「民以食為天」是自古至今的不變真理。糧食是人類的生存之本，也是國家的興衰之本。歷代王朝，糧食生產的豐欠直接決定著百姓的富足和饑謹，決定著社會的安定與動亂。在農業經濟為主體的封建社會中，財政收入主要是糧食，其次是食鹽。
食鹽被稱為五味之首。這種被現代科學分類為無機化合物的氯化納，是人類食物的重要調味劑和防腐劑，直接影響人類的新陳代謝和血液循環。明朝傑出的醫藥學家李時珍所著《本草綱目》記述：食鹽在「五味之中，惟此不可缺」。「鹽為百病之主，百病無不用之」。（1）可見食鹽對人類健康和日常生活具有重要的地位和作用。
據傳，我國早在公元前二十六世紀就已經懂得煮海水取鹽。「黃帝之臣宿沙氏，初煮海水為鹽」。（2）到戰國時期，中國已有從事食鹽收購、運銷的著名大商人猗頓。所謂鹽商，成為以收購、運銷食鹽業務的各種商人的統稱。西漢初期，漢武帝（公元前156年前87年）實行了鹽鐵官營政策，由國家壟斷專營食鹽的生產和運銷。西漢著名經濟改革家、理財家桑弘羊（公元前152年前80年），元封元年（公元前110年）任搜粟都尉，後領大司農，積極推行鹽鐵專賣制度，改革均輸法和創立平准法，設大農部丞數十人，派往各地郡國任均輸官；並在京師設置平准，統一調劑運輸和平抑物價，藉以增加國賦財政收入，打擊富商大賈。他還主張民得八粟可以補吏或者贖罪，因而所任鹽官大都出身鹽商。被任命為大農丞的東郭咸陽，就是原來的「齊之大鬻鹽」。漢代實行官營食鹽生產時，由政府配置生產資料和設備，招收流民、罪犯等進行製作。由於江、淮地區東臨大海，海灘涂地平緩遼闊，有著十分豐富的海鹽資源，而且淮鹽色白粒細，鹹而不苦，品位較佳，加上水運交通便利，因而江、淮在漢代是重要的產鹽區，揚州是食鹽運銷的集散地，成為鹽商活動的最大城市。據《史記。吳王溪傳》記載，西漢初期，吳王劉濞擁都廣陵，即招致天下亡命之徒，煮海水取鹽，盜鑄銅錢，使國用富足。
唐初對鹽沒有實行專賣制度，而是行自由貿易，對運銷販賣食鹽也不徵稅，只徵收很輕的出產稅。直到唐玄宗在先天二年（公元713年）七月，誅滅太平公主及其黨羽後，十二月初一，大赦天下，改元為「開元」，唐王朝進入「開元之治」歷史新時期，穩定政局、鞏固皇權是頭等大事。唐玄宗基於政治需要和「食人為天，富而後教」的富民經濟思想，採取了重農桑、興水利、清吏治、舉賢能等一系列措施。其中，有位水利大匠姜師度深受玄宗重用，被拜為河水尹。當時，安邑（今屬山西）鹽池漸涸，姜師度遂加開拓，「疏決水道，置為鹽屯，公私大收其利」。（3）據《冊府元龜》卷493記述：開元七年，左拾遺劉彤上奏議稅鹽鐵：擴大國家經營範圍，僱傭農余勞動力，免征謠役，生產食鹽，轉賣於民，以充府庫。玄宗採納其議，遂由政府專營鹽鐵，令河中尹兼解縣、安邑的鹽鐵使姜師度與戶部侍郎強循，兼理天下鹽稅。但其時鹽價每斗值錢十文，這個價格直到天寶末年安史之亂前一直未變，可見價格之低。鹽的生產即不久罷歸州縣，按照常例收稅。直到開元二十九年（公元742年）又頒詔令，明確規定：蒲州（今屬山西永濟縣）的鹽池，租分於有力之家營種，課收鹽，每年上中下畦通融收一萬石。幽州鹽池則設鹽屯，每屯配丁五十人，按照營田條例收取鹽量。四川的鹽井則設一定的錢額，徵收「鹽課」。而對負海的江、淮則每年「免租為鹽二萬斜以輸司農」，或者「以鹽價市輕貨亦輸司農」。（4）淮鹽生產達到二萬斜，可見份量之重。
