2月2日下午3時，中日雙方在北京中國外交部開第一
次會議，中國出席人員是：外交總長陸徵祥、外交次長曹汝霖、秘書施履本。日本出席人員是：公使日置益、參贊小幡酉吉、書記官高尾亨。
開會後，日置益首先發言，他公然大慚地說：「敝國政府向貴國政府提出解決兩國糾紛的文件，其用意是敦睦中日兩國的親善關係。」
陸徵祥接著發言說：「貴公使所說的，我能瞭解，對於貴國是否因歐戰，或因國內總選而向敝國提出這個文件，在本總長看來，頗為感觸，親善二字是本總長素來所主張的外交原則，也是所努力的目標，本總長在歐洲廿多年，盱衡時局，認為在亞洲的中日兩國必須攜手成為兄弟之邦，中國今日許多事務都應向日本學習，因此和日本親善，在中國政府和國民來說，都是最希望的。不過親善要公正和公平，處處可講親善，卻不必在此時提出條件才得謂之親善。何況我們面前的這份條件中有懸案、有新案。請想想，懸而未解的事件，以貴我兩國地理之鄰近，過從的密切，隨時隨地都可以商討，當貴國伊集公使駐華時代，所有長崎至上海之海底電線問題，及南滿鐵路通過敝國國境三分減一納稅問題，本總長當時悉本親善之意，與之解決。而本人前在國務總理任內，曾聘請貴國有賀博士為顧問，交通部亦聘請平井博士為顧問。若細加研究，在貴國政府實無不可以達到目的，在中國政府亦從未過於拒絕，隨時均可以商辦，初非待提出許多條件，始得達到貴公使所說的親善之目的。」
日本當時希望盡速就該條款有一結果，速談速了，怕夜長夢多，國際干擾；中國方面則希望遷延時日，在會外尋求轉機。因此，中國代表主張就日方五號條款逐條討論，陸徵祥並提出第一號第一條修正案，堅持要加以討論，可是日置益卻堅請中國政府對日方全部要求先表示一個原則意見。
陸說：「關於第一條的討論，貴公使如果同意，再逐次討論下條；否則一條未了，又提一條，或因次條意見不合牽及前條，反於進行有礙。」
日使說：「本人主張按號按條先詢貴國意見，然後再逐條討論。」
陸答：「這一層要請貴公使原諒，本總長於一月廿八日到任，廿九日拜外交團，卅日始行視事，時間如此匆迫，對於貴國條款內容還未詳加研究，最好再緩一個星期，待我全部研究後，再行奉告，可否延至下星期二再開會？」
日使說：「此件之內容貴總長早已研究過，本人奉政府訓令，須每日開會，惟貴總長到任未久，亦是實在情形，仍盼閣下從速研究，俾能加速進行。」
接著，日使又說：「今天下午三點鐘起到六點鐘止，耗去了整整三個小時，毫未談出什麼結果，本案何時可了，殊難懸揣。貴總長倘要對文書內容詳細加以研究，可否在迅速研究後，決定每日開會。至於開會時間，則由貴總長自定好了。」
陸答：「每日開會是可以的，但外交部每逢星期三是接見外賓期，本人難以分身；何況本人體力甚弱，事實上難以照辦。」
第一次會議就此結束。
在交涉過程中，日本除以武力恫嚇外，還採取了各式各樣卑鄙無恥的手段，例如：收買各國記者，散佈中德親善、中國行將加入同盟國的假消息，藉以離間中國和協約國之間的關係；收買漢奸竊取中國情報，財政部庫藏司職員王長庚就因偷取中國財政預算案內容賣與日本而被發現，判處徒刑八年。其實這不過是小小的一個蒼蠅，日本人竊取中國情報，不但可以利用中國內奸，而且還可以靠外交官和武官身份，在中國境內肆無忌憚地旅行，進行各項間諜活動。
由2月2日至4月17日，中日兩國共開會議25次。2月
9日中國提修正案，第一、第二、第三號修正，第五號礙難商議，日方則強迫中國全部接受，不放鬆半步。
3月8日中日會談仍無結果，日置益乃往晤曹汝霖，用恫嚇的口吻說：「會議拖延，使日本國軍民不能忍耐，倘在數日內對於各重要條款沒有滿意的承認，恐發生不測的麻煩。」袁這時正依賴派赴日本遊說的有賀長雄，據說他正在日本元老重臣間奔走遊說，且已收了效果。
4月26日日置益提出了日方最後修正案廿四條，壓迫中國同意，同時在山東、奉天增兵，在渤海沿岸亦派軍艦游弋，關東宣佈戒嚴，日僑準備撤退，空氣頓形緊張萬分。中國方面在此緊要關頭，於5月1日提出了一項最後修正案，靜待日方答覆。
5月7日下午3時，日本突然向袁政府提出了哀的美敦書，限袁政府於5月9日午後6時前，對日本所提的修正案，作滿意的答覆，這個著名的最後通牒最後部分全文如下：
「帝國政府因鑒於中國政府如此之態度，雖深惜幾再無繼續協商之餘地，然終眷眷於維持極東和平之局面，務冀圓滿結束此交涉，以避時局之糾紛。於忍無可忍之中，更酌量鄰邦政府之情意，將帝國政府前次提出之修正案中之第五號各項，除關於福建省互換公文一事業經兩國政府代表協定外，其他五項可承認與此次交涉脫離，日後另行協商。因此中國政府亦應諒帝國政府之誼，將其他各項，即第一號、第二號、第三號、第四號之各項，及至第五項關於福建省公文互換文件，照四月廿六日提出之修正案所記載者，不加以任何之更改，速行應諾。帝國政府茲再重行勸告，期望中國政府至五月九日午後六時為止，為滿足之答覆，如到期不受到滿足之答覆，則帝國政府將執認為必要之手段，合併聲明……」
中國外交部接到日本最後通牒後，立即報告袁，袁於下午5時召集各政界領袖會議，除陸軍總長段祺瑞外，其餘均主張和平。8日上午10時袁在春藕齋，下午1時又在純一齋召集會議，副總統黎元洪、國務卿徐世昌、左右丞、參謀總長、各部總長、各院院長、參政院議長、參政、外交次長等皆出席。中午英國駐華公使朱典爾匆匆忙忙地趕到外交部找陸徵祥，請陸轉告袁，朱說：「中國已面臨到生死存亡的嚴重關頭。我到中國四十年，和袁大總統有卅年的交情，今天不能不趕來說幾句真摯的話。日本這次的最後通牒，只能回答是或否，沒有討價還價的餘地。現在歐洲各國正在忙於歐戰，無暇東顧，中國除接受日本條件外，另無自全之道，請貴總長把我這意見轉達於袁大總統。」同一天，美國駐華公使芮恩施也勸告袁政府：「應該避免和日本正式衝突。」
