一切的專制權利後，強加給他幫助和監督議會工作的權利；彷彿一個被免職的官員有朝一日竟能理解剝奪他官職的立法精神，並且協助它的實施！
人們對付總督的做法，也用來對付總督代理。在他的旁邊，在他原來佔據的位置上，安放了一個區議會，區議會須在省議會領導下根據同樣原則行事。
從1787年創立的省議會的法令和會議記錄中所瞭解到的一切，說明議會剛一誕生，就陷入了同總督的暗中的而且常常是公開的戰爭，總督老謀深算，使繼任者手足無措。在一處，議會抱怨它費了很大力氣才從總督手中奪回那些最必需的文件。在另一處，總督指控議會成員要篡奪據他說是詔書授予他的職權。他向大臣申訴，大臣則常常不置可否或表示懷疑；因為對他和對所有人一樣，這都是新鮮而模糊的問題。有時，議會經討論認為總督治理不善，他經手修建的道路線路不好或維修很糟；他任憑那些受他監護的村社毀滅而不聞不問。這些議會常常在一項不熟悉的立法中摸黑，猶豫不決；它們四下互相徵詢意見，不斷地收集各種見解。歐什省總督聲稱他能阻止省議會的意志，省議會曾經批准公社自行徵稅；省議會則斷言，在這個問題上，總督今後只能提供意見，不能下達命令，同時它徵求法蘭西島省議會的意見。
處在這些尖刻的批評和會商當中，政府的進程常常緩慢，有時還停滯下來：公共生活這時候似乎中斷了。洛林省議會的話是其他許多省議會的迴響：「事務全面停滯。所有善良公民均為此感到悲傷。」
在另一些情況下，這些新政府由於過分活躍和自信而犯錯誤；它們全都充滿一股不安及騷亂的熱情，希圖一舉變革舊的方法，一下子匡正積年沉痾。借口今後將由它們實行城市監護，它們著手親自經營公共事務；總之，它們本想改善一切，到頭來卻弄得一團糟。
假如人們今天願意冷靜思考長期以來政府在法國佔據的重要位置，政府每天接觸的眾多的利益，依賴政府或需要政府協助的一切事情；假如人們想到正是靠政府而不是靠自己，個人才能期望在自己的事務中取得成功，才能指望他們的行業得到贊助，衣食得到保證，才能開闢和維修道路，才能維持安定，才能保障福利，若考慮到這些，人們一定會明白，政府受到損害會使無數人自身受到損傷。
但是這個新組織的弊病在村莊裡尤其明顯；在那裡，它不僅打亂了權力秩序，還突然間改變了人們的相對地位，使各個階級都對立衝突起來。
1775年，蒂爾戈向國王提議改革農村行政制度，當時他親自告訴我們，他碰到的最棘手的問題，乃是捐稅攤派不平等；因為，教區事務中首要的就是捐稅的制訂、徵收和使用，怎麼能使那些完全不按同一方式納稅、有些甚至完全免納的人，在教區事務上共同行動、同堂議事呢？每個教區均包括根本不繳納軍役稅的貴族和教士、部分或全部免納的農民以及其他納全部軍役稅的人。這就好比三個截然不同的教區，每一個都要求有單獨的政府。困難無法解決。
實際上，農村中捐稅差異之明顯，是任何地方也比不上的；居民劃分為不同集團，而且常常是相互敵對的集團，尤以農村為甚。要給村莊一個集體的行政和一個自由的小政府，首先必須使大家繳納同一捐稅，必須縮小各個階級之間的距離。
1787年終於開始改革，但人們當時做的卻非如此。教區內部，舊的等級分離及其主要標誌捐稅不平等，依然故我，可是人們卻把全部行政移交給選舉團。這一做法當即導致極為奇特的後果。
如果這是挑選市政官員的選舉議會，本堂神甫和領主不能出席；據說他們屬於貴族和教士等級；而在這裡，主要是第三等級有權選舉他們的代表。
市議會一旦選出，本堂神甫和領主反倒成了理所當然的成員；因為使如此顯要的兩類居民與堂區政府完全無關，這是不大恰當的。領主甚至主持那些他未曾參與選舉的市參議員的會議；但是他不能插手他們的大部分法案。例如，當人們著手制訂和攤派軍役稅時，本堂神甫和領主便無權投票表決。他們二者不是都免繳此稅嗎？從市議會來說，它與他們的人頭稅毫無關係；人頭稅繼續由總督按特殊方式釐定。
市議會這位主席同他本應領導的議會彼此隔絕，人們擔心他在議會中將間接發揮影響，違背他不從屬的那個等級的利益，遂要求不計他的佃農的票數；在徵求省議會的意見時，省議會認為這樣的要求非常公正，完全符合原則。教區的其他貴族，不能進入這個平民的市議會，除非經由農民選舉，而後按規章特意註明，但他們在議會中只有權代表第三等級。