唐王朝食鹽專賣最初始於顏真卿。安史之亂爆發後，在河北淪陷區，平原郡（今山東德州）太守顏真卿開展敵後抗戰。肅宗即位後，顏真卿被命為河北招討、採訪、處置使。由於在敵後軍費不足，顏真卿採納屬將李薯的建議，最先開創了唐朝的食鹽專賣，籌措軍費，行之河北。當初，顏真卿與北海太守賀蘭進明聯合抗戰，第五琦任賀蘭進明的錄事參軍，也採用了顏真卿的食鹽專賣法，保證了軍需供給。後由第五倚將食鹽專賣法推向江、淮，推向全國，確定了唐王朝的榷鹽法。
第五琦，京兆長安人。這個人很有吏治之才，也以富國強兵術自任。安史之亂爆發後，第五琦受北海太守賀蘭進明所用，任錄事參軍。在安祿山連陷河間、信都等五郡時，賀蘭進明未戰即退，沒有戰功。唐玄宗非常生氣，下了一道死詔，派遣中使封刀促之，說：「收地不得，即斬進明之首。」（5）
賀蘭進明惶恐不安，六神無主，不知所措，既怕被斬，又怕迎敵。第五琦心生一計，乃勸賀蘭進明，言稱「重賞之下必有勇夫」，以重金厚財招募敢死隊，出奇制勝。這批人格外賣命力戰，終於收復所陷五郡，於是派第五琦去四川奏稟玄宗，並將顏真卿的功勞算成自己的。玄宗乃命賀蘭進明為河北招討使。第五琦得到玄宗謁見後，又上奏自薦說：「方今之急在於用兵，兵之強弱在於有沒有錢賦。賦之所出，江淮屠多。如果皇上任命我一個職務保證軍需，臣一定能給予軍需之資，使聖上不用勞心焦慮。」玄宗聞之大喜，即日拜第五琦為監察御使、江淮租庸使，不久又加山南等五道租庸使。（見《兩唐書。第五琦傳》）後來，當第五琦知道肅宗己在靈武稱帝，改天寶十五年為至德元年後，又趕赴彭原面見肅宗，以江淮租庸使的身份向肅宗建議，用江、淮租庸換買輕貨，沿長江、漢水上運至洋川（今陝西洋縣），再陸運到扶鳳，以供軍需。肅宗同意了第五琦的上奏。但由於永王-此時正進江淮，劉晏與吳郡太守李希言堅守餘杭，實際上江、淮租庸所運不多。至德二年（公元757年），第五琦建議實行榷鹽法，就是食鹽由國家專賣，嚴禁私人買賣。
其主要內容是：1.全國的鹽池、鹽井全部由國家管理，隸屬度支，在產鹽地的山、海、井、灶設置鹽司鹽院，由政府官吏實行專賣。2.原有鹽戶或自願從事產鹽者，由政府登記批准後，免除謠役，被定為產鹽的「亭戶」，隸屬鹽鐵使管理，嚴禁私自煮鹽及運銷，違者以法律治罪。3.出售時，由政府專營，「每斗加時價而出之，為錢一百一十」。（6）可謂盡榷天下鹽，全面實行官管、官收、官賣的專賣政策。從開元至天寶，食鹽每斗十文，而此加價為一百一十文，即增加了十倍。但加價榷利後，鹽利全部歸政府所得。因而，每年僅鹽利收入就達六十萬緡。唐王朝此時北方已無財賦來源，江淮田賦又徵收不足，在平定禍亂、軍需急迫的情況下，政府盡得鹽利，對於平定安史之亂，維護唐王朝的統治，無疑起到了重要保證作用。同時，歷代封建王朝財政困難之際，無外是採取增加稅賦和徵收鹽鐵商稅這兩條途徑，而第五琦的榷鹽法，以濟軍需，以利國計，比增加賦稅更易於取效，實為一個重要的貢獻和得宜之計。