袁世凱這時的秘密是他正悄悄打算要做皇帝，同時一心一意對付國民黨，所以根本沒有抵抗日本的準備，既然美國和英國都勸他接受日本的條件，他便更無所恃了，因此他於5月8日下午8時在純一齋舉行的會議席上，發表了一篇淚隨聲下的演說，宣佈接受了日本最後通牒；把日本另案討論的第五號要求吹噓為「誓死力爭」的結果。並對英國公使朱爾典的勸說，表示誠摯的感謝。會議席上商議如何答覆日本，本擬用長文答覆，對日方各條逐條辯駁，後決議改為簡短的覆文。8日晚間，外交部連夜準備覆文，有關第五號福建一條中「日後另行協商」一句，外交部和日參贊不幡酉吉在電話中爭論甚久，日本方面更要求袁政府把中國的覆文底稿，提早透露給日使閱看。外交部秘書施履本親持覆文底稿至日使館，給不久前墜馬受傷的日置益公使閱看，日置益看到回文中有：「第五號與此次交涉脫離」，並未註明「日後另行協商」。他就大發脾氣說：「這項覆文我不便接受！」施履本只好持稿匆匆趕回外交部，向曹汝霖請示，曹乃在覆文底稿上加了「容日協商」字樣，仍令施履本持往日使館送請複閱，日置益復按照自己意圖，在回文上作了某些修正，直至8日深夜1時才告完畢。
袁第二天知道曹汝霖又作了許多屈辱的讓步，大為光火，痛罵他不該未經請示而擅作主張，同時把已準備頒給他勳三位的一道命令臨時撤銷。
5月9日下午1時，中國的覆文由外交總長陸徵祥，次長曹汝霖親自送到日本駐華公使館，覆文全文如下：
「日本公使於五月七日下午三時親以日政府哀的美敦書送交中國政府，並附以說明書七條。該哀的美敦書之結語云：
日本政府盼望中國政府於五月九日下午六時交出滿意之答覆，倘屆時不能得滿意之答覆，則日本政府將施用日本政府以為必要之方法。今中國政府為維持遠東和平起見，除第五條中之福建問題議定互換公文外，系照四月廿六日日本提出之修正案，及附屬哀的美敦書之說明七條，承認第二號、第三號、第四號中之各款，惟第五號中之五條，俟將來另議。中國政府今日即行承認者，無非盼望中日間之懸案從此解決，而兩國國交可以鞏固，中國政府請日本公使從速定期到外交部會擬條文，正式署約。」
日置益得到中國正式覆文後，便電奏日本天皇，報告兵不血刃而在外交上獲到輝煌的勝利，敬向天皇祝賀。
5月10日，日置益公使前來中國外交部，代表日本政府申明答謝。11日，日使館照會中國外交部，送來公文四件，（一）日本政府所交之條款；（二）會議後中國回答原案；（三）第二次之修正案；（四）中國第二次回答原案。同時約定14日在迎賓館正式會晤。
5月25日，袁政府與日本正式簽訂了這個亡國條約後，袁通電各省文武長官說：「日本既有讓步，無損中國主權，故決定由外交部即日答覆。此案已結，中外敦睦，希飭屬曉諭通知。」同時袁卻親寫了兩道密諭，告誡各省文武長官，不要忘記5月9日這個奇恥大辱的日子。袁又授意丁佛言撰寫《中日交涉失敗史》一書，印了5萬冊，秘密寄存山東模範監獄中，他咬著牙說：「這一次我們吃了一個大虧，將來有一天我們翻了身，這部書就可以公開發行了。」
袁並有密諭給各省的文武長官，全文如下：
「立國今日，非自強無以圖存，而強弱之分，悉由人事！日本前在閉關時代，其學術政治與中國無殊，自明治維新以來，上下一心，步武西法，乘時而動，發憤為雄，四十餘年所慘淡經營者，無非求達其東亞大帝國之政略。當合併朝鮮之時，現在首相大隈重信已自命為中國將來之統監。蓋其兼營並進之圖，遠交近攻之策，處心積慮，殊非一朝。究其致強之由，則以國民教育為根本，而明恥教戰，即寓於教育之中。故人人以當兵為義務，以戰死為殊榮。就其近年軍事言之，征發陸軍，可達百萬，海軍戰艦，已逾六十萬噸，席其方張之勢，日思拓地殖民，彼為刀俎，我為魚肉，實逼處此，岌岌可危，厝火積薪，早成險象。前清末造，政失其綱，洩杳成風，人無遠慮，加以親貴用事，賄賂公行，各私其家，何知衛國？迨至武昌事起，舉朝失措，列強響應，瓦解土崩。日本浪人，利用此機，秘計陰謀，無所不至；我人民之生命財產，間接直接而受損失者，不可勝計。蒼赤何辜，言之流涕！幸而天祐中國，禍亂削平，予得以衰病餘生，底定全局，殊出強鄰意料之外。回憶當日，萬險環生，至今心悸。國事粗定，歐戰發生，關係於均勢得甚大。日本利歐洲列強之相持，乘中國新邦之初建，不顧公法，破壞我山東之中立，軍隊所至，四境騷然；官吏見侮之橫，居民被禍之慘，筆不能罄，耳不忍聞，我國受茲痛苦，方以退兵為抗議，彼不之省，又提出酷烈要求之條款，其中最為難堪者，曰切實保全中國領土，曰各項要政聘用日人為有力顧問，曰必要地方合辦警察，日軍械定數向日本採買，併合辦械廠，用其工料。此四者直以亡韓視我！如允其一，國即不國，牛馬奴隸，萬劫不復。予見此四條，曾向在京文武重要各員，誓以予一息尚存，決不承諾，即不幸交涉決裂，予但有一槍一彈，亦斷無聽從之理。具此決心，飭外交部人員堅持磋商，此外凡損失利權較重者，均須逐字斟酌，竭力挽回。乃日人利用我國亂黨，各處滋擾，而又散佈謠言，鼓惑各國，分遣大枝陸軍，直趨奉天之瀋陽，山東之濟南，海軍亦時在渤海出沒游弋。因之舉國惶恐，全球震動，不知其用意之所在。予以保全國家為責任，對外則力持定見，終始不移；對內則撫輯人民，勿令自擾，將及四月，持之益堅，彼逐以最後通牒迫我承認。然卒將最烈四端，或全行消滅，或脫離此案，其他較重之損失，亦因再三討論，得以減免，而統計已經損失權利頗多！疾首痛心，憤慚交集。