領主在議會中出現只是為了完全服從他舊日的臣屬，這些人突然間成了他的主人，與其說他是他們的首領，還不如說他成了他們的階下囚。人們用這方法把這些人召集在一起，目的似乎不是要使他們彼此接近，而是使他們更清楚地看到他們彼此有何差別，他們的利益何等對立。
行會理事是否仍是毫無威信、非靠強迫不能履行其職能的政府官員，抑或他的地位和他任主要代理人的社區已經一起提高了呢？對此無人確知。我找到一封1788年某個村莊執達員的信，他對人們選他履行行會理事的職責感到氣憤。他說道：「這是違反行會理事職務享有的所有特權的。」總監答覆必須糾正此人的思想，「叫他明白他應把同胞們選舉他視為光榮，此外還要叫他明白，新的行會理事絲毫不同於此前冠以同一名稱的政府官員，他們應當從政府方面得到更多的尊重」。
另一方面，人們看到，當農民成為一種勢力時，教區裡重要的居民，甚至貴族，突然間與農民接近起來。巴黎附近一個村莊的有高級裁判權的領主抱怨說，國王敕令阻止他哪怕作為普通居民參加教區議會的工作。另一些人則同意讓他「出於對公共利益的忠誠，履行行會理事職責」。
這已為時太晚了。隨著有錢階級的人們向著農村人民靠近，試圖和他們打成一起，農村人民卻退回到他們一向的孤立狀態，據守不出。有些教區的市議會拒絕接納領主參加；另一些市議會則十分挑剔，不願接受已致富的平民。下諾曼底省議會說道：「我們獲悉，許多市議會拒絕接納未在本地居住的教區的平民地產主，儘管這些人毫無疑問有參加議會的權利。另一些議會甚至拒絕接納那些在當地沒有財產的佃農。」
因此，甚至還在人們改動那些規定國家政府的主要法律之前，次要法律中已經充滿新奇、模糊和衝突。原來存在的東西動搖了，可以說，再沒有一項規章制度不被中央政府宣佈廢除或即將修改。
這場在法國先於政治革命而進行的對一切行政規則和一切行政習慣的突然的大規模革新，人們今天已不大提及，然而在當時，它已經是一個偉大民族的歷史上亙古未有的最大的動盪之一。這第一次革命對第二次革命起著異常巨大的影響，使得第二次革命不同於到那時為止世界上發生的所有同類事件，或從那時以來發生的同類事件。
英國爆發的第一次革命震撼了這個國家的整個政治結構，直至廢除了君主制，但它只是非常表面地觸動次要法律，幾乎絲毫未改變習俗和慣例。司法和行政保留原來的形式，照舊沿襲著昔日的習慣做法。據說在內戰最激烈的時候，英國的12位法官仍在繼續進行一年兩次的巡迴刑事法庭。因此，一切並未同時激盪。革命的效果受到局限，英國社會儘管在頂層動搖，基礎卻巋然不動。
自1789年以來，我們在法國親眼看到了許多徹底改革整個政府結構的革命。大部分是依靠暴力完成的非常突然的革命，它公開破壞現存法律。然而，革命所產生的混亂從來既不長久也不普遍；民族的絕大部分幾乎感覺不到，有時幾乎沒有察覺。
自1789年以來，行政結構在政治結構的廢墟中始終存在。人們改變了君主的人身或中央政權的形式；但是事務的日常進程既未中斷也未被打亂；每個人繼續在與個人相關的細小事務中，遵循他熟悉的準則和慣例；他依賴他一直習慣與之交往的次級政府，而且往往與同一些官員打交道；因為，如果說在每次革命中，政府被砍掉了腦袋，它的軀體依舊完好無損地活著；同樣的職能由同樣的行政官員執行；他們通過各種各樣的政治法規轉達他們的精神和他們的經驗。他們以國王的名義，隨後以共和國的名義，最後以皇帝的名義審判和執政。然後，命運推動同一輪迴，他們重又開始為國王、為共和國以及為皇帝審判和執政，永遠是同一些人，永遠用同一方式；因為，主子叫什麼名字與他們何干？他們的工作不在於做公民，而在於做優秀行政官和優秀法官。一旦初次震動平息，國內似乎也就再無什麼變動。
大革命爆發之際，政府的這個儘管是從屬的、但每日每時為每個公民所感到並以最持久最有效的方式影響著他們的福利的部分剛剛被徹底推翻：國家政府突然間更換了所有官員，更新了所有準則。國家起初好像並未從這場大規模改革中受到大震動，但是所有法國人感受到了一種微小的特殊波動。每個人的地位都動搖了，每個人的習慣都被打亂，每個人的職業都受到妨害。某種正規秩序繼續支配著那些最重要最普遍的事務，但已經無人知道該聽命於誰，辦事該找誰，無人知道在那些構成每日社會生活的更細小的私人事務中該如何行動。
既然國家的各個部分沒有一處保持平衡，最後一擊便使它整個動搖起來，造成了前所未有的最大的動盪和最可怕的混亂。