第五琦的榷鹽法，雖得到肅宗支持，卻遭到當朝宰相、文部尚書房-的反對。他上諫肅宗說：「過去楊國忠聚財暴斂，被天下人怨恨。陛下剛剛繼位，百姓還沒有受到恩德，現在又寵愛第五琦，這是一個楊國忠死了，又一個楊國忠生出來了。大家會怎麼說呢？」肅宗卻說：「如今急於用兵，沒有錢財軍隊就散了。你討厭第五琦倒是可以，不過，到哪裡能取到錢財以供軍需呢？」一句話說得房-無言以對。（7）
從此，唐王朝實行食鹽專賣法。乾元二年（公元759年），第五琦以本官加同中書門下平章事，成為宰相之一。然而，他的命運幾乎和劉晏一樣，拜相即罷相，甚至遭誤奏，被發配流放。
起初，第五琦推行食鹽專賣法，每年增加府庫收入六十萬緡。但由於平定安史之亂，軍需國用仍感不足。於是，奏請肅宗鑄乾元重寶錢，以一當十，發行使用，使開元通寶錢無疑貶值為乾元錢的十分之一。他拜相後，又清鑄重輪乾元錢，一當五十。這樣，通行錢幣是三幣同用，引起貨幣混亂，造成糧價騰飛，饑饉引頸相望，盜鑄私鑄錢幣之風紛爭而起。京兆尹鄭叔清採取強硬措施，四處搜捕私鑄者，嚴刑拷打，杖殺數百人，哭號聲日夜不斷，悲啼聲不絕於路，弄得京城風聲鶴淚，恰似牢獄。於是，百姓斥罵，官吏指責，裡裡外外，上上下下，都在議論第五琦的變法之弊。一時間，朝廷裡封秦日聞，參本連篇。當年十月，第五琦被貶為忠州刺史，鄭叔清也只好收拾京師殘局。肅宗詔令劉晏任京兆尹。第五琦被貶赴忠州，人還在路上，不料，又有人誣告他受賄二百兩黃金。國事如此艱難，私受黃金二百兩，這還了得！
肅宗派遣御使劉期光立刻從京城出發，尾追而去，進行核查。第五琦一聽說此事，心中不由升起蔑辱之氣。但身為遭貶宰相，還有著宰相的架子，便帶著幾分謙虛說：「二百兩黃金有十三斤重，我愧為宰相，不可能自己提著拿著。如果付受有憑證，即請依法科罪好了。」劉期光一聽，便以為第五琦如此說法就是認罪伏罪，回到京城長安，奏報肅宗，「清除名，配流夷州」。
（8）隨即派役吏押送第五琦到華夷雜處的邊運地區流放，蒙不白之冤長達兩年多的時間。直到寶應元年（公元762年），代宗繼位後，第五琦才被起用為朗州刺史，在劉晏被嚴莊構陷貶通州刺史後，又復任戶部侍郎、御使大夫兼度支轉運使。他們二人猶如難兄難弟，彼此輪流遭貶，而又竭盡忠誠。直到廣德元年（公元763年），劉晏升任吏部尚書。吐蕃侵陷長安，關內副無帥郭子儀賞識第五琦，請他任糧科兼御史大夫、關內元帥副使，保障軍需，第五琦才得到重用。郭子儀智退吐蕃，代宗復歸長安，第五琦改任京兆尹，兼諸道鑄錢鹽鐵轉運常平使。而劉晏因受宰相程元振的牽連，於廣德二年（公元764年）正月被罷相，貶為太子賓客。三個月後，劉晏又復出，兼御史大夫，不久升任戶部尚書，領河南、江淮諸道轉運使。