往者已矣，來日方長。日本既有極大政略，謀定已久，此後但本進行，斷無中止。兼弱攻昧，古有明訓，我豈可以弱昧自居，甘為亡韓之續？處此競爭世界，公理強權，勢相對峙，人有強權之可逞，我無公理之可言，長此終古，何以為國？經此次交涉解決之後，凡百職司，痛定思痛，應如何劌-心神，力圖振作？儻仍復悠忽，事過輒忘，恐大禍轉瞬即至，天幸未可屢邀，神州陸沉，不知死所。予老矣！救國捨身，天哀其志，或者稍緩須臾，不至親見滅亡，顧此林林之眾，齒少於予者，決不能免，而子孫更無論矣！予為此奇痛之言者，萬不願予言之竟中，誠以存亡呼吸，斷非予一手足之力，所可轉旋，持危扶顛，端資群策。我國官吏，積習太深，不肖者竟敢假公濟私，庸謹者亦多玩物喪志，敵國外患，漠不動心，文恬武嬉，幾成風氣，因循敷衍，病在不仁；發墨-肓，期有起色。所望凡百職司，日以亡國滅種四字懸諸心目，激發天良，屏除私見，各習職守，協力程功。同官為僚，交相勖勉，苟利於國，生死以之。其有親民之責者，尤當隨時設法勸導人民，使蚩蚩者氓，鹹曉然於各國之大勢，國民之義務。但能治人者事事以循名責實為歸，受治者人人以視國如家為志。能由此道，則中國可強，我人民及身與子孫可免亡國之痛，此則予所獨居深念，寢饋不忘者！但堅忍始可圖成，虛-足以害事。京外各官，當規勸僚屬，申儆人民，忍辱負重，求其在己，切勿妄逞意氣，空言謾罵，非徒無益，反自招損。務各善體此意，努力為之。今之言革命者，動稱排滿，試思滿洲以一二百萬人入主中國，國祚尚近三百年，我漢族以四萬萬人如不能久主其國，人必視我漢族為天生受役之性質，無人類自立之資格，詎非奇恥！我漢族皆神明之胄裔，詰以斯言，能甘心忍受否？其亡其亡，繫於苞桑，惟知亡，庶可不亡。凡百職司，其密志之！此諭。」
日政府與袁談廿一條時，國民黨有兩種不同的意見，一部分主張暫時停止反袁，俾袁可以專心對日，黃興、李烈鈞、柏文蔚、陳炯明、鈕永建等聯銜發表通電，表示在袁和日本交涉期間不予干擾。而歐事研究會的林虎、熊克武、李根源等亦發表通電，附和黃等主張，電云：「吾人第一主見乃先國家而後政治，先政治而後黨派，國苟不存，政於何有？政苟有成，何分於黨。故吾人之對政府有惡於其人，而有不足於其政，雖欲大革其政而不敢有違於國也。」這種緩進的主張，孫中山是反對的。林森曾致電孫中山，請示對日意見，可否暫停國內革命運動，實行一致禦侮，免為國人借口。孫中山復電說：「袁世凱蓄意媚日賣國，非除去之決不能保衛國權，吾黨繼續實行革命，即如清季之以革命止瓜分。」
中日廿一條簽訂後，日本舉國狂歡，大隈首相入宮向天皇祝賀，日本僑民公然在中國領土上對中國人民舉行侮辱的示威慶賀，北京城內日僑飲酒舞蹈，高呼：「大日本帝國萬歲」。北京內務部命令警察廳加以保護，並派便衣偵探監視日僑居往地區附近的中國居民。5月13日漢口日僑準備舉行提燈慶祝，許多愛國學生激於義憤，欲作示威反對的遊行，以阻止日僑提燈慶祝，全漢口商店停止夜市，閉門熄燈，日本方面竟出動水兵來彈壓，後來還是由中國軍警自行出面制止愛國遊行，日兵才撤回日艦上。事後日本駐北京公使竟以漢口暴動反日為理由向袁政府提出警告，袁政府也鄭而重之地向日方道歉。日置益同時向袁政府壓迫，要袁取締各省的排斥日貨運動。6月16日袁下令「重申取締排斥日貨」的命令。湖南巡按使劉心源因取締排斥日貨不力，引起日本領事的不滿而被撤換。
袁這時知道全國人民反對如此賣國，但他不敢任由這種反日情緒膨脹，因為一經膨脹，首先是袁本人要倒霉，因此一面下令說：「遇有亂黨藉故暴動以及散佈傳單，煽惑生事，立即嚴拿懲辦。」一面授意參政院通過《懲治國賊條例》，於6月16日明令公佈。這真是出爾反爾的舉動。他在簽署廿一條約前，曾發表聲淚俱下的演說，簽署廿一條後，更發出毋忘國恥的密諭，並且一再表示沉痛異常，情非得已，把自己扮成一個「愛國人物」，卻把賣國的罪名轉嫁到反對他的國民黨身上，以轉移全國人民的視線。根據他的說法，出賣國家的，不是他而是國民黨領袖。他在亂黨之外，又找到國賊這個惡毒字眼來套在國民黨領袖頭上。他這一套是想替自己開脫賣國罪名，並且轉移一般人民認為國民黨只是袁的敵人的感覺。
《懲治國賊條例》中有「取締中國實業家與外國人簽訂條約」的一條，因此又引起了日中公使於7月8日提出強硬的抗議，袁費了許多唇舌才敷衍過去。
曹汝霖因為是親日派，又實際負責簽訂這個賣國條約，因此便成為眾口指摘的賣國賊。全國各地紛紛電請：「誅賣國賊曹汝霖以謝天下」，嚇得陸徵祥和曹汝霖都通電辭職。陸的通電中有「曹次長誤簽四字，益費躊躇」。曹通電則說：「此案和平了結，一出於大總統之獨斷，一出於各總長之公意。……日使要求第五項尤力，經用電話請陸總長向主座請示後，方敢加注容日協商。」關於加注「容日協商」四字，袁說曹未請示而擅自決定，曹則說是請示後而行。其實簽已經簽了，加不加這四字，並無關係。
附錄曹汝霖所撰《我與廿一條》，曹為公認的親日派，被國人目為賣國賊，他所敘述簽的經過當然是為自己做翻案文章，可是因為他是簽約的當事人，所以自然有一部分史實存在——
余就職（外交部次長）之二年，即民國四年一月，我國全國統一，各國正式承認，白「狼」之匪已平，中央威信已立，國是粗定，即可從事建設。惟歐戰方酣，日本已佔領青島。時日本總理大隈重信、外相加籐高明，都是對中國有野心之人，忽令駐華公使日置益回國述職，示以方略，議定廿一條覺書，令日置益公使攜之回任。
日置公使回到北京，即請見總統（袁世凱），總統以為回任之儀式訪問，令我同見。豈知日使寒暄後，即說：「本國政府為謀兩國永久親善和平起見，擬有覺書一通，希望貴總統重視兩國關係之切，速令裁決施行。」總統答言：「中日兩國親善，為我之風望，但關於交涉事宜，應由外交部主管辦理，當交曹次長帶回外部，由外交總長與貴公使交涉。」言已即將日使覺書向桌上一擱，並未展閱。日使辭出後，總統即對我說：「日本覺書留在這裡，容我細閱。」余即回部。
翌晨，總統即召集外長孫寶琦、秘書長梁士詒、政事堂左丞楊士琦及余四人到府。總統說：「日本這次提出的覺書，意義很深，他們趁歐戰方酣，各國無暇東顧，見我國是已定，隱懷疑忌，故提此覺書，意在控制我國，不可輕視。至覺書第五項，竟以朝鮮視我國，萬萬不可商議。」又說：「容我細閱後再交部。」各人唯唯聽命而散。其時陸子興（徵祥）並未與議（原註：《陸徵祥傳》一書所記與事實不符，且說我與慕韓主張即行承認，不必商議，更屬無稽）。越日總統召我入府，他說：「我已逐條細閱批示，你與子興即照此商議。」
覺書分五項：
第一項、關於旅大南滿鐵路展限問題；
第二項、內蒙古東三省路礦、添置商埠問題；
第三項、日本將來把德國青島租地，仍歸還中國，惟在山東德國取得的權益，及膠濟鐵路等，應由日本繼承；
第四項、南滿及內蒙須建設鐵路，吉奉兩省應准日本人內地雜居，及福建省不能讓與第三國，漢冶萍鐵礦鐵廠中日合辦，並開發相連的鐵礦，建浙閩鐵路；
第五項（註：希望條件）、一、聘用日本人為軍事顧問。二、合辦兵工廠，中日兩國用同一之軍械。三、聘日本人為主要省市警察教官。四、中國小學校僱用日本教員。五、日本僧人許在中國內地傳教（大旨如此，條目字句次序容有錯誤）。
總統逐條用硃筆批示，極其詳細，並囑開議時，應逐項逐條議商，不可籠統並商。現只能記其大意如下：
對第一條批：此本於前清中俄協定東三省會議時，已允繼續俄國未滿之年限，由日本展續滿期，今又要重新更定。但將來若能收回，對於年限沒有多大關係，此條不必爭論。
對承認德國利益問題批：應雙方合議，何能由日本議定，由我承認，這是將來之事，不必先行商議，可從緩議。
對於合辦礦業批：可答應一二處，須照礦業條例辦理，愈少愈好，可留與國人自辦。
對於建造鐵路批：須與他國借款造路相同，鐵路行政權，須由中國人自行管理，日本只可允與以管理借款之會計審核權，惟須斟酌慎重。
對於開商埠批：須用自開辦法，並應限制，免日本人充斥而來，反客為主。
對漢冶萍鐵礦廠批；這是商辦公司，政府不能代謀。
對浙閩鐵路批：須查卷，似與英國有關。
對福建讓與批：荒唐荒唐，領土怎能讓與第三國。
對內地雜居批：治外法權未收回之前，不能允以雜居。
至第五項則批：此項限制我國主權，簡直似以朝鮮視我，這種條件豈平等國所應提出，實堪痛恨。日本自己亦覺不妥，故注「希望條件」，不理可也，萬萬不可開議，切記切記（兩句加硃筆密圈）。
越兩日，高尾通譯官電話問我，何時開議？余答以貴公使沒有將覺書交與我總長，何能開議？蓋諷其直遞總統，有軼外交常規也。次日，日置公使來見孫總長（外長孫寶琦），面遞覺書。詎孫總長接了覺書，稍一展閱大發議論，並將各條一一指摘，加以評論。日使笑謂：「貴總長於覺書內容已如此明瞭，將來商談自更容易。」言時視我而笑，蓋譏我電話說，未交外長，從何開議之言，分明是謊言也。孫總長與日使會談筆記（此是外部慣例向來與各使會見都有筆記）呈閱總統，總統閱後大不為然，謂：「我已囑咐不要籠統商議，慕韓（孫字）何以如此糊塗，初次見面即逐條指摘，發議論，以後何能繼續商議。慕韓荒唐，太粗率，不能當此任。」當晚即囑楊杏城（政事堂左丞）徵得陸子興同意（時陸任高等顧問），翌日即令陸徵祥任外交總長，孫調稅務處督辦。外人稱其敏捷，日本則有後言。
到一月下旬，在外交部大樓開議，出席者，我方外交總長陸徵祥、次長曹汝霖、秘書施履本，日方公使日置益、一等書記官小幡酉吉，通譯官高尾亨。我國陸總長以此次會議關係重大，聚精會神，從事討論。首次會議，日本公使先致詞，大旨謂此次所提條件，為兩國永久彼此親善起見，希望從速議定等語。陸總長亦致詞，答以中日兩國真似唇齒相依，自應互相親善，本席一向主張兩國親善，並引前在總理任內，財政聘阪谷芳郎男爵為顧問，交通聘平井博士為顧問，法律聘有賀博士為顧問為證。日使說，久仰貴總長歷辦外交，譽滿歐美，今日得與貴總長商談，深為榮幸。這次敝國對此事極願速結，故擬每星期開會五次，每次從下午二時開始。陸總長答以每週五次，我身體素弱，且部中每週須接見公使團一次，改為每週三次如何？日使即表同意。陸又謂，會議記錄不必互相簽字，日使亦照允，並聲明會議沒有發表以前，不能對外洩露。陸亦應允，並雲會議應照原條件循序進行，議決一條，再議一條，日本亦同意。遂開議第一條，日使說此系既定事實，惟日本接收時年限已過大半，故請照原約年限，重新更定。陸答當東三省會議時，那時年限已過，貴國全權已允繼承俄國未滿的年限，何以現在又要重定？日使謂重定年限於原則並無變更，希望照允。略加辯論，即予同意通過，日使笑謂：「貴總長真是明白痛快，希望其餘各條，都能這樣的痛快商定。」
第二次會議，即議第二項，日使謂膠澳租地德國所得權益，日本致德國最後通牒時，已聲明無條件讓與日本。俟德讓與後，為尊重貴國主權，應請中國承認。至該項租借地（指青島），俟日本向德取得後，完全交還中國。陸氏答以日本與德國宣戰時，聲明取得德國租借之膠澳全境交還中國，並沒有提到其它權益。日使謂日本攻佔青島，一為協助協約國，一為尊重中國主權領土，故特聲明取得後交還中國。其中權益，自應由日本繼續一併取得，將來開和會時，自有商定適當之處置，故不必先向貴國聲明。現要請貴國承認者，即是和會商定之辦法，與當時日本得了俄國的權益，請中國承認同一意義。陸氏答以既要將來和會商定，現在不必先行承認，俟和會開時再看情形，何必先行聲明。日使則謂日本取得德國權益，可謂既定事實，現在商定大旨，可免將來再費口舌。陸又答以攻佔青島還有英國參加，不單是日本方面的事。日使謂英雖參加，但日本出力最多，犧牲最大，如何商定，英國決無異議。我方始終不允先行聲明，日使謂，請先商一範圍，只限於青島有關連之事，決不越出範圍。彼此辯論很久，直到散會，沒有解決。