永泰元年（公元765年），劉晏再次入相後，領東都、淮南、浙江東西、湖南、山南東道常平鹽鐵鑄錢轉運使；而第五琦為戶部侍郎，領畿輔、關內、河東、劍南、山南西道常平鹽鐵鑄錢轉運使。史稱：自此劉晏與第五琦分領天下財賦。但無論是在決策能力、改革的廣度和深度方面，還是在所轄範圍、產生的歷史影響方面，劉晏比第五琦發揮的作用無疑要重要得多。首先，在時間上，劉晏與第五琦幾乎同在至德元年（公元756年）擔任租庸使，第五琦到大歷五年（公元770年）被貶饒州刺史，後由韓-接任，共計十四年；而劉晏一直到建中元年（公元780年）被罷使賜死，長達二十四年。其次，在決策方面，劉晏在大歷四年（公元769年）任吏部尚書，又拜相位，統管全國的轉運、常平、鹽鐵、鑄錢等使，在諸多方面做出了一系列改革決策，卓有成效，影響久之；而第五琦主要在平亂戰爭期間實行榷鹽法。在封建時代，改革不允許失誤，一但失誤，影響國計民生，即刻罷官遭貶，丟掉烏紗帽。第五琦初及相位，改革貨幣，發行乾元重寶，本意是改變錢輕物重，抑制通貨膨脹，不料卻造成金融混亂，谷價騰飛，即遭罷官，貶為刺史。第五琦創革的榷鹽法是戰爭經濟的產物，而到唐朝經濟恢復時期，顯然已經產生許多弊端。對此，劉晏又大刀闊斧地進行了鹽法整頓，使鹽利成為唐王朝最主要的國庫收入。
劉晏首先將食鹽官營專賣制改為官收商銷的間接專賣制。第五琦的榷鹽法基本上傚法西漢的食鹽專賣，是推向全國，實施統一的官產、官運、官銷的直接專賣制。雖然實施後增加了國庫收入，但弊端十分明顯。官府產運銷，官商一體，權錢不分，嚴重窒息了商業的流通發展。劉晏要恢復貞觀盛世，就要「舟車既通，商賈往來，百貨雜集」，才能「漸近貞觀、永徽之盛」。
而百貨之首，除糧米之外，就是食鹽。《新唐書》卷54《食貨志》中說：「劉晏以為因民所急而稅之，則國用足。」糧米棉帛有租庸，而唯獨食鹽官產、官運、官銷，顯然對於商業發展是滯後行為。政府大包大攬，設立重重機構和龐大鹽官隊伍，機構臃腫，效率低下，開支浩巨，只得提高鹽價，卻又不能增加國家財政收入。由於鹽價不斷上提，百姓無力購買，只得被迫淡食。
為了供應遠闢地區，官銷食鹽只有擴充機構、增加官銷人員。官多則擾民。
一些官員借鹽務乘機敲詐勒索平民百姓，敗壞官府鹽政聲譽。官多則生奸。
一些官員又借官商一體貪污腐敗，中飽私囊。針對如此眾多弊端，劉晏將官產、官運、官銷的官營專賣制，改為民制、官收、商運、商銷的就場專賣制，即間接專賣制。食鹽的生產由「亭戶」自行生產，不得私賣，由官場收購，加價給商人運銷。為了提高鹽的產量和質量，劉晏還隨時令，安排「遣吏曉導，倍於雙農」，（9）及時派人進行技術指導。同時，向亭戶提供煮鹽的生產工具牢盆，藉以擴大生產規模和提高產鹽質量。亭戶只管制鹽，由政府統一收購，貯於鹽場，鹽場向商人批發食鹽，商人即可自由運銷全國各地出售。