次會日使提議，先議東北路礦問題。我方答以東三省會議錄，有不能再說並行線之約，此條有違前議。日使謂此次商議者，系南滿與內蒙之交通，與前會議是兩事。該處地壤相接，商業日繁，僅是古老運輸工具，不合實用，非敷設鐵路不能發展商業，此舉與地方大有裨益，並非為日本設想。我方以蒙人風氣未開，恐遭反對為詞。日使笑謂，現在內蒙人民與東省人民無異，他們亦願意修造鐵路，便利交通，決不反對。磋商結果，只記得先允一路，以後再看情形，路線記不清了。
繼議開礦。日使謂中國向稱地大物博，資源豐富，若任它藏在地下不事開採，豈不可惜，故應彼此先行調查，再商開採。此事可由中日合辦，使兩國同沾利益，且於地方人民亦大有好處。我方同意先行調查，擇優良先辦，惟合辦方法須照中國礦業條例，中國即以礦產礦權為合辦之資本，須派監理。如有盈餘，應合理分配。日使謂合辦公司，是商業性質，中國既是股東，自能同等選出董事、監察人，政府不必再派監理，利益當然均沾。遂允以先調查兩三處，地名也記不清了。
繼議東三省增開商埠問題。日使謂東三省發展迅速，比前不同，中日商業與時俱進，原開的商埠不足以應付現實，故須添開商埠，仍照貴國自開商埠成例，更可增進雙方貿易。我方答以東三省商埠，前在東三省善後會議時已開設甚多，照目前情形，似無增開之必要。日使謂中國自開商埠，一切管理警察行政權，仍歸中國辦理，不過便於各國通商，不但發達中日兩國商務，於各國均有利益。後允斟酌地方實際情形，仍照自開商埠辦法，允增開三四處。
日使繼提內地雜居問題。日使謂日本地狹人稠，東省卻地廣人稀，若使日本移民到東省不受限制，正是互相調劑，各得其益。陸氏答以東省商埠已多，現又允許增添，都是為解決貴國人居住問題，不單是為經商。內地風氣未開，教育又未普及，風俗習慣，各不相同，現在雜居易生誤會。將來民智日開，教育普及，自然可以開放雜居，現在為時尚早。且貴國氣候溫和，東省寒冷，前我在俄國，見俄人只有往南遷居，沒有見南方人往北來者，即是此故。我又補充說，中國山東人往東省者，都是春往冬還，亦是為此。日使笑對我說，君曾在日本，應知北海道寒冷程度，與東三省不相上下，但我國人往北海道去的亦不在少數。陸外長則說，目前治外法權尚未收回。貴國治外法權未收回以前，亦不許外人內地雜居。彼此辯論幾次，我方堅持，不得解決。日使提議，此案彼此研究再議，前議山東問題，尚無結果，續議山東問題如何？我方同意（我方又修改答案）。
適日使墜馬受傷，會議停了三次。小幡來部告我，公使傷未癒，腿塗石膏，不能下床，但急於會議，擬請陸總長與您枉駕使館會議。余告陸總長同意，遂移至日本使館會議。日使不能下床，就在床前設桌會議。日使先說抱歉之意，又說內地雜居，難於解決，我們先議山東開埠及合辦礦業問題。我方同意。陸氏先說，查山東沿海，都已開為商埠，此次貴方提出各處，近於內地，不通海道，輪船不能進出，不合開埠條件。討論後，日使允先撤回，調查後再議。先議開礦問題，日使謂山東煤礦、鐵礦都有，久藏於地，不使開採，殊為可惜，若中日合辦開採，彼此有利。我方答以本席亦同有此意，但貴方所提各礦，均已由人民領得開礦執照者，未便取消。日使謂，聽說貴國商民，往往領得執照，取得利權，永不開採，此種利權應即取消，另給他人。陸氏答，我國商民請領執照，亦定有限期，若逾限不勘測，亦予以撤銷。余又補充說，亦有斟酌情形，在限期未滿即行撤銷者，惟中國商民集資不易，政府為體恤民艱，定限較長，不能若貴國商民之踴躍投資可比。陸又雲，貴方所提各處，都沒有逾限，故不便撤銷。日使請主管部再行詳查，如有逾限不事勘測，或確知其無力集資開採者，應依法撤銷，此是各國通例，並非優於日本也。後由商部清查撤銷一處，允與日本合辦，惟聲明須按照中國礦業條例。
越數日，日使能支枴杖而行，會議仍遷回外部官邸，然答案已改了三次矣。每件議案，總須磋商兩三次，故屢改答案，請示總統而行。在移回外部會議時，日使即說，上次會議關於膠澳租借地內權益問題，尚未解決，今日先將這問題解決如何？陸氏堅持不允先議。日使問為何理由？陸氏答以總要有了相對事實，才能決定承認與否，本席對於青島之德國權益，不甚明瞭，何能先予以籠統承認？且事或許有變化，目前先行承認，將來豈非為難？日使謂，日本佔領青島及膠濟鐵路，這是既成事實，不會變化。陸謂凡事變化，豈能預知？日使追問，貴總長所謂變更，到底所指何事，本席不能明白，請明白指示。陸氏謂，貴國佔領青島，將來仍還我國，這自決無變化。至其他權益，我尚未調查明白，即在將來開和會時，我國對於德國取得之權益，何去何從，尚未由政府決定，現在何能先議。日使謂德國在青島之權益，自應由日本繼承，這是天經地義，將來開和會，各國決無異議。彼此爭論兩日，陸氏堅持不肯先議。日使強調日本決不以未經中國承認之事強中國承認，貴總長既然不肯先議，且看將來和會開議，決不會有與今日不同之處，只先作存案可也。
後又議及閩浙鐵路問題，我方告以此案因與英國有關係，須要知會英國後再議。日使即說，既與英國有關，我方自可撤回。這是第一次痛快撤回，可知日本對英國聯盟之重視。
日使繼提福建不能讓租與他國問題。陸氏正色道，福建為我國行省，何能與他國有讓與行為？貴國提出此案，深為遺憾。日使笑謂，因貴國有例在先，故請注意。陸謂前政府有此糊塗行為，本政府決無此事。日使仍一再要求，須請聲明，不用換文，亦不向日本聲明。後改由中國自行聲明，中國領土，永遠自保完整，無論何省，決不與他國有讓與行為，福建亦不例外，將此聲明抄送日本。我覺得這辦法，等於自騙自，不很妥當，然陸氏既已如此作，不必再說。
對於漢冶萍合辦問題，我方答以此系民間商營公司，政府不能越俎代謀，應與該公司自行商議。日使請為介紹亦未允。越日又議內地雜居問題，日使堅持甚力。會議多次，各執一辭，終未獲解決。
每當會議不能解決之時，總統常命余與日使或小幡交換意見，為側面之商談，探聽對方真意所在，有時因此而獲解決之途徑。此次總統又命余為側面之商談，這種商談，僅是個人行為，不負正式會議之責任。我去見日使，告以我國對日本人內地雜居為難情形。日使說中國不允日本人內地雜居，不過仍有排外之心而已。我答以中國並非有排外心，實在是日本人優越感太甚，致使彼此發生不愉快事情。中國人對外國人向來一視同仁，很有禮貌，而日本人對我國人往往輕蔑，甚至欺侮，因之使中國人受不了時，激起不快之事，反與國交有礙。所以不允內地雜居，在都市尚且如此，何況內地？日使謂，東省地面遼遠，人煙稀少，多些日人有何關係？我答以奉吉兩省內地，亦有人煙稠密之處，且東省人習慣，喜歡聚族而居，往往一鄉即是一族，他們與別族同住尚不願意，何況與外人雜居？東省商埠如此之多，又有南滿廣大的附屬地，難道日本人尚不夠居住？日使謂，商埠與附屬地，一為經商，一為護路。日本人長於農事，你是知道的，若今日人雜居內地，即可從事耕種墾荒，不出十年，東省荒地，變成熟地，多產糧食，於兩國都有益處，豈非兩利？我記得他在會議時，沒有提過農事墾荒的話，我即說此確是與兩國均有益處，但恐日人不慣寒冷耳。日使笑謂，這是他們自己之事，我又說，中國租地耕種，各省都有老習慣，各處不盡相同，日人能照地方習慣否？日使謂，當然要照當地習慣。遂辭出，歸告陸總長，並報告總統，日使所言，意在墾荒耕種，若照此意，與雜居不同。總統說，雖然如此，日本借墾荒為名，行其侵略陰謀，亦不可不防，你們姑擬一方案，就耕種方面，謀解決之法亦是一法。遂擬方案如下：
「吉奉兩省，不論官有民有地畝，允許日人訂立契約租借耕種（如系官荒，向地方管轄官吏商訂租約），定明晌數（東省一晌約合內地十畝），期限二十年，滿期後應無條件交還原業主。日本租地人應照納課稅，並服從中國地方法令，聽警察指導，及不違背地方上租地耕種之習慣。」
呈閱總統，亦以為然，遂又續商雜居問題。陸氏說，雜居問題本席尊重貴方意見，再三研究，擬成新方案，與雜居之意不但不違背，且取雜居精意，希望貴使容納，解決此案。日使閱後謂，此案容研究，下次再議。及下次會議時，日使謂此案對於年限交還業主，及不背地方習慣各點，都有商量餘地，惟服從中國法令，聽中國警察指導，絕對不能同意，日本人無服從中國法令及聽中國警察指導之義務。若照貴方所擬，不啻剝奪條約上應享之權利，須知貴國尚未收回裁判權也。雖經余等再三說明解釋，仍不得同意而散。
我又去使館見小幡書記宮，我說我方所擬方案與雜居已頗相近，日置公使不同意，且誤解方案之意，甚為可惜。小幡問所謂法令，系指何項法令？如何性質？請為說明。我謂不過違警令之類，並非法律。若不聽警察指導，設有兩人互鬥，沒有警察勸解，豈不有釀成人命之虞。至課稅更是輕到無可再輕，這是地方收入，請加調查，即可明白。此事不要看得太嚴重，須在事實上著想，不在法律觀點上著想，才是解決此案之辦法。從前貴國明治初年，外國人只居留在長崎，不准自由往來他處。我國商人居留於長崎者，都遵照日本法律而行，今日中國情形與日本明治初年情形相仿，然中國待外國人比日本寬得多了。反覆辯論甚久，小幡始允轉達公使而別。
我方將方案二十年改為「三十年」，滿期交還後又添「如雙方同意，可再展期，但不得過十年。」服從中國地方法令，聽警察指導改為「服從中國警察法令」。此案已會議五次，側面商談多次，答案又改了三次，爭到舌敝唇焦，對於「服從中國警察法令」爭論最烈，我方始終認為維持秩序為不可少之條，與條約絕無關係，堅持不讓，終於就範。
至此，應商之案，都已商結，計第一條列為條約，此外議定者八件（或九件），均作為換文。陸總長起立致詞謂：「此次貴國所提條件，我方始終努力尊重貴方意見，均已議定解決，亦是貴公使開誠佈公，得以有此結果，實為兩國前途之幸，謹代表政府向貴公使深致謝意。」日使亦答言：「貴總長深知兩國關係之切，前途非和平親善不足以增加友誼，顧全大局，至為感佩。尚有第五項各條，亦希望開誠商議，則兩國親善友誼益臻鞏固，不但為兩國前途慶，實為維持東亞和平慶，務請貴總長諒解此意。」陸外長答謂：「此次會議，本席已盡最大之努力以酬貴國之願望。至第五項，貴國本為希望條件，本政府亦以貴國提出此項條件，有損兩國友誼，本席絕對不能應命商議，務請原諒。」日使請交換意見亦不允。日使再三要求，陸外長遂正色說：「此等條件不應對於對等友邦提出，本席無論如何，不能商議，應請貴公使撤回。」言頗激烈。日使亦謂：「為兩國謀永久和平合作，本國政府才提出條件，貴總長謂有礙兩國友誼，實深遺憾。」遂於不歡中散會（原註：以上記述，因年代久遠，手頭又無資料，只憑記憶，頭緒紛繁，大略如此，難免有錯之處，深抱不安）。休會至一星期，余亦不去見日使，彼此僵持，瀕於決裂。