食鹽的流通稅就包含在鹽價之中，國家從購銷差價中獲得財政收入。劉晏的間接專賣法的特點是：產、運、銷全部由私人進行，國家控制貨源，壟斷貨源，國家因此取得收入。同時調動了私人產鹽和商人運銷的積極性。由國家收購，可以穩定鹽價，保障生產者的利益，防止商人壓低收購價而謀取暴利；商人從國家鹽場批發，也獲得合法利潤。因而生產者、國家和商人三者均獲利。同時，為了擴大生產和銷售，保持鹽價穩定，劉晏還奏請皇帝下令罷免各州縣的「過境稅」，制止法外苛征，因而使食鹽銷售暢通無阻，擴大了食鹽的銷售。又使鹽戶、國家和鹽商獲得穩定的收入。這種民制、官收、商運、商銷的專賣制，以後各個朝代的具體措施雖有所不同，但實質一直未變。由於鹽有豐利，五代至宋還實行過食鹽配售制度。對城市居民，按屋稅配售，稱為「屋稅鹽」；對農民居民，在二月育蠶時按戶配鹽，六月交納夏稅時收錢，稱為「蠶鹽」。至後周廣順三年（公元953年），廢除屋稅鹽，並嚴禁配售農村的食鹽流入城鎮，用以保證農村食鹽的供應。宋朝實行「鹽引」制度，也是民制官收，商運商銷。只是商人繳錢領「引」，按引領買食鹽進行運銷。引，既是鹽商依法運銷的憑證，也是按引購買所規定的重量單位。引有長引、短引兩種：長引銷外地期限一年；短引銷本地，期限一季，限滿即作廢撤銷，直到明朝萬曆四十五年（公元1617年），改行專商賣引法，實行民制、商收、商運、商銷的「綱法」制度。但鹽商只有經過政府登記批准，換領綱冊，方可直接向鹽戶收購運銷。這種鹽商稱為「綱商」，可世襲經營，「綱冊」成為行銷的專利權證。
明、清兩朝在部分地區還實行鹽票的票法制度，作為鹽商運銷食鹽的憑證。明嘉靖八年（公元1529年），浙江部分地區交通不便，官鹽不通，私鹽日增，巡按御史王化奏准土商可自賣食鹽，由官府發給鹽票，按量收稅。後推行到淮北、山東等地，成為以票銷鹽的開始。這種鹽商稱為「票商」，又稱「土商」，也是置於政府控制之下的運銷食鹽。清道光初年，兩淮鹽商因壟斷利益，與地方官員勾結，或因報效政府獻錢獻物，或挪用公款拖欠鹽稅，於是抬高鹽價，非法搾取百姓，生活窮奢極侈，楚州（今江蘇淮安）、揚州的鹽商壟斷運銷尤為劇烈。道光十一年（公元1831年），兩江總督陶澍先於產鹽區淮北實行票鹽，行銷票鹽的商人又稱票商。規定每票一張，運鹽十引，個別州縣亦可一引起票；無論何人，只需照常納稅，即可領票運銷，但規定至運銷口岸，必須票、鹽相符；不得票、鹽相離和侵越運銷口岸。後來，淮南、兩浙、福建等地相繼仿行。票法行鹽，認票不認商，廢除世襲專商。直到清同治五年（公元1866年），兩江總督李鴻章推行洋務，以籌借銀餉為名，責成票商報效專款作為「票本」，將淮鹽運銷准由票商專利，使票法成為綱。
故《舊唐書。食貨志》稱唐代的漕運和鹽法，「凡所制置，皆自晏始」。由上可以看出，劉晏的鹽法改革奠定了中國歷代鹽法的基礎。
劉晏在實行官收商銷的間接專賣法的同時，大力精簡鹽政機構。他把原來設置的鹽政管理的鹽院進行了改組，清除了一批貪贓枉法的鹽官，撤掉產鹽少的地區鹽監，自淮北設置十三個縮小的巡院，只留下漣水、湖州、越州、杭州四個鹽場，以及嘉興、海陵、鹽城、新亭等十個鹽監。減裁冗員，挑選品行端正的充任鹽監鹽吏。鹽監是負責收購食鹽的機構，所購食鹽集中到鹽場，然後由鹽商從鹽場行銷各地。巡院負責監督食鹽的銷售，還負責緝捕食鹽的私產私銷者。同時，為了刺激商人運銷食鹽，擴大流通，減少鹽商缺錢或換錢的困難，劉晏極其精明地規定：鹽商可以納絹以代鹽利，絹價按市場價每絡加錢二百，收購的絹帛用作將士的軍服。看來好像鹽商合算，實際上，劉晏元需另設機構和人員購買絹帛，反而省去了轉購的經費。商人送絹上門換購食鹽，實在是兩全齊美，互利互惠。