當日本提出廿一條向我國交涉以前，以盟邦關係，曾通知英政府，但不提第五項。後聞我國因不肯商議第五項，瀕於決裂，英報提到第五項，日政府從沒有向英政府提過，這種重要條件，不先告友邦，有欠誠意。西報又謂，日本想獨佔東三省，與美國開放門戶，利益均沾，實有違背之意。日本曾來責問中國事前洩漏，有違預先聲明，我方自然極力否認。其實當時英國名記者莫理遜，美國記者端賴均在北京，與參事顧少川（維鈞）、伍梯雲（朝樞）等時有往來，會議情形知之甚詳。日使因無憑證，只口頭抗議亦無他法。
余以會議僵持已久，終須設法打開，遂向總統建議，請密遣公府顧問有賀長雄博士，回國向日本元老疏通。總統問，此著有效否？余答，有賀博士在日本不但學者地位很高，他在明治初年設元老院時即是元老院的幹事，與陸奧宗光（編者按：甲午中日之戰後與李鴻章在馬關議和時之日本外相）同事，故於元老方面，頗有淵源。日本政府對於元老很為尊重，元老都是持重有遠見之人，若告以第五項條件不但於兩國不利，且易引起人民仇日之心。我曾與有賀談過此次交涉情形，他亦很以為然。請總統召見有賀，假以詞色，懇切相托，他必肯效力。總統遂特召有賀進府，告以此次日本提出的覺書，由外交部總、次長盡最大之努力，以副日本之願望。今日置公使又要求商議日本希望條件之第五項，實在令我為難，請回國向元老詳細說明，請其諒解，顧全兩國之友誼。君必能諒解我意，及政府為難情形，務請善為詳辭。有賀果然自告奮，願回國盡力向元老報告，力說利害。
時日本元老以松方正義侯最關心中國情形，有賀見松方侯陳說此次中國政府已盡力商結日本覺書之各條，日置公使又要商議希望條件之第五項，未免逼人太甚，難怪中國政府為難不肯商議。松方侯聽到第五項，似未知道，又聽有賀報告第五項內容，面現詫異之色，隨即召加籐外相，訪問他覺書中有第五項，何以沒有報告？加籐說，這是希望條件。松方即說，既然只是希望條件，對方不願開議，即不應強逼開議，設若交涉決裂，你將何以處置？加籐答，不惜使用武力，不出三個月中國可完全征服。松方笑說，莫要把中國看得太輕，若用武力，恐三年未必成功，遑說三月，應速自行善處（日本對善處之語，意頗嚴重）。加籐知是有賀進言，遂令監視有賀，不許行動，幸有賀已完全報告矣。
加籐外受盟邦猜疑，內招元老之詰責，進退兩難，圖窮而匕首見，竟決下最後通牒，以強迫我國；一面又將第五項在最後通牒內謂「暫時脫離，容後再議」。這種措詞等於自行撤回，對外尚箭撥弩張，對內已色厲內荏矣。陸公使（宗輿）亦探得內容，密電報告。最後通牒電達北京日使館，一面將副本送達中國駐日陸公使，陸公使即電告外交部。而北京自使館方面接到通牒，不即送交我外部，由小幡來見我說，政府即預備下最後通牒，不惜一戰，若將第五項酌議幾條，即可免此危險。我答以貴國已將最後通牒副本送達我國駐日公使，已來電報告，公使為政府代表，送交公使，即無異送交我政府，既下歸後通牒，有何再商之可言？小幡語塞而去。日本外交官總想得寸進尺以邀功也。
翌晨，日使即將最後通牒親到外交部送交陸總長，態度嚴重，不發一言。陸總長只說了「可惜」一語，他即告辭。日方一面關外調動軍隊，渤海軍艦游戈，迨下通牒後，訓令日僑預備撤退，下戒嚴令，盡其恫嚇之能事。
此次會議，我與陸子興總長，殫精竭力，謀定後動，總統又隨時指示，余每晨入府報告，七時到府，總統已在公事廳等著同進早膳，報告昨日會議情形，討論下次應付方針，有時議畢又入府請示。陸閏生公使（宗輿）又以日本內情時常電告。陸總長確能恪遵總統批示，決不越出批示範圍。正式會議之外，又有側面商談，卒以說動日本元老挽此危機。日本所提之廿一條，議結者不滿十條，而第五項辱國條件，終於拒絕撤回。會議結果，雖不能自滿，然我與陸總長已盡最大努力矣。
揣日本此所提廿一條，包羅萬象，集眾大成，勢力由東北、內蒙以至閩、浙，權利由建鐵路、開礦產以至開商埠、內地雜居。甚至第五項要求政府機關設立日本顧問，兩國用同一軍械，警察由日本訓練，小學用日本教師，日本僧人到內地傳教。凡此苛刻條件，思以雷霆之壓力，一鼓而使我屈服。若使遂其所欲，直可亡國。幸我府院一心，內外協力，得此結果，亦是國家之福。世人不察，混稱廿一條辱國條件，一若會議時已全部承認者，不知廿一條之第五項各條，不但辱國，且有亡國可能，已堅拒撤回不議。而所議定者，不滿十條。世人對此交涉不究內容，以訛傳訛，盡失真相。尤異者，我雖列席會議，而此約之簽字者是外交總長陸徵祥，我是次長何能簽為？世人都誤以為此約由我簽字，張冠李戴，反未提及陸氏，亦是不可思議之事。
總統召集各機關首長、參議院議長、府院秘書長、陸軍次長、外交次長等開全體大會，討論日本最後通牒，應否接受。外交總長陸子興尚未到，以電話催請，雲與英使朱爾典會晤，等候三十分鐘後，陸氏才到，報告與朱使特別會晤情形：朱使雲，今日大會，關係重大，我因關心，特於會前來見。日本因各國忙於歐戰，不遑東顧，提出最後通牒，意在挑釁，測非恫嚇，袁總統明白內外情勢，不至中他詭計。聞陸軍段總長（祺瑞）主張強硬對待；我知他已秘密動員，晚間運輸徹夜不停，已三星期，這明明是在備戰，設若開釁，不堪設想。我與袁總統是三十年老友，不願見他遭此慘運。目前只能暫時忍辱，只要力圖自強，埋頭苦幹，十年之後，即可與日本一較高下。今日之會，重在外交，貴總長應負起責任力爭，不可聽陸軍總長輕率之行動。我這次與貴總長會晤，不比尋常會晤，貴總長若不與我以確實答覆，我不告辭，言時聲淚俱下。我答以今日之會，由總統親自主持，必能慎重將事。朱使又重申前言，相持很久。我見他堅定誠懇，遂答稱，我必以貴使之忠告，報告總統與大會，若不照貴使之忠告，我必以去就力爭。朱使方辭去，故到會已遲，請大家原諒。