劉晏還設立了「常平鹽」，防止商人追求暴利而企圖壟斷市場，壟斷價格。同時，有的邊遠地方鹽商不至，食鹽價格高昂時，政府採取積極干預行為，以平價出售，抑制價格上揚，既控制了物價，也解決了百姓食鹽的需求，做到了「官收厚利而人不知貴」。《新唐書》卷54《食貨志》中還記述了劉晏改革鹽法的巨大成就：最初，唐王朝鹽利在第五倚時不過六十萬貫，而到大歷末年，即劉晏被賜死前，已達到六百餘萬貫，超過唐王朝所有稅賦的一半，宮鬧服御、軍餉、百官俸祿皆仰仗鹽利所給。屬於戶部度支管理的池鹽，由於管理不善，雖然鹽價比江淮的海鹽價格貴，每年也只收入八十萬貫。可見劉晏改革江淮鹽政對唐王朝在財政上是多麼大的支持。
至此，江、淮產鹽蓬勃發展，僅鹽城一地就有鹽亭一百二十三所，揚州成為唐王朝最大的食鹽集散地。由於劉晏統一收購、統一收稅的鹽法實行，加上漕運暢通，淮鹽由商人自由販運，運銷各地，其範圍，北到洛陽、長安，南到江西，西到蜀中。詩人杜甫在大歷初年《柴門》中寫道：「風煙渺吳蜀，舟楫通鹽麻。」又在《客居》一詩中說：「蜀麻久不來，吳鹽擁荊門。」（11）
反映了江、淮食鹽隨著漕運四通八達的運銷盛況。
劉晏的鹽法改革是中國歷史上的成功之例，完全可以與西漢桑弘羊的食鹽專賣並稱並譽。「就場專賣制」有效地控制了貨源，掌握了批發環節，促進了運銷流通，還管理了零售市場。他的改革重點放在鹽法的整頓上，餘下皆為附屬配套。手段是掌握貨源的第一道環節，寓稅於價，讓天下食用鹽的人在不知不覺中向國家納稅，同時採取利民措施，仲鹽價比較容易接受。這種「官收厚利而人不知貴」的理財方法，比單純以強制性地增稅形式來加重人民負擔的作法，實高明巧妙得多。《管子。輕重》篇中提出，執政者要「見（現）於之形，不見奪之理」。劉晏的鹽法改革正是管於取予之術的運用和發展，也是劉晏「知所以取，人不怨；知所以予，人不乏」的思想體現，更是依靠傑出的管理才能以致富國的寶貴實踐。
史界公認，榷鹽法在唐代起於顏真卿、第五琦，而成於劉晏。劉晏的鹽政，對後代影響深遠，雖有興廢，但大都主張倣傚劉晏的作法。直到明清，仍有許多人主張按照劉晏實行的鹽法作為鹽政改革的方向。如明末宋應星提出對淮鹽的改革辦法是在揚州設機構，征鹽稅，一出瓜洲、儀真（今儀征）閘口，「任從所之（《野議。鹽政議》），一稅之後，不問其所之」。（12）這都是劉晏創革鹽利最基本的方針。
註釋：
（1）《本草綱目第11卷。石部》。
（2）同上。
（3）《舊唐書。良吏傳下》。
（4）《新唐書》卷54《食貨志》。
（5）《舊唐書》卷123《第五琦傳》。
（6）《新唐書》卷54《食貨志》。
（7）《新唐書》卷139《房-傳》。
（8）《舊唐書》卷123《第五琦傳》。
（9）《新唐書》卷54《食貨志》。
（10）《杜詩詳注》卷19.
（11）《杜詩詳注》卷14.
（12）《蓼齋集》卷43《鹽策》。