總統聽了陸外長報告，遂慎重發言，謂朱使之言亦為中國前途著想。日本此次提出之覺書，附了第五項各條，真是亡國條件。今外部歷時四月，開會卅餘次，盡了最大之力，避重就輕，廿一條中議決者不滿十條，且堅拒開議第五項，外部當局，恪守我的指示，堅拒到底，已能盡其責任，使日本最後通牒中，已將第五項自行撤回，挽救不少。惟最後通牒之答覆，只有「諾」與「否」兩字，我受國民付託之重，度德量力，不敢冒昧從事，願聽諸君之意見。
段總長即表示反對，謂這樣遷就，何能立國？寧為玉碎，不為瓦全。
總統說，段總長之說自是正辦，然亦應審度情勢，量力而行，倘若第五項不撤回，我亦與段總長同一意見。現在既已撤回，議決各條，雖有損利益，尚不是亡國條件；只望大家記住此次承認是屈於最後通牒，認為奇恥大辱，從此各盡各職，力圖自強，此後或可有為，如朱使所言。若事過輒忘，不事振作，朝鮮殷鑒不遠，我固責無旁貸，諸君亦與有責也。
段總長猶持異議，謂民國肇興，即承認此案，倘各國傚尤，如可應付？總統又就大勢剖析說明，我豈願意屈辱承認，環顧彼此國力，不得不委曲求全耳，兩國力量之比較，您應該最明白。段亦無言，遂宣告散會。
散會後，我回外部，與參事顧少川（維鈞）商擬復日使照會稿。我們以為雖然接受通牒，然我方應駁之處，仍應聲明，仔細斟酌，三易草稿，請少川以英文譯述，亦覺妥當。脫稿時已逾深夜四時，假眠片刻，黎明後，余即攜稿入府，總統已在辦公廳，狀甚興奮，似未睡眠。正在閱稿時，日使館即來電話，請余接話。余接話時，知系高尾，他說今日已到限期，貴方覆文何時發出？我答必在期內發出。他又說最後通牒覆文，只有諾否兩字已足，若雜以他語，彼此辯論，過了期限，反恐誤事，務望注意。我答知道了，即將電話掛斷回報總統。可知我方舉動，彼均留意偵悉，總統聽了，歎了一口氣，即命內史長阮斗瞻（忠樞）重擬一稿，將我原稿交閱，且說將辯論之處，一概刪去，只要簡單，惟於末尾稱「除第五項外余照允」等語。
後高尾又來部雲，奉公使命，請先閱覆文稿，以免臨時有誤限時，反為不便。余以干涉太甚，不允交閱。彼再三要求，且說你如不允，請見總長。余乃請示總長，總長說時間侷促，免生枝節，即先給他閱看吧。豈知閱後又生問題，他說「除第五項外」這句，不是通牒原文，須照原文更正。余說這是事實，並無不合。他說原文是「暫時脫離容後再說」，非照原文改正不可。秘書往還磋商，易稿數次，終不同意。直至黃昏，時限將到，仍未商妥，陸總長乃謂此事由我負責，即照原文，以後再議與否，要看那時情形，不必在此時文字上爭執。遂定稿繕正，由陸總長及余並方秘書，親送至日使館，交與日使置益，已在午夜，時為五月九日十一時也。是時余心感淒涼，若有親遞降表之感。
歸途與總長同車，他說前隨節俄館，俄財長維德為租借旅大問題，與楊欽差磋商不洽，後竟將條約擺在公案，令楊欽使簽字。楊答以未奉我皇命令，不能簽字。維德拍案咆哮，出言不遜，驕橫無禮，其情形比這次凶狠得多，余為傳譯，猶覺心悸。楊使氣憤填胸，年事又高，出門時在石階上滑跌，遂至不起。弱國外交，言之可歎。
余以商租事屬創舉，地方官恐不能明瞭，特召集吉奉兩省特派交涉員及警察長官來京，告以此次交涉之困難情形。日本提出內地雜居條件，本部以治外法權尚未收回。外人內地雜居，此例一開，各國傚尤，永無收回治外法權之望，再三磋商，不得已而定商租耕地辦法。商租不是賣絕，又不同典租，必須定明年限，如何分利，均應照各地習慣，訂立租契。租契應由官制，發交各處應用，以期劃一。應貼印花收契張費等可由各省自定。至「服從中國警察法令」這八個字，爭了幾次，才得照允。此與主權有關，本部甚為重視，執行時不必節外生枝，亦不可隨便通融。至警察條例兩省諒均有規定，最好兩省大旨相同，以便執行時免生枝節。惟須切實執行，一次通融，即成慣例，務請諸位格外注意等語而散。
後來兩省照行，在張作霖時代，未聞發生問題，後張學良繼承父業，廢止商租章程，人民有以田畝商租者，以盜賣國土論。日本總領事以學良片面取消兩國所定之協議，提出抗議，學良亦不理。適有日人在萬寶山，以商租田畝鄰近地上，商租一條地為開溝引水種稻田，地主自然不敢租與，日本竟派警察保護，開始挖溝。中國亦派警察阻止，彼此衝突。日本改派軍隊，我方亦改派軍隊，雙方就此開火，越鬧越大，尋至釀成九一八事變之原因。故九一八事變，實起因於萬寶山事件也。
總統以屈於最後通牒，變為國恥，發表告誡百僚書後，一時曾力圖振作，督促各部，於興利除敝應行建設之事，指示周詳，以期百廢俱舉，於國務會議時，時時警惕，憤懣之情，現於辭色。每次會議，必有新案提出討論，且令各部按照新案，剋期擬成計劃，付之實行。尤其對於軍事，格外注意，謂當歐戰之時，不能有外力援助，只有自己努力進行，籌建煉鋼廠，添設鞏縣兵工廠，整頓各兵工廠，福建造船廠，又練模範團三混成旅。對於整理財政，發行國內公債，改革幣制（廢兩為元），整頓稅收，請各國退還庚子賠款，專辦學校，有已施行，有在籌備。各部亦振作精神，努力從事，一時頗有朝氣。嗣以日本議院抨擊政府對華政策之失當，西報亦有誇獎袁總統以弱國外交，得此結果，總算勝利等語，遂漸生自滿之心。加以左右逢承，以為日本伎倆不過如此，只要用心對付，不足為慮。且忽作奇想，以為環顧世界，除美國外，君主國多，日本與中國同處亞洲，種族相同，我改共和，與日本政體不同，易生隔閡，帝制自為之思想，從此醞釀於胸。加以張勳、倪嗣沖之流，常言地方民情與共和制度格格不入，楊皙子（度）等又以中國行共和制度尚早，引美顧問古德諾之話為證。項城受此浸潤之言，政事激生懈怠。曾幾何時，朝氣又成暮氣矣，真是可惜。